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○○股份有限公司等因聯合行為,違反公平交易法處分案
發文機關:行政院公平交易委員會
發文字號:行政院公平交易委員會 89.03.21. (八九)公處字第033號處分書
發文日期:民國89年3月21日
被處分人:○○股份有限公司
代表人:○○○
被處分人:○○股份有限公司
代表人:○○○
右被處分人等因聯合行為,違反公平交易法事件,本會處分如左:
主 文
一、被處分人等合意從事無條件背書轉讓票證之聯合行為,違反公平交易
法第十四條之規定。
二、被處分人自本處分書送達之次日起,應立即停止前項合意從事無條件
背書轉讓票證之聯合行為。
三、處被處分人○○股份有限公司新臺幣二百萬元罰鍰,○○股份有限公
司新臺幣一百五十萬元罰鍰。
事 實
一、緣某報八十八年七月三十日刊載「六家航空公司恢復聯運制度,拉抬
北高航線票價,八月起實施,旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同
航空公司班次,無須增加其他手續費。」本會考量前揭行為業涉及違
反公平交易法聯合行為禁制規定,爰依法主動調查。
二、經本會調查所得事實如次:
(一)八月五日電詢○○公司○○分公司、○○分公司、○○分公司及○
○公司○○分公司、○○分公司獲知被處分人等於台北、高雄航線
及台北、台南航線八月份實施「票證背書轉讓」,旅客只要持○○
或○○之機票,至該開票公司機場櫃台背書,即可搭乘另一航空班
機。
(二)八十八年八月五日親赴○○機場○○櫃台、○○櫃台、旅行社以消
費者身分詢問「票證背書轉讓」(又稱簽轉)相關情形,瞭解結果如
次:
1.○○公司(以下簡稱○○)櫃台:該公司係口頭通知機場地勤人員,
八月份北、高航線開始實施「票證背書轉讓」,但未有書面通知資
料,故機場櫃台未公告該項措施,且亦未與旅客就該項措施訂有契
約,但旅客自八月份起只要持有○○機票,欲搭乘○○班次,該公
司地勤人員一定會背書。
2.○○公司(以下簡稱○○)櫃台:該公司係口頭通知機場地勤人員,
八月份北、高航線開始實施「票證背書轉讓」,但未有書面通知資
料,故機場櫃台未公告該項措施,且亦未與旅客就該項措施訂有契
約,但旅客自八月份起只要持有○○聯運機票(約核定票價之九折)
,經該公司地勤人員背書,即可搭乘○○班次。旅客若持該公司低
折扣機票,仍限搭該公司航班。
3.旅行社:○○及○○電話通知該旅行社,○○、○○於北、高航線
八月份開始實施「票證背書轉讓」,但未有該項措施之相關書面資
料,因近日旅客向該旅行社反映持有該二家公司機票,卻不得轉搭
另一家航空公司班次,故該旅行社建議旅客要謹慎。
(三)八十八年八月六日派員向台北某旅行社購買兩張○○北高航線機票
,聯運機票價格為一、三七五元,「限搭○○」機票為一、二七五
元,經持聯運機票向○○櫃台要求背書,服務人員未經詢問轉搭原
因即背書,○○櫃台人員亦接受旅客持○○機票即發給登機證。嗣
向高雄某旅行社購票時,該旅行社告知○○有聯運制度,其聯運機
票價格較其他航空公司高,回程時持○○機票,經該公司背書,亦
得轉搭○○航班。
(四)另派員於八十八年八月十五日及八十八年十月七日向台北某旅行社
購買北高航線機票,因銷售人員告知購買○○機票經背書得轉搭○
○航班,故向其購買○○機票,並經○○櫃台背書後,轉搭○○航
班。
(五)八十八年八月十八日派員分赴旅行社現場瞭解,並製作陳述紀錄,
調查結果如次:
1.被處分人等自八十八年七月中旬北高航線開始實施「票證背書轉讓
」北南、北嘉航線由實施「票證免背書轉讓」改成「票證背書轉讓
」,旅客只要持有被處分人等之機票至開票公司背書,即可轉搭另
一航班,開票公司背書時不會問任何原因也不會限制航班,只要機
票上未限制搭乘航空公司,開票公司即背書。
2.該公司前幾天購買○○北高機票經背書後轉搭○○航班,當天○○
公司並非天候因素或機器故障不能飛行。○○聯營機票較「限搭○
○」機票貴五十元。
3.○○公司業務員於八十八年七月二十日以電話通知該公司經理,○
○聯營機票可搭○○航班。
(六)為瞭解被處分人等實施「票證背書轉讓」之洽商過程、理由等,爰
請到會陳述,陳述意旨略以:
1.○○:前幾年○○於北高航線低價競爭,該公司與其他航空公司為
維護旅客飛航安全,實施「票證免背書轉讓」,以高品質服務與○
○競爭,雖然實施前揭制度後,該公司票價下跌,其他航空公司票
價上揚,但可避免其他航空公司與○○一樣,低價競爭而不顧旅客
飛航安全。惟公平會於八十七年七月三十日通知各航空公司前揭行
為為聯合行為,故該公司與○○公司除北南、北嘉航線於八十八年
七月三十一日前仍實施「票證免背書轉讓」外,已停止實施。該公
司載有「轉讓無效」之機票,本來是僅能搭乘該公司航班,惟若旅
客有急事或航空公司有無法飛行情形時,亦會背書予旅客轉搭其他
航空公司。該「票證背書轉讓」制度實施多年,該公司與○○、○
○、○○、○○皆有簽訂契約及拆帳協定,○○公司之財務狀況不
清楚,故未與簽約。
2.○○:該公司出售折扣票,會於票上名列該公司代號「○○」及「
不得簽轉」,旅客僅得搭乘該公司航班,惟遇有天候不佳、機器故
障等因素,該公司為服務旅客,會替旅客背書予其轉搭其他航空公
司。該公司與○○、○○、○○、○○皆有簽訂轉讓及拆帳協定。
○○公司票價非常低,若替旅客背書需貼補差額,故○○公司不願
簽訂轉讓契約,該公司考量其財務狀況特殊性,亦未與其簽約。該
公司實施背書轉讓制度已行之多年,故未於八十八年七月間再通知
旅行社。該公司僅口頭通知員工於何種條件下替旅客背書,未有任
何書面資料。
(七)為瞭解國內各航空公司各航線「票證背書轉讓」情形,函請交通部
、各航空公司提出說明,復函略謂:
1.八十七年國內客運量為一、六六七萬人;○○五0八萬人,市場占
有率達百分之三0.五;○○四一五萬人,占百分之二四.九;○
○四0一萬人,占百分之二四.一。八十七年國內航線載客量以北
高航線六六七萬人居冠,市場占有率達百分之四十;其次北南航線
二一一萬人,占百分之十二.七。八十七年國內航空載客量居首位
之○○,以北高航線二一七萬人最高,占其客運量百分之四二.七
,其次北南航線九十三萬人,占百分之十八.三;○○以北高航線
一二一萬人最多,占其客運量百分之二九.二,北中航線四三萬人
,占百分之十.四;○○以北高航線一三四萬人最高,占其客運量
百分之三三.四,其次北南航線九0萬人,占百分之二二.四。
2.○○公司於北嘉航線八十八年七月份銷售一萬一千八百二十五張,
經背書轉讓之票證為一千二百七十七張,背書轉讓比例為百分之一
0.八;八月份銷售一萬一千九百九十六張,經背書轉讓之票證為
一千六百三十一張,背書轉讓之比例為百分之一三.六;北南航線
七月份銷售四萬三千一百四十張,經背書轉讓之票證為六千六百四
十四張,背書轉讓比例為百分之一五.四;八月份銷售四萬六千八
百八十張,經背書轉讓之票證為五千零三十七張,背書轉讓之比例
為百分之一0.七四。○○公司於北高航線七月份銷售十一萬三千
五百九十三張,經背書轉讓之票證為一萬零二百七十六張,背書轉
讓比例為百分之九.0五;八月份銷售十萬七千八百五十四張,經
背書轉讓之票證為一萬四千零六十幾張,背書轉讓比例為百分之十
三.0四;北嘉航線七月份銷售一萬三千九百七十三張,經背書轉
讓之票證為二千九百五十三張,背書轉讓比例為百分之二一.一三
;八月份銷售一萬二千三百八十六張,經背書轉讓之票證為九百七
十九張,背書轉讓之比例為百分之一二.六五;北南航線七月份銷
售七萬四千二百四十三張,經背書轉讓之票證為二萬一千四百零五
張,背書轉讓比例為百分之二八.八三;八月份銷售六萬七千七百
二十六張,經背書轉讓之票證為一萬五千六百一十張,背書轉讓之
比例為百分之二三.0五。○○、○○實施「票證免背書轉讓」制
度。其餘航線背書轉讓比例皆低於百分之一。
3.八十十八年七、八月以北高及北南航線銷售機票合計數,就○○、
○○、○○航空各別總銷售數比例計算,約占二分之一;台北台東
、台北花蓮航線達○○總銷售額百分之十;台北花蓮、台北馬公航
線約達○○總銷售額百分之十;北嘉、台北台東、台北馬公航線約
達○○總銷售額百分之十。
4.八十十八年七、八月北高、北中、北嘉、北南每日飛航班次約達五
十次,北高航線飛航家數最多為六家。
(八)本會復於八十八年十二月二十七日函請○○、○○到會陳述,陳述
意旨略以:
1.○○:
(1) 該公司與○○於北南、北嘉航線實施聯營計畫至八十八年七月
三十一日止已有二、三年,該公司雖於八十八年八月一日起停
止實施聯營計畫,惟旅客長期搭乘習慣,仍以為該公司與○○
有實施聯營,會要求簽轉搭乘○○,該公司考量八月份剛實施
新政策,為服務乘客,會應旅客要求加以背書。且該公司與○
○曾有長期合作關係,若遇天候不佳、飛機延誤等情形,則習
慣上可能優先安排旅客轉搭○○,故該公司八月份簽轉搭乘○
○比例較高。該公司自九月份迄今於航空櫃台有宣導該公司與
○○已停止聯運,故九月份迄今簽轉情形應會減少。
(2) 該公司曾有代理商詢問是否與○○有實施聯運,該公司皆一再
重申絕無此事。該公司推測旅行社若告知旅客○○、○○航空
有實施聯運,可能係旅行社購買太多機票,為促銷機票而宣稱
機票得以背書轉讓,此為旅行社單方面行為,非該公司授意。
該公司推測旅行社可能知道該公司會應「旅客要求」而背書轉
讓,故告知旅客得要求背書,該公司為避免與旅客發生衝突,
僅能配合旅客加以背書轉讓。
(3) IATA僅規定航空公司於何種條件下須加以背書,提供旅客更好
之服務,並未限制背書之條件,航空公司為提供旅客更好之服
務,其實是可以方便旅客,讓旅客轉搭其他航空公司。該公司
與○○、○○、○○皆訂有簽轉協定,為服務旅客,該公司會
接受其他航空公司背書轉讓之票證。
(4) 該公司於機場櫃台有公告持有他航空公司票證需經開票公司背
書後,始得搭乘該公司航班。該公司票價較其他公司貴,旅客
要轉搭其他航空公司,一定有其原因,且其向櫃台要求背書,
這就是要求,該公司若無時間就不向旅客詢問簽轉原因,這其
實也是對旅客的服務。
2.○○:
(1) 該公司與○○有長期合作關係,企業體質類似,○○較其他航
空樂意接受該公司簽轉旅客,其他航空接受該公司簽轉旅客時
,態度趨於保守,故該公司簽轉○○航空比例較高。該公司售
出之○○票,旅客不需背書得搭乘任一航空,另有一種「限搭
○○」機票,因其機票價位太低,該公司若加以背書轉讓,須
貼補差額,該公司除非有特殊情形,不加以背書。
(2) 該公司有出售一種票面上載有「不得簽轉」之機票,其機票價
格較高,折扣較少,旅客若有要求簽轉,該公司會應旅客要求
加以背書,與其轉搭○○。該公司自八十八年九月到本會說明
後,即跟內部工作人員宣導,除非是有特殊原因,否則儘量不
予背書。但旅行社購買一堆機票後,為便於銷售,通常會宣稱
其有附加價值(如可轉搭○○),該公司若不背書,旅客會有抱
怨,因該種機票折扣較少,該公司會儘量給予民眾方便,替旅
客背書。
(3) 該公司七月間因飛機延誤,減班情形較頻繁,為方便旅客,若
折扣數不高,通常會簽轉搭乘○○,該公司機票銷售人員可能
因此而對公司政策有所誤解,且於銷售機票時告知旅行社或旅
客,購買○○經背書得轉搭○○。該公司於九月時業對公司內
部業務人員澄清公司政策,銷售人員應不會再有誤解。該公司
賣出機票後,當然是希望旅客搭乘其航班,此為公司一貫政策
。
理 由
一、本會於八十七年七月二十二日第三五0次委員會議決議,航空事業於
實施「票證免背書轉讓」時,均須事先簽署拆帳協定,開票公司依協
定之拆帳比例支付予實際飛航公司,開票公司為確保獲利或避免虧損
,其機票之市場售價將不低於約定之拆帳比例,故「票證免背書轉讓
」之拆帳協定必然造成機票價格僵固,而達到相互約束其「價格下限
」之效果,進而減損市場之競爭機能,足以影響生產、商品交易或服
務供需之市場功能,為本法所稱之聯合行為,除依公平交易法第十四
條但書規定,向本會申請聯合行為許可者外,不得為之。惟為維護消
費者對所持機票得以「免背書轉讓」之預期,特訂定緩衝期間,對於
八十七年八月一日前消費者已購買之該類機票,可依與航空公司之約
定事項使用至八十八年七月三十一日止。航空公司若於八十八年八月
一日起,實施旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同航空公司班次,
將違反公平交易法第十四條聯合行為禁制規定。上開意旨業經本會於
八十七年七月二十日函告被處分人及其他國內線航空公司在案。
二、按公平交易法第七條規定:「本法所稱聯合行為,謂事業以契約、協
議或其他方式之合意,與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之
價格,或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等,相
互約束事業活動之行為而言。」同法第十四條規定:「事業不得為聯
合行為。」同法施行細則第五條第一項復規定:「本法第七條之聯合
行為,以事業在同一產銷階段之水平聯合,足以影響生產、商品交易
或服務供需之市場功能者為限。」另依同法第四條規定:「本法所稱
競爭,謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或
其他條件,爭取交易機會之行為。」是各航空公司應自行決定以較有
利之價格、服務等爭取交易機會,若其共同合意以相互約束事業之服
務方式,減損市場競爭機能或有形成機票價格僵固之虞,則該項合意
固或可使參與事業提供較優勢之服務,惟若足以影響市場供需功能,
仍屬聯合行為態樣。況該項合意若使未參與聯合行為之航空事業,僅
得以自身之服務爭取交易機會,較參與聯合行為之事業處於競爭之劣
勢,將迫使未參與聯合行為之事業參與聯合行為或退出該市場,產生
限制競爭之不利益,該聯合行為除依公平交易法第十四條但書規定,
經本會許可者,否則不得為之。
三、飛航同一航線之各航班起降,時間雖未一致,惟同一航線之各航次彼
此替代性高,故飛航同一航線之航空事業,彼此間處於同一水平競爭
狀態。被處分人等均飛航北高、北南、北嘉等其他航線,核符公平交
易法第七條「....與有競爭關係之他事業....」所稱聯合行為主體。
四、○○公司於八十八年八月份北嘉航線及北南航線背書轉讓比例仍達百
分之十;○○公司於北高航線背書轉讓比例為百分之十三.0四,北
嘉航線背書轉讓之比例為百分之一二.六五,北南航線背書轉讓之比
例為百分之二三.0五。被處分人等其他航線背書轉讓比例皆低於百
分之一,其他航空公司背書轉讓比例亦低於百分之一,較符合業者所
稱背書轉讓制度係開票公司臨時未能履行其運輸義務之應變措施,惟
依被處分人等前揭航線高比例簽轉情形,應係無條件背書轉讓,復依
本會派員實際搭乘經驗,被處分人等確有無條件背書轉讓情事。
五、被處分人等於北高、北南、北嘉實施無條件背書轉讓,即限制彼此應
就旅客所持之己方公司機票可無條件搭乘對方之航班,則該等事業共
同決定相互約束機票背書轉讓之方式,即屬相互約束事業活動之行為
。該項合意,等同於一張票證可搭乘○○或○○公司班次,達到被處
分人聯運之效果,復經由聯運契約訂定之拆帳協議,易形成價格下限
,導致價格僵固,造成無效率之業者留存於市場,營運績效佳之業者
將獲取更高之利潤,減損市場競爭機能。被處分人實施無條件背書轉
讓之三條航線,為國內飛航家數多、航班密集及競爭激烈之熱門航線
,渠等於航班較少之離島航線並未實施無條件背書轉讓,是前揭行為
所附隨提供消費者之便利性,當非業者經營首要考量。又前揭航線其
他航空公司並未實施無條件背書轉讓,○○公司市場占有率達百分之
三0.五;○○公司市場占有率為百分之二四.一,旅客考量被處分
人等聯營票證可搭乘航班之選擇性較多,較易購買該種票證,從而實
施聯運之被處分人等其競爭力較未實施之航空公司高,其他航空公司
之競爭空間遭致限縮擠壓,將迫於加入聯運行為,或因處於競爭之劣
勢而遭市場淘汰,造成市場結構益形集中。
六、另被處分人等稱可能係旅行社為促銷機票,以航空公司名義向旅客表
示被處分人等聯營乙事,查○○公司自八月份起為配合實施「票證背
書轉讓」,有「限搭○○」及聯營二種機票,且旅行社若為促銷機票
,應宣稱各航空、各航線皆可背書,要無僅宣傳被處分人等三條航線
有實施背書轉讓之理;復依○○公司說明,旅客要求轉搭其他航空班
次,該公司即同意背書,係公司對旅客之服務,惟查該等公司其他航
線背書轉讓比例甚低,是其主張既屬臆測之詞,且與理未合,自無足
採。
七、綜上論結,被處分人等自八十八年八月一日起,於北高、北南、北嘉
航線實施無條件背書轉讓,而其背書轉讓比例高達百分之十以上,顯
足以影響國內航空服務供需之市場功能,核已違反聯合行為禁制規定
,本會經參酌同法施行細則第三十三條各款應審酌事項情狀,爰依公
平交易法第四十一條前段規定處分如主文。
中華民國八十九年三月二十一日
本件被處分人如有不服本處分,得於收受本處分書之次日起三十日內
,檢附本處分書影本及理由,向本會提起訴願。
主任委員 趙揚清
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