解釋令函圖示

※有關無權占用市有土地尚未逾20年者是否仍應繼續要求切結放棄公法上拆遷補償權利爭議
  案
規範 規範
發文機關:臺北市政府法規委員會
發文字號:臺北市政府法規委員會100.11.29北市法綜字第10033199500號
發文日期:民國 100 年 11 月 29 日
主旨:有關  貴局對於本市市有土地遭占用之情形,擬不區分占用期間長短,一律不再要求
      切結放棄公法上拆遷補償權利疑義乙案,復請  查照。
說明: 
  一、復  貴局 100年 9月 7日北市財產字第 10031910000號函。
  二、有關  貴局擬修正現行「臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫」(以下簡稱占
      用市產清理計畫),對於占用期間尚未逾20年者,不再要求其切結放棄公法上拆遷補
      償,本會對此難表贊同,理由如下:
    (一)按依本件來函說明二本府工務局函復意見所示,現行本市舉辦公共工程拆遷補償
          自治條例,對於77年 8月 1日至83年12月31日之違章建築事實上處分權人,於符
          合一定要件之情形下,仍得發給自動搬遷行政救濟金。經查上開自動搬遷行政救
          濟金之性質,核屬廣義之公法上拆遷補償權利之一種,且上開期間內無權占用市
          有土地之人,距今仍有部分容屬占用期間尚未逾20年之情形。從而現行「占用市
          產清理計畫」要求此等無權占用人放棄拆遷補償權利之規定,至少就目前而言仍
          有其實益。來函說明三認其為無實益之部分,容有誤會,合先敘明。
    (二)次查本件來函所詢疑義,本會前於88年11月 1日北市法二字第8820797100號函,
          及94年 2月14日本會致  貴局箋見中,已多次表達仍應要求切結放棄公法上拆遷
          補償權利之一貫立場,本次僅就相關法理依據補充說明如下。
    (三)無權占用人依自治條例等相關規定所取得之公法上拆遷補償權利,並非不得予以
          拋棄:
          1.按「人民之生存權,工作權及財產權,應予保障。」憲法第15條定有明文。故
            行政機關除得基於「特別犧牲應予補償」之法理,依法補償人民因合法公權力
            行為之附隨效果(Nebenwirkung)所生之財產上損失外,亦得基於「社會國原
            則」而就人民「非屬特別犧牲」之財產上損失給予一定之「衡平補償」(李建
            良,損失補償,收於:翁岳生編,行政法(下),2006年10月, 3版,頁 657
            -658)。
          2.從而本市乃訂有臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例、臺北市都市更新自治
            條例、臺北市危險山坡地聚落拆遷補償自治條例、臺北市舊有違章建築處理辦
            法等相關法規,對於符合一定要件之拆遷對象發給相關拆遷補償費用,且其適
            用對象,不問是否為無權占用市有土地之情形均可包括。
          3.惟依我國目前之通說,人民之公法上權利於符合下列要件之情形下,尚非不得
            藉由單方之意思表示而予以拋棄:  (1) 必須人民對於該項公法上權利具有
            「處分權」(Dispositionsbefugnis),亦即法律並未禁止其拋棄,且該公法
            上權利之行使並未涉及公共利益,而僅關係人民之經濟上利益;  (2) 此一
            拋棄於具體的情況下須未牴觸不當連結禁止原則。(陳敏,行政法總論, 100
            年 9月, 7版,頁 283;陳愛娥,行政程序法施行後現行臺北市法規之衝擊與
            因應,臺北市政府法規委員會,92年 7月,頁 212)
          4.經查本件所涉之拆遷補償,性質上係本府基於鼓勵配合拆遷以利推動相關政策
            ,或照顧配合搬遷戶之生活所需等因素所為之公法上給付(陳淑芳,搬遷補助
            費之法律性質,月旦法學教室,第 105期,2011年 7月,頁11參照),其僅涉
            及無權占用人之經濟上利益,相關法律或自治條例又未禁止拋棄,故應屬可自
            行處分之財產權範圍。
          5.此外,本府對於無權占用之情形,雖基於一定考量而決定暫緩收回目前尚無利
            用計畫之土地,惟為避免日後收回時反需額外編列拆遷補償預算,徒增大筆公
            帑支出,乃要求占用期間未逾20年者須切結拋棄拆遷補償權利。此一規定實係
            以較低成本達成「有效清理占用市產」此一目的之適當手段,兩者間容有正當
            合理之關連,故未牴觸不當連結禁止原則。
    (四)本府各機關學校經管市有土地遇有遭人無權占用之情形,依法本有請求返還土地
          並追討不當得利之權利及義務:
          1.按「所有人於法令限制之範圍內,得自由使用、收益、處分其所有物,並排除
            他人之干涉。」「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者,得請求返還之。對
            於妨害其所有權者,得請求除去之。有妨害其所有權之虞者,得請求防止之。
            」民法第 765條、第 767條第 1項分別定有明文。
          2.此外,本市市有財產管理自治條例第17條第 1項亦有規定:「管理機關對其管
            理之市有財產,應注意保養整修及有效使用,不得毀損或棄置。其被占用或涉
            及私權糾紛收回困難者,應即依法訴追。」
          3.從而本府各管理機關就市有土地遭人無權占用之情形,本應依民法及本市市有
            財產管理自治條例等規定,請求其返還土地並追討不當得利,此舉不僅於法有
            據,更屬各管理機關原本應有之權責及義務。
    (五)現行要求占用人切結放棄拆遷補償權利之作法,對無權占用人而言,實係較小侵
          害之手段,無違於比例原則之要求:
          1.本府對於無權占用之市有土地,既可依據民法及本市市有財產管理自治條例等
            規定請求返還。惟為避免土地收回後因閒置而荒廢或增加其他管理問題,故就
            管理機關尚未有處理利用計畫或不影響公務使用,且無公安等考量之占用案件
            ,以無權占用人切結放棄拆遷補償權利為條件而暫緩予以收回,此舉於法並未
            有違,已如前述。
          2.退步言之,縱就無權占用人之角度而言,其於本府收回土地前仍繼續居住、使
            用之代價,僅係「預先」拋棄一將來「未必果能取得」之權利(以舉辦公共工
            程案件為例,需俟主管機關公告特定公共工程計畫之具體拆遷地區、範圍及預
            定拆除時間等項目後,占有人方可取得相關拆遷補償權利),相較於「依法訴
            請拆屋還地」之選項而言,實屬較小侵害之手段,故與比例原則亦無牴觸。
    (六)綜上所述,現行「占用市產清理計畫」要求占用市有土地尚未逾20年之無權占用
          人,應切結放棄公法上拆遷補償權利,此一規定不僅於法有據,且與公平合理及
          比例原則等要求均無牴觸,故應無予以修改之必要。
  三、至於現行「占用市產清理計畫」對於占用已逾20年之無權占用人,固不要求其切結放
      棄公法上拆遷補償權利。考其本意,係基於法安定性之考量,並權衡市有財產之保護
      責任及人民財產權之尊重等因素所為之例外規定(本會89年 1月14日致  貴局箋見參
      照),故亦不足以此作為全盤否定現行規定之理由。
  四、末按現行實務運作上,部分管理機關容有未善盡清理職責,或部分無權占用人不願配
      合切結,致生「已切結放棄之無權占用人不得領取拆遷補償,未配合切結放棄之人反
      可請領」之不公平情事。惟此究屬法令規範與執行層面落差之問題,不足為訓,本即
      應循如何加強督導市有財產清理方式以求改進,方屬正辦。倘竟以此作為全盤否定現
      行規定之理由,不僅正當性容有未足,且非無倒果為因之嫌,併此指明。
  五、以上意見,敬請卓參。