發文字號：
行政院農業委員會 104.01.19 農林務字第1031667199號函
發文日期：
民國 104 年 01 月 19 日
要 旨：
有關林業用地上有未經申請之住宅，自建造完成至查獲違法已逾 3 年， 違反森林法第 6 條第 2 項規定，其消滅時效依行政罰法第 27 條第 1 項規定，時效起算時點則應視個案事實而定；該一行為同時涉及區域計畫 法和森林法之規定，而生優先適用及特別法與普通法關係之說明
主 旨：有關貴局函詢林業用地上未經申請之住宅，其違反森林法及區域計畫法之
競合疑義案，復請 查照。
說 明：一、依據本會林務局案陳貴局 103 年 12 月 26 日北農林字第 10324727
23 號函辦理。
二、有關林業用地上有未經申請之住宅，違反森林法第 6 條第 2 項規
定「經編為林業用地之土地，不得供其他用途使用。但經徵得直轄市
、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關
核准者，不在此限。」，惟自建造完成至查獲違法已逾 3 年，是否
須裁罰 1 節，說明如下：
（一）查法務部 98 年 12 月 30 日法律字第 0980035428 號函說明二略
以「…裁罰權起算時點，依行為人違反行政法上義務之行為究屬行
為之繼續或狀態之繼續而定。行為之繼續指以持續之行為時間一次
實現違反行政法上義務構成要件行為，行為之時間持續且在持續之
時間內並未有重大改變，其時效於行為終了時起算；狀態之繼續係
指行為已完成構成要件後，僅繼續維持其事實上效果，係於行為完
成時起算時效。…」；次查法務部 98 年 6 月 9 日法律字第 0
980012616 號函說明三指出，依區域計畫法第 21 條第 1 項規定
，違反第 15 條第 1 項之管制使用土地者，主管機關可處罰鍰，
並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。罰鍰
裁處權時效之計算，以違反上述管制「使用」規定之行為終了為其
起算時點，至於行為終了應視個案事實而定。
（二）行政罰法第 27 條第 1 項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之
經過而消滅。」，貴局可依上開函釋內容，依個案事實予以判定。
三、同一行為涉及區域計畫法第 21 條規定與森林法第 56 條之 1 規定
，兩者罰鍰額度相同。但違反區域計畫法第 21 條規定，另有第 22
條有刑罰規定，則應優先適用何法裁處 1 節：
（一）按區域計畫法第 22 條規定「違反前條規定不依限變更土地使用或
拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個
月以下有期徒刑或拘役。」，其刑罰之構成要件為違反前條規定，
且不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀。與區域計畫法
第 21 條第 1 項規定「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰
鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
」之裁處罰鍰要件，有所不同，非為同一行為同時抵觸行政罰與刑
罰之問題（法務部 93 年 7 月 28 日法律字第 0930028611 號函
參照）。
（二）一行為同時涉及森林法第 56 條之 1 及區域計畫法第 21 條規定
，應優先適用何者法令，應由兩者法律有無特別法與普通法關係予
以判斷：
1.查法務部 102 年 10 月 25 日法律字第 10203511720 號函說
明二略以：一行為違反二以上行政法上義務規定，而該二以上規
定之間存有特別法與普通法關係者，於此情形，特別規定之構成
要件必涵蓋普通規定之構成要件，從而，除法律別有規定外，應
依特別法優先於普通法適用之原則，優先適用該特別規定，而不
再適用一行為不二罰原則。申言之，特別法優先適用之原則，為
更重要之法規適用原則，在法規適用之順序上，應更高於從一重
處罰之原則，故特別法中對於同一行為雖其法定罰鍰額較低，仍
應優先適用該特別法並由該特別法之主管機關為裁罰之管轄機關
。
2.經參酌內政部 98 年 12 月 21 日台內營字第 0980218072 號函
所述，區域計畫法與水土保持法、山坡地保育利用條例應無特別
法與普通法優先適用疑義。對於本案違反土地使用規定之行為，
森林法與區域計畫法應無優先適用問題。
四、隨文檢附法務部 102 年 10 月 25 日法律字第 10203511720 號函
、98 年 12 月 30 日法律字第 0980035428 號函、98 年 6 月 9
日法律字第 0980012616 號函、93 年 7 月 28 日法律字第 09300
28611 號函及內政部 98 年 12 月 21 日台內營字第 0980218072 號
函影本各 1 份供參。
正 本：新北市政府農業局
副 本：本會法規會