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○○同業公會因違反公平交易法事件，不服本會處分，提起訴願案
發文機關：行政院
發文字號：行政院 89.12.13. 臺八十九訴字第34884號再訴願決定書
發文日期：民國89年12月13日
訴 願 人：○○同業公會
代 表 人：○○○
訴願代理人：○○○
○○○
○○○
訴願人因違反公平交易法事件，不服本院公平交易委員會（八九）公
處字第０九一號處分，提起訴願，本院決定如左：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人於八十六年十月二十一日依公平交易法第十四條第五款規定
，向原處分機關本院公平交易委員會申請聯合採購合船裝運小麥。經該會
以八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第０一二號許可決定書，略以
其申請符合公平交易法規定，應予許可，期限至八十九年十二月三十一日
止；惟訴願人應將該聯合行為之執行情形，包括每船次各進口人之登記採
購量、使用量、庫存量、採購裝船期及價格等，按季函知該會。訴願人並
不得利用許可從事其他聯合行為，或限制各會員自由決定其聯合採購進口
之數量，或禁止自行採購進口，或無正當理由拒絕他事業加入該聯合採購
；亦不得利用該許可取得之市場地位，為不當之價格決定維持或變更，或
有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為等。嗣訴願人經人檢舉
以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等
情。案經原處分機關調查結果，以訴願人於辦理國內三十三家麵粉廠小麥
聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員召開會議方式
，不當協議實施進口總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行
為，違反公平交易法第十四條前段規定，乃依同法第四十一條前段規定，
以八十九年六月七日（八九）公處字第０九一號處分書，命訴願人自處分
書送達之次日起，應立即停止前項限制競爭之行為，並處訴願人罰鍰新臺
幣（下同）二千萬元。訴願人不服，以原處分機關已多次許可其聯合採購
，合船裝運進口，而其協調各會員之裝船量，並非限制其進口量，無違反
公平交易法第十四條前段規定云云，提起訴願。
理 由
按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條前段所規定。所
稱聯合行為，依同法第七條規定，謂事業以契約、協議或其他方式之合意
，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術
、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。
次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正
其行為或採取必要面正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下
罰鍰。復為同法第四十一條前段所規定。本件原處分機關以訴願 人透過
其轄下「○○發展委員會」召開年終會議，及下屬「採購業務組」每季或
不定期召開分配暨配船會議，由參加會議之會員廠以協議方式達成合意，
並將決議內容通知各會員廠遵守，其具體事證如下：（一）為因應統一公
司等脫離聯合採購再重回採購體系所衍生「配額」重新洗牌問題，經協調
採以八十二年六月至八十六年十一月止（即以自八十二年第十三船至八十
六年第二十三船止）各公司之進口百分比例作為下次進口比例之方案，經
對照八十七年一至二月採購統計表發現該二月之比例與前揭方案之比例完
全相同。八十七年三月○○麵粉廠停產後，訴願人又提出扣除○○後之百
分比之新實施分配方案，經對照八十七年七月提出之「庫存量撥補表」百
分比亦屬一致，另對照八十八年第一至第三季採購量比例表亦趨向一致。
（二）八十七年七月訴願人在採購作業上，進行「庫存量撥補表」，據到
該會數家麵粉廠指出前揭庫存量撥補表之主要目的在於調整各廠申報數量
與實際庫存量，以兩個月庫存量為依據，據以決定配船之進貨量，讓庫存
量較多者降低進口量，無須削價競爭，庫存量少者不會斷料而無東西可賣
，此項不當介入，已構成限制產量之聯合行為。（三）八十七年十月間訴
願人召集全體會員廠開會討論八十八年預定進口量（開會地點在○○大飯
店）為八十七萬噸，另加百分之五估計為九十一萬三千五百噸，其中北部
十一家麵粉廠分配比率為百分之三二．九０九（三十萬零六百二十四萬噸
）、中部十五家麵粉廠分配比率為百分之四一．三九六（三十七萬八千一
百五十二萬噸）、南部六家麵粉廠分配比率為百分之二五．六九五（二十
三萬四千七百二十四萬噸），配船方式為以三萬四千噸船為基準，一年安
排二十七船次，每次間隔十三．五天。經對照訴願人八十八年八月十日確
認之修正船期與數量表相近似，證實訴願人確係依八十七年十月開會決議
事項辦理。又訴願人之理事長於八十八年九月十五日到該會說明時證實確
有前揭「八十六年底比例百分比方案表」、「八十七年三月○○麵粉廠停
產後之重新分配方案表」等表單之製作，經該會彙整對照調查統計表及多
家麵粉廠到該會陳述說明，證實訴願人確有照表實施分配情形。綜上，訴
願人以協議方式限制事業自由決定其採購數量之限制競爭行為，八十七年
七月採購作業並進行「庫存量撥補表」，不當介入調整各會員廠實際庫存
量，據以決定各會員廠之進貨量，即屬限制數量之聯合行為，違反公平交
易法第十四條前段規定，考量其違法行為對交易秩序之危害程度、危害期
間及市場地位等情況，訴願人知法而違法情節嚴重，乃命訴願人應立即停
止前項限制競爭之行為，並處以罰鍰二千萬元。
訴願人訴稱國內麵粉業者聯合採購、合船進口小麥，具有降低進口成
本、減少倉容不足、避免內陸運輸調度失常、減少資金積壓暨利息負擔及
配合政府農糧經貿政策等優點，自公平交易法公布施行以來，原處分機關
已多次許可其聯合採購、合船裝運進口，且依本院農業委員會訂定之申請
小麥進口辦理平準基金作業程序規定內容，實已意涵得由訴願人彙總協調
進口小麥之數量，況聯合採購之精神即在於數量之協調分配，如不為數量
之協調，實無法辦理聯合輸入，惟原處分機關一方面許可其聯合行為之申
請，一方面以其協調分配進口數額妨礙公平競爭而為限制，然聯合採購本
即涉及限制競爭，何況本案已申請許可，且其係基於船載量之考量而協調
各會員之裝船量，並非限制會員之進口量，各會員仍可自行或合船採購，
又依八十六年以後統計資料，小麥價格未因聯合採購之數量分配而壟斷且
不升反降，其恪遵許可決定之內容並未違反該許可之各項負擔，至有關進
口百分比例、庫存量撥補表僅係參考性質，原處分機關處以鉅額罰鍰，違
反比例原則云云。查本院公平交易委員會（八六）公聯字第０一二號許可
決定書之許可內容第二點、第三點及第四點，係原處分機關針對行政處分
主要內容所為之附加規定，其目的在於對行政處分主要規制內容作進一步
補充或限制，係一種額外、附加之意思表示，具限制或補充主要之意思表
示效力。其中「聯合採購」及「聯合裝船」給予許可時，會員間之「聯合
分配全年進口量」等足以影響國內市場之行為即已予限制，況前揭聯合行
為中實施「配額」、「庫存強制撥補」等行為內涵，原處分機關早於八十
一年六月十七日（八一）公聯字第００一號許可決定書中許可理由二即明
示禁止，於（八六）公聯字第０一二號許可決定書亦未准其聯合採購委員
會共同協調擬訂每年小麥預計進口量部分之申請事項，顯非公平交易法第
十四條第五款規定為加強貿易效能之聯合進口之內涵，要不得以有類似屬
限制數量之範圍，即認定可以涵攝同法第十四條、第十六條規範；本案涉
及之聯合行為（違法行為）已嚴重限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市
場競爭之功能，若僅因其具備例外許可決定即可免責，對整個公平經濟秩
序之維持將有很大弊害。又依本院農業委員會所訂「申請小麥進口辦法平
準基金作業程序」第二點、第五點、第十點第一項及第十一點，明示訴願
人僅係負責彙總登記進口量及保證金額，並未賦予訴願人有協調各會員業
者小麥進口量之權限；訴願人將負責彙總解釋為可協調進口小麥之數量，
致造成限制全體會員廠之產量，使整個產業發展成共存共榮現象，顯逾越
授權範圍，亦違反公平交易法對聯合行為之禁制規定，所稱無限制採購數
量或強迫或拒絕他事業加入聯合採購，及「庫存量撥補表」僅係為確實瞭
解各廠申報之合船裝運量，據以決定各廠合船裝載之公平比例云云，顯不
足採。原處分機關考量訴願人曾違反公平交易法第十九條第四款之規定遭
處分在案，並列為行業導正重點宣導對象之一，另估計訴願人七年來之定
量分配制實施，已造成國內消費者重大之經濟損失，予以加重以二千萬元
罰鍰，並未逾越行政法上比例原則，業經 本院公平交易委員會（八九）
公法字第０二五九八號訴願答辯書辯明在卷。所訴應由主管糧食政策主管
機關之本院農業委員會表示意見云云，以本案係違反公平交易法規定之行
為，依公平交易法第九條規定其主管機關為本院公平交易委員會，原處分
機關本於職權所為處分，並無不合。原處分機關或因考量降低進口成本有
益於公共利益而為本案聯合採購合船裝運之許可，惟為兼顧小麥進口業者
間相互競爭結果對國內相關產業或消費者之公益，該會（八六）公聯字第
０一二號許可決定仍設有不得限制各會員廠自由決定採購進口數量或妨礙
他事業公平競爭等限制，訴願人經證實確有「八十六年底比例百分比方案
表」、「八十七年三月○○麵粉廠停產後之重新分配方案表」等表單之製
作及照表實施分配情形，業經原處分論述甚詳，其違反公平交易法第十四
條前段規定之事實，足資認定；如未藉協議方式不當介入限制各會員自由
決定其採購數量，似應依每季彙總後之進口量決定所需船載數目（申請小
麥進口辦理平準基金作業程序第二點及第四點：小麥進口人應於每季前二
個月登記下一季之進口數量），並據以安排、協調船期，於每季各船期之
不滿一船載量時或有協調減量或增加進口之需要，惟何需以開會方式預估
一年總採購量及預訂一年船期？且依卷附原處分機關八十八年對麵粉製造
業原料進口調查表為例，各會員廠申報採購量與訴願人申報採購量何以有
達數千噸之差額者（報少配多或報多配少）？訴稱並未限制各會員進口量
，僅因裝船量限制始有協調進口量必要及歷次申請均已向原處分機關表示
需協調數量，原處分機關應知有協調數量之事實云云，顯係倒果為因及卸
責之詞。復依檢附八十至八十九年度臺灣地區麵粉售價統計表，八十六年
一月至八十九年六月間售價時有升降，所訴價格不升反降云云，並非事實
，且未客觀分析當時國際市場價格等因素，無法證明係因協調數量之直接
結果，況八十六年一月至二月、三月至九月、十一月至十二月、八十七年
一月至九月、八十七年十月至八十八年十二月及八十九年三月至六月，售
價時或維持數月或達十五月未變動，益見其妨礙競爭之違法事實明確。所
請停止執行及言詞辯論一節，因事證明確，核無必要。本件原處分應予以
維持。
據上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第七十九條第一項決定如
主文。
訴願審議委員會主任委員 張自強
委員 王俊夫
委員 郭介恆
委員 劉代洋
委員 劉春堂
委員 尤明錫
委員 李復甸
委員 董保城
委員 蔡墩銘
委員 周志宏
委員 林輝煌
中華民國八十九年十二月十三日
院長 張俊雄
如不服本決定，得於決定書送達之次日起二個月內向臺北高等行政法
院提起行政訴訟。
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