裁判字號：
最高行政法院 100年度判字第1185號 行政判決
裁判日期：
民國 100 年 07 月 14 日
案由摘要：
耕地三七五租約事件
最高行政法院判決 100年度判字第1185號
上 訴 人 黃世宗
（即原審參加人）
黃齊民
共 同
訴訟代理人 李淵源 律師
上 訴 人 彰化縣○○鎮公所
（即原審被告）
代 表 人 詹明叡
被 上訴 人 張曾華容
（即原審原告）
曾國棟
曾國治
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年6
月15日臺中高等行政法院98年度訴字第409號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（即原審參加人）
就被上訴人（即原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066
、1066-1地號土地續訂租約6年及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（即原審原告）（即出租人）共有坐落彰化縣○○
鎮○○段第1066、1066-1地號土地（下稱系爭土地），由上
訴人（即原審參加人）黃世宗、黃齊民2人（下稱黃世宗2人
）承租，雙方訂有私有耕地租約書，租期至民國97年12月31
日屆滿。98年間，黃世宗2人申請繼續承租，被上訴人等亦
以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，原經上訴
人（即原審被告）彰化縣○○鎮公所（下稱彰化縣○○鎮公
所）審查黃世宗2人之收入扣除支出為正數，足以維持一家
生活，出租人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及
第3款之情形，核定出租人准予收回自耕。嗣彰化縣○○鎮
公所發現系爭土地使用分區原為農業區，於85年4月12日已
變更編定為都市計畫住宅區、園道用地之非農業區，不符合
「耕地」之規定，爰變更核定出租人不得收回自耕，准予黃
世宗2人續訂租約6年，於報請彰化縣政府備查後，以98年5
月27日員鎮民字第0980015341號函復（下稱原處分）出租人
及承租人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決
撤銷訴願決定及原處分關於准予黃世宗2人就被上訴人共有
系爭土地續訂租約6年，並駁回被上訴人其餘之訴，黃世宗2
人就其不利部分不服，遂提起本件上訴（被上訴人敗訴部分
則未據上訴而確定，不另贅述）。
二、被上訴人起訴主張略以：按私有出租耕地97年底租約期滿處
理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號有
關「自耕地」之認定解釋函，違反行政程序法第150條、第1
60條第2項規定，並無拘束人民之效力，彰化縣○○鎮公所
並認定系爭土地與自耕地要件不符合內政部函釋「耕地」與
「自耕地」之規定，而核准承租人續租，其所憑理由違反憲
法與法律之規定，明顯違法。又72年11月29日修訂耕地三七
五減租條例（下稱減租條例）原第19條增訂第2、3項，其目
的為擴大家庭農場經營規模，其要件在於業主兼自耕農，審
核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出
租人所有，只要補償給佃農即得收回。減租條例第19條第2
項，已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，所指「自耕
地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕
之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況農業發展條例
（下稱農發條例）第3條並無「自耕地」之定義，惟彰化縣
○○鎮公所卻以內政部97年函釋審核基準，增加法律所無之
限制，顯然違反法律保留原則。又本件系爭土地遭彰化縣員
林鎮公所列為「非屬耕地」，依農發條例第20條第1項規定
，當然無適用減租條例之餘地。減租條例於72年12月23日公
布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾
改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農發條例定義，割
裂適用在減租條例條文，明顯違背減租條例第1條規定之法
律適用，亦違背減租條例之立法目的，更違反行政程序法第
4條至第10條之一般原理原則。再者，彰化縣○○鎮公所認
為系爭土地與自耕地均為非耕地，則於97年12月31日租期屆
滿時，依農發條例第20條第1項規定，即不適用減租條例之
規定，應自98年1月1日起任由出租人收回抑或依契約自由原
則締新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無
再依減租條例強制續約之理。況系爭1066地號土地上有農舍
或建物，是承租人違規使用屬實，依內政部93年3月10日台
內地字第0930066140號函釋原訂租約無效，應令彰化縣○○
鎮公所依法終止或註銷三七五租約登記。另系爭土地固於85
年間經變更為非農業區，然系爭土地因依法應完成之細部計
畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書
中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，彰化縣○○
鎮公所本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依
法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。而彰化縣員
林鎮公所若確有依附帶條件執行，則系爭土地於被上訴人申
請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無彰化縣
○○鎮公所所指因系爭土地非屬農業區之農業用地而不得收
回自耕之問題。雖部分被上訴人年紀稍長及不在本籍，但各
有卑親屬承接，依司法院釋字第580號解釋，不影響自耕情
事。又原承租人黃清波以「耕地租約享受優先購買權」於96
年拍得同為系爭土地所分割之三七五租約耕地，足證系爭土
地為耕地等語，求為判決撤銷原處分關於系爭土地出租於黃
世宗2人部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回被上訴人收
回自耕申請部分及訴願決定。
三、上訴人彰化縣○○鎮公所則以：系爭土地原為農業區，於85
年4月12日依法變更編定為○○都市計劃-住宅區、園道用地
之非農業區，惟依法應完成之細部計劃未完成，未能准許依
變更後計劃用途使用者，依據彰化縣政府釋示，系爭土地屬
都市計畫內之土地，未符合農發條例第3條第11款「耕地」
之規定。按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內
政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，此耕地
仍可依原使用分區別作農牧耕作使用，亦可據以申請農地農
用證明，惟不符擴大農場規模收回自耕條件，故核定不得收
回自耕。依內政部97年8月編印耕地三七五租佃法規及法令
解釋彙編（內政部85年5月7日臺內地字第8579419號）要
旨：出租耕地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為
非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵
收，出租人得依減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約
不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人黃世宗2人上訴主張略以：本件被上訴人等雖以擴大
家庭農場經營規模向彰化縣○○鎮公所申請收回耕地自耕，
惟查部分被上訴人已為7、80歲之老人，已無法自任耕作。
另部分被上訴人之住居所與耕地距離過遠，亦不能自任耕作
，尚難以被上訴人所出具之一紙切結書，即認無減租條例第
19條第1項第1款所指不能自任耕作之情形。按本院75年度判
字第2037號判決意旨，該條所謂「擴大家庭農場經營規模」
情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人
之片面空言主張，即予認定；且被上訴人是否經營家庭農場
、是否有擴大經營之計畫、是否確有自耕能力，均未提供相
關證據以供彰化縣○○鎮公所審酌，是彰化縣○○鎮公所核
定被上訴人不得收回自耕，准由黃世宗2人續訂租約6年，並
無違誤。又系爭土地於89年1月4日農發條例修正施行前已依
減租條例訂有租約，並於彰化縣○○鎮公所登記有案，是依
農發條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止
，自應依減租條例之規定，準此，依減租條例第20條「耕地
租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租
人願繼續承租者，應續訂租約」規定，彰化縣○○鎮公所准
由承租人於租期屆滿時，與出租人續訂租約，於法尚無不合
等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（即原審參加人）
就被上訴人（即原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第
1066、1066-1地號土地續訂租約6年，係以：系爭土地已於8
5年4月12日依都市計畫法定程序完成主要計畫，依法變更編
定為○○都市計畫住宅區（附一、四）、園道用地，另其細
部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日
啟動市地重劃工程，則系爭土地於98年7月29日完成細部計
畫發布實施之日前，固仍可作為農業使用。惟自完成細部計
畫發布實施之日起，已能依變更後計畫用途使用，並按照都
市計畫內容實施，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外之農
業用地之用途。系爭土地於本件言詞辯論終結前既已非農發
條例第3條第10款、第11款所規定之耕地或耕地以外之農業
用地，當無適用減租條例之餘地，是黃世宗2人申請續訂租
約6年，即與減租條例第20條之規定不符，彰化縣○○鄉公
所亦無再依減租條例予以續訂租約之理。從而，應將訴願決
定及原處分關於准予黃世宗2人續訂租約6年之部分撤銷等詞
，為其判斷之基礎。
六、本院查：按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形
之一不得終止：......五、經依法編定或變更為非耕地使用
時。」「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定
外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所
支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫
農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土
地增值稅後餘額三分之一。」「耕地租約於租期屆滿時，除
出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續
訂租約。」減租條例第17條第1項第5款、第2項及第20條分
別定有明文。本件原判決以系爭土地已非屬耕地或耕地以外
之農業用地，當無適用減租條例之餘地，是黃世宗2人申請
依減租條例第20條之規定申請續訂租約6年，即與減租條例
之規定不符，彰化縣○○鎮公所亦無再依減租條例予以續訂
租約之理。從而，彰化縣○○鎮公所所為准予黃世宗2人續
訂租約6年之處分及訴願決定，均應予以撤銷，固非無見。
惟查，減租條例乃在保護承租人得繼續租作，故於該條例第
20條規定於耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例第19
條規定收回自耕外，如承租人願繼續承租，即應續訂租約，
而本件被上訴人因不符減租條例第19條可收回自耕之條件，
業經原審駁回其訴確定，從而依減租條例第20條規定，承租
人黃世宗2人自得續訂租約。至系爭土地固於85年間變更編
定為○○都市計畫住宅區、園道用地，另其細部計畫亦於98
年7月29日完成發布實施，故失其原為耕地或耕地以外之農
業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地，惟此僅
得由出租人依上開減租條例第17條第5款規定，予以終止租
約，並依同條第2項規定給予承租人補償，本件被上訴人縱
因系爭土地已經依法編定或變更為非耕地使用而無從收回自
耕，惟尚非不得於雙方辦理續訂租約後，依前開規定辦理終
止租約及補償事宜後，收回系爭土地。詎其竟為規避上開規
定，而以同條例第17條第1項第5款規定作為黃世宗2人不得
續租之理由，顯有未合。上訴意旨求予廢棄，為有理由，又
因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決廢棄，並將被上
訴人在第一審之訴駁回，以資糾正。至被上訴人主張本件上
訴人黃世宗2人在系爭土地有供牧業使用之豬舍設施，足證
承租人將系爭土地變更為牧業使用，有減租條例第16條第1
項、第2項之情事云云，惟查此乃涉及被上訴人得否收回自
耕之問題，核與本件承租人續租無涉，況此業經被上訴人提
起訴願，並於訴願審議中，自非本件所得審酌，附此敘明。
七、依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項
前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
法官 陳 秀 媖
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 黃 淑 櫻
資料來源：
最高行政法院裁判書彙編（100年1月至12月）第 199-206 頁