發文字號：
臺北市政府法規委員會 95.04.03 北市法二字第09530654700號函
發文日期：
民國 95 年 04 月 03 日
要 旨：
探討一行為不二罰時，必須先確認是否有所謂「法規競合」之情形存在， 當不存在「法規競合」時，應分別以行為人之行為個數、違反行政法上之 義務個數，並斟酌處罰規定之目的以及處罰種類等因素，加以斟酌判斷
主旨：有關國家公園範圍內之開挖整地違規案件，所牽涉之國家公園法及水土保持法規定之
處罰與管轄競合疑義，復如說明，請 查照。
說明：
一、復 貴局95年3月24日北市建四字第09531141100號函。
二、按行政罰法第24條以下有關處罰（或管轄）競合之規定，乃在處理數個裁罰性行政法
規間，其相互間應如何適用與處罰之問題。換言之，在探討一行為不二罰時，於審查
是否有行為單一或行為多數之前，必須先確認是否有所謂「法規競合」之情形存在。
倘若有法規競合時，則只適用一個法規（而非多數法規）為處罰之依據即可，不生「
一行為（一事）不二罰」之適用問題。僅當不存在「法規競合」之情形，始應分別以
行為人（行政罰法第 3條：不僅自然人，亦包括法人、設有代表人或管理人之非法人
團體或其他組織）之行為個數、違反行政法上之義務個數，並斟酌處罰規定之目的以
及處罰種類等因素，加以斟酌、判斷，合先敘明。
三、系爭水土保持法與國家公園法是否存在法規競合之關係，應從其各別條文之規範目的
、處罰對象，以及構成要件要素等分別判斷。依水土保持法第12條規定，水土保持義
務人於山坡地為處理廢棄物或其他開挖整地之行為，而「未依規定擬具水土保持計畫
（或必要時一併檢附環境影響評估審查結果）送請主管機關核定」者，得依同法第33
條規定，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰；「經繼續限期改正而不改正者或實施
仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設
施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有
人負擔。」（同條第 2項：不同種類之行政罰－得予併罰）。其乃以水土保持義務人
為處罰對象、構成要件則係針對「未依規定擬具水土保持計畫送請主管機關核定」之
開挖整地等行為；至於國家公園法第14條第 4款（罰則：第25條）則係針對「未經國
家公園管理處之許可，所為土地開墾或變更使用之行為」而設之處罰規定，兩者規範
目的、處罰對象，以及構成要件要素均有差異，應無法規競合之關係存在。
四、次就行為個數而論，倘行為人依法應擬具水土保持計畫而未擬具，並於國家公園範內
之本市山坡地為開挖整地之行為，應如何論斷？類似案例實務與學說上之見解尚非一
致。司法實務上較具代表性之見解，除 89.4.20大法官會議第 503號解釋外，尚可參
酌 91.6.24最高行法院91年度 6月份及 94.6.21最高行政法院94年 6月份庭長法官聯
席會議之決議結論，茲扼要說明如下：
（一）依 91.6.24最高行法院91年度 6月份庭長法官聯席會議之見解，行為個數之判斷
，首應視其法規之構成要件要素、性質，尤其是各該法律（規）之「管制目的」
而定（或稱同一法規之管制目的之想像競合說）。決議內容略為：稅捐稽徵法第
44條所定為行為罰，以依法應給與他人憑證而未給與為構成要件，與營業稅法第
51條第 1款規定之漏稅罰，以未依規定申請營業登記而營業為構成要件，二者性
質「構成要件各別，非屬同一行為」，不適用「一事」不再理之原則。其立論基
礎乃在於：行政法上所謂一事（或一行為），應以一項法律（規）之一個管制目
的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律（規）之規定者，即非屬一
事（或一行為），而應以數行為論斷之（類似見解：參照最高行政法院92年度判
字第1290號、93年度判字第1309號判決等）。惟以法規目的或所謂之管制目的為
標準，限制單一行為之概念及一事不再理原則之適用範圍，是否妥當？有無違反
比例原則？甚至架空行為數之前置審查階段？均為本說甚受非議之處，故在司法
實務上，似有改變見解之趨勢。
（二）至依 94.6.21最高行政法院94年 6月份庭長法官聯席會議，已採較為寬鬆之標準
以認定行為個數，除所謂自然的單一行為外，尚包括「法律的單一行為」在內。
決議內容略為：當事人「未變更建築物之結構」，經營商業，如其業務內容非屬
建築物使用執照所核定之使用類別，且係登記範圍以外之營業，雖同時違反建築
法第第91條第 1項第 1款及商業登記法第33條第 1項規定，惟行為人既未改變建
築物結構，僅有「一未經許可擅將系爭建物變更營業而使用」之行為，仍應受「
一事」不再理原則之拘束（不得併罰）。（類似見解：參照最高行政法院92年度
判字第 376號、94年度判字第1992號判決等）
（三）以上兩說，各有所偏，查目前實務（行政法院所作成之裁判）與學說尚無統一之
見解，本會認為應以第二說（ 94.6.21最高行政法院94年 6月份庭長法官聯席會
議）較符司法院大法官會議第 503號之解釋意旨，及比例原則之要求。（有關一
行為不二罰之相關問題及詳細探討，可瀏覽本會網頁─檔案下載─行政罰法之研
討講義，第八節）依此見解之判斷標準，本案評價之重點，應置於該「單一之違
法（規）開墾行為」，僅因其「單一行為」同時該當於水土保持法第12條、國家
公園法第14條之處罰規定（程序上未依法申辦、或送請主管機關核定或取得許可
），故在「處罰種類相同」之行政處罰上，應擇一從重處斷，不得併罰（行政罰
法第24條），以符一事不二罰之行政原則。
（四）附帶說明者，在一行為觸犯數個行政法規，而各該法規除罰鍰之外，尚有其他種
類的處分時，則除罰鍰擇一從重處罰之外，仍應併處其他處分。故如本案違規事
實中，對於違反水土保持法第12條之單一行為，依同法第33條第 1項及第 2項規
定，應分別處以罰鍰或限制或禁止一定行為處分者（如令其停工，或沒入其設施
及所使用之機具等處分），因其處罰種類不同，仍得依各該規定併為裁處，以達
處罰目的。至於經繼續限期改正而不改正之「按次分別處罰」，實屬行政執行法
上所稱之怠金（非罰鍰），因兩者性質有別，縱二者併處，亦不違反一事不二罰
原則（參照最高行政法院91年度判字第 215號判決）。
五、另有關管轄競合之程序問題，依行政罰法第24條第 1項、第31條第 2規定，一行為違
反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處，並應由該法定
罰鍰最高之主管機關管轄（裁處）之。倘由「法定罰鍰額較低」之主管機關先予受理
，即生管轄錯誤之問題。其未裁處者，即應將案件移送；其誤為裁處者，倘未提起行
政訴訟，而未經行政法院判決維持確定，縱該科處罰鍰處分確定，亦不發生既判力，
行政機關仍可改依據較重處罰之法規作成罰鍰處分，而原先從輕處罰之處分則因並非
適法，應由權責機關撤銷。（參照最高行政法院94年度判字第1992號、94年度判字第
01341號、94年度判字第 00901號等判決）。反之，如經行政法院判決維持從輕處罰
確定，則因有一事不再理之適用，行政機關應受確定判決之拘束，不得就同一事件另
為改變處罰條文而為較重之處罰處分。查本案水土保持法第33條所定之罰鍰額度，既
較國家公園法第25條所定者為高，則 貴局自應依水土保持法之規定，對違規行為人
另予裁處，至於內政部營建署陽明山國家公園管理處所為之裁處，則屬屆時應否依申
請或依職權撤銷之問題，併此敘明。