解釋令函圖示

※有關「臺北市市場管理處辦理公有零售市場零星修繕經費支用作業規範」所生疑義乙案
規範 規範
發文機關:臺北市政府法規委員會
發文字號:臺北市政府法規委員會94.12.07.北市法二字第09432337600號函
發文日期:民國 094 年 12 月 07 日
主旨:有關  貴處所訂「臺北市市場管理處辦理公有零售市場零星修繕經費支用作業規範」
      規範事項所生疑義,復如說明,請  查照。
說明:
  一、復  貴處94年11月30日北市市一字第09432015600號函。
  二、依民法第 429條規定:「租賃物之修繕,除契約另有訂定或另有習慣外,由出租人負
      擔。」學界通說均以為,有關修繕義務之規定屬於任意規定,出租人與承租人自可以
      特約變更之(參照邱聰智,新訂債法各論,上冊,元照出版公司,2002年,第 320頁
      ;吳秀明,租賃契約,民法債篇各論,上冊,元照出版公司,第 305頁)。惟以行政
      命令規範此等私法上之權利義務關係是否妥當,非無疑問。觀乎行政程序法第 2條(
      行政程序中各項公法性質之行政行為)、第 3條(行政機關從事公共事務)以及第15
      0 條以下有關法規命令與行政規則等規定,行政命令應以規範公法上事項(權利義務
      關係)為原則。倘以協議(合意)之方式為公法上權利義務之約定者,則可循締結行
      政契約之方式為之。雖謂行政機關為貫徹各項行政任務時(如本案之各項市場管理、
      維護事項),有選擇行為方式之自由(例如行政私法行為或行政程序法第 2條所定各
      種行政行為),惟此項裁量權之行使應符合各項法規之基本規定,否則仍有牴觸依法
      行政之原則之虞,合先敘明。
  三、就所謂行政私法行為,大法官釋字第 448號解釋曾謂:「…行政機關代表國庫出售或
      出租公有財產,並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為,即非行政處分
      ,而屬私法上契約行為,當事人若對之爭執,自應循民事訴訟程序解決…」查此號解
      釋於88年作成當時,對於行政契約之採用並未普遍(行政程序法尚未施行),故就市
      場、攤(舖)位之出租,多仍以締結(民法上)租賃契約之方式為之。惟考量公有(
      公用)財產之提供使用,應具公法上屬性(參照臺北市市有財產管理自治條例第 7條
      ),是本會認為爾後宜改以「行政使用契約」之方式為之。為因應過渡期間未及辦理
      換約,並兼顧行政方式選擇自由,而併採租賃及行政使用契約之權宜措施,故將此等
      公有(公用)市場、攤(舖)位之使用關係,定位為公法關係,尚無不可。
  四、有關行政規則之基本定義與規範事項,行政程序法第 159條設有明確之規定。查現行
      「臺北市市場管理處辦理公有零售市場零星修繕經費支用作業規範」原應以「為維護
      公有零售市場各項設施(備)之完善,及辦理市場公共設施維護、修繕」為目的,對
      於此等「市場管理事項」固得本於職權訂定所謂「作業性行政規則」(即關於機關業
      務處理方式之一般規定)。然此類作業性行政規則,原則上應以機關內部之事項為限
      ,倘涉及人民之權利義務事項而生對外效力者,即應適用法規命令(甚至自治條例)
      之制定程序,例如「臺北市零售市場管理規則」第36條(違規終止事項)或「臺北市
      攤販管理規則」第18條(註銷攤販營業許可證事由)等。倘  貴局擬依職權逕自訂定
      規範人民權利義務事項之行政規則,恐有逾越法律授權(或職權)範圍之虞(法律保
      留原則)。歷來亦已有多則所謂「職權命令」之行政規則經大法官會議宣告為「違憲
      」(如釋字第 367號、第 390號、第 443號及第 479號等解釋),故在規範內容上,
      應作適度之限制。
  五、據此,倘  貴處旨在訂定內部規範以作為機關內部之作業準則,則依法而言,本非不
      可。欲須進一步規範攤商或自治(理)會者,仍應另行納入契約條款經雙方當事人合
      意,始生法律上拘束力。建議貴局併將涉及費用(經費)分擔之規定,檢討並納入目
      前所使用之契約範本中,以利適用。
  六、如在過渡時期,訂定上述行政規則以為處理依據,倘攤商或自治會實際上亦願遵守,
      則應屬可行之權宜措施。