發文字號：
法務部 103.03.04 法律字第10303500500號函
發文日期：
民國 103 年 03 月 04 日
要 旨：
政府資訊公開法第 18 條規定參照，所稱「政府機關作成意思決定前，內 部單位之擬稿或其他準備作業。」得不予提供規範，係為保障機關作成決 定得為翔實思考辯論及參與人員暢所欲言，而豁免公開，但如為意思決定 基礎事實而無涉洩漏決策過程內部意見溝通或思辯材料，仍應公開；又所 稱「但對公益有必要者，得公開或提供之」，應由主管機關就公開與不公 開間比較衡量判斷，如判斷前者增進之公共利益大於後者法益，自應公開 ，惟行政機關應具體載明其理由
主 旨：有關政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款規定「內部單位之擬稿或
其他準備作業」及該款但書「對公益有必要」適用問題，詳如說明二、三
。請查照。
說 明：一、依 102 年 12 月 30 日立法院第 8 屆第 4 會期司法及法制委員
會第 28 次全體委員會決議通過提案：「建請政府資訊公開法之中央
主管機關─法務部就政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款所謂
『內部單位之擬稿或其他準備作業』，以及該款但書之『公益有必要
』在憲法的三權分立框架，以及政府資訊應以公開透明為原則之立法
要旨下應如何解釋。」辦理。
二、立法委員以個人名義基於問政之需要，函請機關提供有關資訊，涉及
政資法第 18 條第 1 項第 3 款之適用：
（一）因立法院職權行使法並無規範立法委員「個人」向行政機關索取資
料等規定，從而，立法委員「個人」雖係基於問政之需要，以個人
或國會辦公室名義請政府機關提供資訊，除其他法律另有規定外，
有政資法之適用（本部 101 年 11 月 12 日法律字第 101002156
80 號函參照）。
（二）「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之
意義及適例：
1.政資法第 18 條第 1 項第 3 款規定「政府機關作成意思決定
前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」得不予提供之規範，參
其立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關
意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之
意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政
機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作
成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而
生困擾（最高行政法院 100 年度判字第 2222 號號判決參照）
；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，
係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；又
機關內部之擬稿或其他準備作業，常為事實行為，並以敘述事實
之方式呈現，而構成思辯過程中之溝通意見及討論文件；故某項
資訊是否為政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準
備作業，應就個別事件整體觀察，難謂凡屬事實敘述者，即與思
辯過程無涉。
2.又前開規定乃在保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與
之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通
材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程
之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響
機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性
。例如：機關為查驗所為之檢驗報告若有屬作成意思決定之基礎
事實部分，即非屬前開規定所定之「擬稿或其他準備作業文件」
，而不得依該等規定不予提供。（本部 101 年 7 月 9 日法
律字第 10103105590 號函參照）
（三）「但對公益有必要者，得公開或提供之」之意義及適例：
1.有關「公益」之認定，依實務見解，係指社會不特定之多數人可
以分享之利益而言（最高行政法院 100 年度判字第 1350 號判
決參照）；所謂「對公益有必要」係不確定法律概念，除應符合
「公益」外，尚須「有必要」。
2.例如民眾向交通部申請中華電信公司資產經營管理及民營化推動
情形之報告、會議紀錄及內部簽稿等相關文件乙案，即令認為上
開「會議決議」尚非機關決策，而屬各該機關諮詢單位之意見，
乃為機關決策過程之顯示，應屬政資法第 18 條第 1 項第 3
款所謂政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業﹔然衡諸上
開會議召開迄民眾申請時已近 10 年，公開其內容，並不妨礙機
關決策，對機關諮詢單位成員言論究責可能性不高，且有助於民
眾檢視機關之決定是否參酌諮詢單位提供之資訊，其判斷是否合
理，兩相權衡，可認申請人之資訊公開權之法益高於機關主張排
除公開之法益（臺北高等行政法院 101 年度訴字第 303 號判
決參照）。
3.又「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業
」是否因「對公益有必要」而予公開或提供，應由主管機關就「
公開『內部單位之擬稿或其他準備作業』所欲增進之公共利益」
與「不公開『內部單位之擬稿或其他準備作業』所欲保障決策過
程中之參與人員能暢所欲言，無所瞻顧，避免干擾最後決定之作
成」間比較衡量判斷之。如經衡量判斷符合「公開『內部單位之
擬稿或其他準備作業』所欲增進之公共利益」，大於「提供相關
資訊所侵害之決策過程中參與人員言論表達之法益」，自應公開
之。行政機關於為上述之判斷時，應具體載明其理由（行政程序
法第 96 條第 1 項第 2 款規定參照）。
（四）行政機關如認部分政府資訊確有符合政資法第 18 條第 1 項規定
之情形，應限制公開或不予提供；惟就其餘部分，仍應公開或提供
之。（政資法第 18 條第 2 項規定參照）。
三、末按人民申請提供政府資訊之案件，是否依人民申請而提供，涉及具
體個案事實認定，宜由資訊持有機關審度實際個案，如並無政資法第
18 條第 1 項規定情形不予公開或提供者，均以公開為原則，或應
人民申請而提供之（政資法第 5 條規定參照）。
正 本：尤立法委員○○、柯立法委員○○、王立法委員○○、吳立法委員○○
副 本：立法院司法及法制委員會、本部綜合規劃司（國會聯絡組）、本部資訊處
（第 1 類）、本部法律事務司（4 份）