發文字號：
法務部 109.06.04 法律字第10903508370號書函
發文日期：
民國 109 年 06 月 04 日
要 旨：
有關區域計畫法第 21 條及行政罰法第 27 條規定執行疑義，提供說明供 參，仍請貴署本於權責依區域計畫法規定立法意旨審認之
主 旨：有關區域計畫法第 21 條及行政罰法第 27 條規定執行疑義乙案，復如說
明二至四，請查照。
說 明：一、復貴署 109 年 5 月 15 日營署綜字第 1090031352 號函。
二、按區域計畫法第 21 條第 1 項規定：「違反第 15 條第 1 項之管
制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣 6 萬元以上
30 萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上
物恢復原狀。」又行政罰法（下稱本法）所稱之「行政罰」，須具備
「裁罰性」及「不利處分」之要件（本法第 2 條規定參照），而單
純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非
本法所稱之行政罰。準此，「限期令其變更使用、停止使用或拆除其
地上物恢復原狀」處分雖課予相對人一定義務而屬不利處分，但其不
具裁罰性，非本法所稱之行政罰，自無本法第 27 條裁處權時效之適
用。是以，如認裁處權時效業已失權而不再裁罰，主管機關對該違法
狀態仍得依區域計畫法第 21 條第 1 項規定，限期令其變更使用、
停止使用或拆除其地上物恢復原狀（本部 99 年 2 月 23 日法律字
第 0980042652 號書函、98 年 12 月 30 日法律字第 0980035428
號函及同年 6 月 9 日法律字第 0980012616 號書函參照）。
三、次按違反區域計畫法第 15 條第 1 項之管制使用土地，依同法第
21 條命恢復原狀之義務，非屬高度屬人性之對物處分，其義務應非
不得移轉（本部 97 年 4 月 24 日法律字第 0970013315 號函參照
），惟目前司法實務對於違規興建地上物之土地移轉他人後，何人應
負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務，尚有下
列不同之見解：
（一）原違規行為人：
區域計畫法第 21 條第 1 項規定之責任態樣，包括裁罰處分及命
除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。裁罰處分須以具有可歸
責性之違規行為人為限，而限期令恢復原狀處分所規制之公法上義
務係為實現公共利益為目的，命受處分人承受除去違規狀態之不利
益後果，性質上並非調和私法上之利益衝突，不適用私法自治原則
，亦不須以行為人對地上物具有處分權為前提。違規行為人之回復
原狀義務，並不得以其已移轉所有權於他人即卸免此公法上之義務
，且依民法第 765 條「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使
用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」之規定，所有人行
使其權利，尚負有使其所有物符合行政法秩序之公法上義務，故土
地所有權人對於主管機關命違規行為人拆除違規地上物回復原狀，
負有容忍義務，不得基於私法上所有權人地位對抗公權力作用。是
以，客觀上若無不可能命違規行為人回復原狀之情形，主管機關自
不得任由違規行為人藉由移轉所有權方式，規避其違反公法上義務
之責任。如違規行為人履行回復原狀義務時，為目前所有權人所阻
止，而不能自行為之，仍得請求主管機關協力排除或代為履行拆除
地上物回復原狀之義務，而自行負擔必要費用，此稽之區域計畫法
第 21 條第 2 項後段可明（臺中高等行政法院 108 年度訴字第
143 號判決參照）。
（二）行為責任人或狀態責任人：
依區域計畫法第 21 條第 1 項規定意旨，違反區域計畫法第 15
條第 1 項之土地使用管制規定而應負「變更使用、停止使用或拆
除其地上物恢復原狀」之義務人，包括因自身行為（包含作為及不
作為）違反土地使用管制規定致生危險之行為責任人，及因與物之
連繫關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違規使用所
生危險之狀態責任人（最高行政法院 107 年度裁字第 2060 號裁
定、高雄高等行政法院 107 年度訴字第 157 號及 104 年度訴
字第 197 號判決）。
（三）狀態責任人：
區域計畫法第 21 條第 1 項規定限期恢復原狀部分，性質上係以
對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予回復非都市
土地合於編定使用之義務，其性質屬狀態責任，應以對土地具有管
理處分權能者為相對人，始有履行此一公法上義務之可能，另觀同
條第 2 項：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物
恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強
制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人
、使用人或管理人負擔。」所定應就主管機關採取恢復原狀措施負
擔費用之人，不以違反編定管制而使用非都市土地之行為人為限，
益見限期恢復原狀並非命違法行為人負擔行為責任，故非必以過去
違法使用非都市土地之行為人為相對人，而應由主管機關行使裁量
權，依據比例原則，比較衡量對於土地或地上物所有人、使用人或
管理人中之何者課予限期恢復原狀義務，最能有效達成除去違法狀
態之目的，擇定處分之相對人（臺北高等行政法院 107 年度訴字
第 1537 號及 103 年度訴字第 897 號判決、最高行政法院 104
年度判字第 153 號判決、臺中高等行政法院 104 年度訴字第
463 號判決參照）。
四、綜上，有關依區域計畫法第 21 條第 1 項後段規定應負「變更使用
、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務人，因司法實務尚有不
同之見解，本部提供如上供參，仍請貴署本於權責依區域計畫法上開
規定立法意旨審認之。
正 本：內政部營建署
副 本：本部資訊處（第 1 類、第 2 類）、本部法律事務司（4 份）