發文字號：
法務部 96.09.27 法律字第0960031856號書函
發文日期：
民國 96 年 09 月 27 日
要 旨：
關於依區域計畫法第 21 條規定處共同行為人罰鍰額度基準疑義
主 旨：關於依區域計畫法第 21 條規定處共同行為人罰鍰額度基準疑義乙案，本
部意見如說明二、三。請 查照參考。
說 明：一、復 貴署 96 年 8 月 14 日營署綜字第 0962913183 號函。
二、行政罰法第 14 條第 1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務
之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」上開規定係指違反
行政法上義務構成要件之事實由二以上行為人故意共同完成，依其介
入之程度及其行為可非難性之高低，分別處罰。申言之，數行為人之
間均有故意而成「共同違法」者，均應處罰，而不論各個行為人所為
之行為單獨依法認定均係符合處罰之構成要件，或各個行為人所為之
行為單獨依法認定未必均可滿足處罰之構成要件，但因其均係出於故
意，主觀上有互相利用他方行為作為己用之意，因而各該故意行為人
構成「共同違法」（例如：某甲完成一部分要件，某乙完成另一部分
要件，但將某甲與某乙所為合併觀察，則完成全部要件），均應依各
該法律或自治條例處罰（林錫堯著「行政罰法」，第 93 頁參照）。
如數行為人均有故意違反行政法上義務之行為，其單獨為之亦均滿足
處罰之構成要件，但於數行為人間主觀上並無互相利用他方行為作為
己用之意時，則非屬「共同違法」，自無上開規定之適用。又所謂「
共同實施」，係指行為人（行為主體）外部之共同實施而言，可能是
二個以上自然人，也可能二個以上不同的私法人（或非法人團體或其
他組織），或自然人與私法人（或非法人團體或其他組織）共同實施
違反行政法上義務之行為等等，不一而足。但如係屬於上開處罰對象
之行為人（行為主體）之內部關係，例如：私法人、非法人團體或其
他組織本體與其內部職員之間；或如該組織之代表權人為法定處罰對
象時，該代表權人與職員之間等，均屬其內部關係，其彼此之間之行
為互動，與上開規定「共同違法」之「共同實施」並不相當。換言之
，所稱「共同實施」乃指義務主體與義務主體以外之第三人共同完成
違反行政法上義務之行為而言，並不包括義務主體與該義務主體內部
之成員一起違反行政法上義務之情形（林錫堯著，前揭書，第 92 至
第 93 頁參照）。本件土地所有權人黃○○委託廖○○整地，後者則
雇用挖土機司機張○○執事等事實，是否屬上述所稱共同實施之行為
人，請 貴署本於職權依法審酌之。
三、按「違反第 15 條第 1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣、
（市）政府處新台幣 6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，…。」區域計
畫法第 21 條第 1 項定有明文。依其立法意當觀之，係在透過非都
市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，故其處
罰對象除土地使用人外，尚包括土地所有權人及管理人（最高行政法
院 93 年判字第 180 號判決參照），且上開規定雖定有裁處罰鍰之
最高額（新台幣 30 萬元以下），惟其對於數人共同違反管制使用土
地規定義務之處罰，並非設有罰鍰上限而「由數行為人共同分擔」之
規定，與前揭遺產及贈與稅法第 47 條規定：「前三條規定之罰鍰，
連同應徵之稅款，最多不得超過遺產稅額或贈與稅額。」容有不同。
準此，主管機關如認定行為人共同違反管制使用土地規定且均有故意
或過失時，應分別依其情節輕重各依區域計畫法第 21 條第 1 項規
定，於新台幣 6 萬元以上 30 萬元以下裁量處罰之。
正 本：內政部營建署
副 本：本部法律事務司（4 份）