發文字號：
臺北市政府法規委員會 95.07.13 北市法二字第09531848400號函
發文日期：
民國 95 年 07 月 13 日
要 旨：
土地所有人係基於規避強制徵收程序之目的，而將其所有權移轉移轉予第 三人，則需用土地人應得依民法第 87 條規定，主張並舉證證明其為通謀 虛偽意思表示，債權行為及物權行為均屬無效，土地所有權仍屬原所有人
主旨：有關 貴處辦理公有中崙市場用地私有土地徵收作業，遇私有土地地主多次變更名義
，以致延宕徵收作業程序乙案，復如說明，請 查照。
說明：
一、復 貴處95年7月11日北市市企字第09531176000號函。
二、依土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，原則上應踐
行協議價購之前置程序，並於所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得
依土地徵收條例辦理徵收。本案所涉及之程序問題，乃中崙市場市場用地上之私有土
地所有人，每於協議價購不成後，即辦理所有權分割並移轉過戶。此時，依據法令之
規定，需用土地機關即須重新踐行另一協議價購之先行程序，以致造成徵收作業之延
宕與執行上的障礙。查現行土地徵收之相關法令，對於類此規避強制徵收程序之私法
上讓售行為，並未設有限制或防免之規定。究其原因，或為需用土地人與土地所有人
達成協議前，並不發生任何之法律關係，因此法令上相關「債之保全」制度（如詐害
行為撤銷權、代位權等），亦無法適用。且在缺乏任何法律授權之前提下，行政機關
亦無法以單方、片面之行政行為（行政處分）限制人民自由處分其私有財產之權利。
是以，縱本案情形，其私有土地所有人之行為似有脫法行為之虞，本會亦不建議以公
權力強制性介入其私法上之讓售行為，以免構成「違法行使公權力」之國家賠償責任
（國家賠償法第 2條參照）。
三、應予說明者，人民對於其私有財產權之自由處分權，在國家機關完成協議價購或強制
徵收前，本即不受限制。依土地徵收條例第18條規定，土地所有人處分權之限制，係
自公告時發生（公告文黏貼於公告揭示處或於新聞刊登之日起為生效日期，參照行政
院53.1.7臺53內字第1017號函）。故在公告效力發生前，土地所有人之一般交易行為
，仍應受法律之保障；倘土地所有人係基於「規避強制徵收程序」之目的，而將其所
有權移轉移轉予第三人，則需用土地人應得依民法第87條規定，主張並舉證證明其為
「通謀虛偽意思表示」，債權（買賣）行為及物權（所有權移轉）行為均屬無效，該
私有土地所有權仍屬原所有人，並即依相關程序辦理後續之申請中央地政機關核准、
徵收公告與通知等程序。倘有爭議，即有透過民事訴訟程序提起「確認訴訟」解決之
必要，並有舉證責任之問題。至於實務上是否有其他方法可資運用，如地政機關對於
此類通謀虛偽之意思表示所成立之買賣，有無審查可能？能否杜絕此類登記之申請？
仍請 貴局另函諮詢地政機關之意見。類此情形，或亦涉日後本府其他各機關處理之
模式，本會仍建議 貴局另函諮詢內政部意見，一併參酌。
備註：說明二所引土地徵收條例第11條，業於101年1月4日修正。