最高行政法院判決                  101 年度判字第 414  號
上  訴  人  雲林縣政府    
代  表  人  蘇治芬        
被 上訴 人  台塑石化股份有限公司                        
代  表  人  陳寶郎        
訴訟代理人  劉豐州  律師  
            陳韋利  律師  
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國100年1
2月27日高雄高等行政法院100年度訴字第327號判決，提起上訴
，本院判決如下：
    主  文
原判決廢棄，發交臺中高等行政法院。
    理  由
一、被上訴人於雲林縣麥寮鄉○○○○○區15號設廠（麥寮一廠
    輕油廠）從事石油煉製作業。嗣上訴人於民國99年9月13日
    接獲陳情，經上訴人所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）
    於同日15時至19時30分派員前往執行陳情案件稽查工作後，
    以被上訴人揮發性有機液體作業程序（M27製程）之編號T-8
    506儲槽（下稱系爭儲槽）從事油品輸送操作散布異味，核
    認被上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，並
    符合同法第82條情節重大，乃依同法第60條暨公私場所違反
    空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第
    3條但書規定，以上訴人99年10月22日府環空字第099366887
    6號函（下稱99年10月22日函）暨雲林縣政府執行空氣污染
    防制法案件裁處書（下稱裁處書；99年10月22日函及裁處書
    合稱原處分），裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並命停
    工。被上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政
    訴訟，經原審以100年度訴字第327號判決（下稱原判決）訴
    願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：空氣污染防制法第31條第1項第4款所禁
    止之行為，為行為人在各級防制及總量管制區內，因使用、
    輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質之行為，導致產生惡
    臭或有毒氣體採樣之結果始足當之。惟依下述客觀事證，均
    可證明陳情地點即雲林縣台西鄉新興國小（下稱新興國小）
    所謂瀰漫之異味，與被上訴人系爭儲槽內容物之輸送及操作
    完全無關，系爭儲槽確無99年9月13日之「空氣污染稽查紀
    錄工作單」（下稱稽查紀錄單）所載「進出料作業中，揮發
    性氣體逸散飄至廠外」，導致產生惡臭之情事。又稽查紀錄
    單雖記載，由陳情地點向上風處追查污染來源時所發現之異
    味為「瓦斯汽油味」。惟系爭儲槽並未儲存足以產生「瓦斯
    味」或「汽油味」之臭味物質，其儲存物質為類似柴油之半
    成品（中間產品），其中僅含有極微量會呈現特性氣味為「
    蛋臭味」之硫化氫（H2S）成份，但絕對不可能產生稽查紀
    錄單所載之「瓦斯汽油味」。再者，上訴人遲至本件訴願程
    序中，因認被上訴人並無原處分所指違反空氣污染防制法第
    82條第4款規定「1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規
    定」之行為，始於100年3月24日辯稱改依空氣污染防制法第
    82條第7款為其裁罰依據云云。惟針對被上訴人究有何所謂
    「嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，上訴人猶未具體舉
    證並敘明事實理由，且於稽查紀錄單內，根本未記載有何情
    節重大之情事。況且，被上訴人並無散逸惡臭至新興國小之
    污染情形，已如上述。是上訴人逕依空氣污染防制法第60條
    及裁罰準則第3條規定，命被上訴人停工並課予最高罰鍰100
    萬元之裁罰，除毫無證據而違反行政程序法第9條、第43條
    規定及本院75年判字第309號判例，亦不符空氣污染防制法
    第82條各款規定之「情節重大要件」，為此，訴請將訴願決
    定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）上訴人係於99年9月13日接獲新興國小
    陳情報案學校附近瀰漫異味，同日上訴人稽查被上訴人所屬
    台灣石化股份有限公司廠麥寮一廠（輕油廠），發現該廠製
    程之系爭儲槽從事油品輸送操作散佈異味。系爭儲槽係屬依
    法列管於操作許可證之M27製程儲油設備，被上訴人於案發
    當時確實進行操作並未停工，且操作導致異味散佈，並經上
    訴人所派稽查人員於儲油槽現場確認無誤，已違反空氣污染
    防制法第31條第1項第4款規定，上訴人依法處分，並無不當
    。（二）上訴人之稽查人員由下風受污染處（即新興國小）
    往前一上風處（即麥寮鄉海豐村忠平91處）至上風處（即被
    上訴人系爭儲槽）追查結果，上訴人稽查人員發現其異味相
    同，並於上風處發現系爭儲槽揮發性氣體逸散飄至廠外。故
    被上訴人行為已影響鄰近學校環境品質，乃依空氣污染防制
    法第84條：「各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰。
    」及同法第82條第7款：「本法第51條、第53條、第56條、
    第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：
    ……7、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」之規定
    ，認定被上訴人該行為情節重大，並依裁罰準則第3條規定
    裁處100萬元罰鍰，及依空氣污染防制法第60條規定命被上
    訴人系爭儲槽停工，並無不當等語，資為抗辯，求為判決駁
    回被上訴人之訴。
四、原審將訴願決定及原處分撤銷，係以：（一）系爭儲槽從事
    油品輸送操作散布異味，違反空氣污染防制法第31條（按原
    審誤植為第34條）第1項第4款之違章事實縱或屬實，仍應符
    合空氣污染防制法第82條各款情節重大之情形，始得裁處該
    處罰條款之最高額罰鍰及命停工之處分。而依上訴人99年10
    月22日函及裁處書所載內容可知，上訴人於作成原處分時，
    係以被上訴人有「1年內經2次限期改善仍違反空氣污染防制
    法之規定」情形，而認定被上訴人本件違章情節重大。但觀
    諸空氣污染防制法第31條第1項第4款以「1年內經2次限期改
    善，仍繼續違反本法規定者」為「情節重大」之情形，其立
    法本旨乃考量污染行為人違反空氣污染防制法之行為，且1
    年內經2次限期改善，猶未改善而繼續違反空氣污染防制法
    ，較之第1次或第2次違反義務，行為人違反義務應受責難程
    度較高，其違章情節顯然為重大，乃明定以此情形為「情節
    重大」之情事。又依上訴人提出訴願卷附之「被上訴人所屬
    輕油廠1年內違反空氣污染防制法次數統計表」所載，被上
    訴人所屬麥寮一廠（輕油廠）於98年5月至99年7月間雖因違
    反空氣污染防制法第20條、第24條、第31條第1項第1款規定
    而分別遭裁處罰鍰，惟該廠並無於1年內因違反空氣污染防
    制法第34條第1項第4款規定而遭限期改善2次之情形；另上
    訴人訴訟代理人之輔佐人於原審法院100年10月11日（按原
    審法院誤植為1日）行準備程序時陳稱：「（法官問：之前
    有因為這樣被裁罰過嗎？）再陳報。」惟上訴人訴訟代理人
    於原審法院100年12月13日行言詞辯論程序時亦陳稱：「（
    被上訴人1年內有2次違規行為嗎？是哪2次違規？）資料沒
    有帶來。」「（大概在什麼時候？）不清楚。」「（提示訴
    願書、補充訴願書及所檢附資料予上訴人閱覽，請陳述意見
    ，並提出被上訴人1年內2次違規相關事證。）再查證。」「
    （處分書只有寫第4款，是否當時適用第4款確實有錯誤？）
    還要再確認。」是縱認被上訴人此次違反空氣污染防制法第
    31條（按原審誤植為第34條）第1項第4款之違章事實屬實，
    上訴人仍無法證明被上訴人先前有違反該款規定，而於1年
    內經2次限期改善後，仍繼續違反之重大情節。是上訴人以
    原處分裁處被上訴人最高額罰鍰及命停工之處分，於法已有
    未合。（二）上訴人於訴願程序中雖另以100年3月24日府環
    空字第1003661946號函（下稱100年3月24日函）追補原處分
    之理由及法律依據略以：「……說明：……三、有關本案依
    空氣污染防制法第82條之規定所稱情節重大部分，原處分係
    採用第4款之規定辦理，本府改採第7款之規定辦理……。」
    ；又上訴人訴訟代理人於原審法院行前揭言詞辯論程序時亦
    陳稱：「（上訴人最後認為情節重大是依據空氣污染防制法
    第82條第7款，而不是引用同條第4款『1年內經2次限期改善
    ，仍繼續違反本法規定者』嗎？）是。我們處分當時稽查結
    果是因為1年內有違反相同法條，被上訴人訴願時才改用空
    氣污染防制法第82條第7款。」於訴願程序中，原處分機關
    固仍得追補原行政處分之理由，但僅於符合原行政處分同一
    性不變時，始應就追補理由審認及斟酌。依上訴人99年10月
    22日函所載，上訴人以原處分裁處被上訴人法定最高額之10
    0萬元罰鍰及停工處分，其裁量之基礎事實為「被上訴人於1
    年內經2次限期改善，仍繼續違反空氣污染防制法第34條第1
    項第4款規定」之事實，亦即上訴人係審酌被上訴人有經限
    期改善，猶未改善而仍繼續違反義務之情形，核認其應受責
    難程度較高，違章情節重大；但上訴人於訴願程序追補空氣
    污染防制法第82條第7款「其他嚴重影響附近地區空氣品質
    之行為」之裁量理由，乃係審酌空氣污染行為對附近地區之
    影響程度，亦即係考量空氣污染行為本身所生影響，兩種裁
    量理由顯不相同。故上訴人以前揭100年3月24日函追補原處
    分之理由，顯非補充、追加原裁量理由，而係基於全然不同
    之裁量理由作成新的行政處分，以取代原處分。是以，上訴
    人於訴願程序即不得追補該項裁量理由，則原處分亦不因該
    行政處分理由追補而合法。（三）空氣污染防制法第82條第
    7款規定「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」乃指
    綜合觀察空氣污染行為之各項客觀情事（例如排放時間、連
    續排放久暫、污染態樣、污染程度、危害程度、污染特性等
    ），足認有嚴重影響附近地區空氣品質者，始足當之。惟本
    件上訴人核認被上訴人系爭違章行為屬於「其他嚴重影響附
    近地區空氣品質之行為」，係因本件空氣污染行為已影響鄰
    近學校環境品質，業據上訴人陳述在卷，並提出上訴人受理
    鄰近學校臭味陳情之雲林縣環保局環保報案中心陳情案件處
    理電腦管制單；另100年3月24日函亦載明：「……說明：…
    …二、依空氣污染防制法第84條之規定：各種污染源，對學
    校有影響者，應從重處罰。本案因新興國小陳情瀰漫異味，
    經本局稽查人員現場異味追查結果與該廠儲槽（編號：T-85
    06）散佈之異味相同，該廠儲油槽異味散佈已影響學校環境
    品質。」另上訴人訴訟代理人於原審法院100年10月11日行
    準備程序時亦陳稱：「（請提出情節重大證據。）因為有5
    間學校反應，所以我們認為情節重大。」「（之前有因為這
    樣被裁罰過嗎？）再陳報。」「（嚴重影響如何判斷？）是
    接連5所學校陳情。」可知上訴人僅斟酌受空氣污染影響者
    係學校，而未審酌該空氣污染行為之排放時間、連續排放久
    暫、污染程度、危害程度、污染特性等客觀情形；又空氣污
    染防制法第84條規定，僅係限制主管機關於污染源影響學校
    時，應於法定範圍內行使裁量權，從重處罰，而非謂只要污
    染源影響學校即屬嚴重影響附近地區空氣品質之空氣污染行
    為。準此，縱認被上訴人違反空氣污染防制法第31條（按原
    審法院誤植為第34條）第1項第4款之違章事實屬實，上訴人
    僅以該空氣污染行為已影響鄰近學校環境品質，遽認符合空
    氣污染防制法第82條第7款之情節重大，顯有誤會，亦不可
    採等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：
(一)法規對人民違規行為之裁量處罰規定，可分成兩部分，一是
    成立違規行為之構成要件規定，一是決定處罰範圍(法律效
    果)之裁量規定。行政機關追補(變更)處罰處分理由須受不
    得喪失處分之同一性之限制，而處罰處分之同一性係由該處
    分所植基，關係違規行為構成要件之事實關係是否同一定之
    ，非屬違規行為構成要件之處罰裁量理由，雖有追補(變更)
    ，並不會導致處罰處分喪失其同一性。又訴願程序具有行政
    程序之延長之性質，訴願法第79條第2項：「原行政處分所
    憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無
    理由」，原處分機關據此得於訴願程序，在不喪失行政處分
    同一性範圍內，追補(變更)使原處分正當之理由。
(二)空氣污染防制法第31條第1項第4款「在各級防制區及總量管
    制區內，不得有下列行為：……4、使用、輸送或貯放有機
    溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。」第60條
    ：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上
    10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元
    以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善
    ，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命
    其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並
    得廢止其操作許可證或勒令歇業。」第82條：「本法第51條
    、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指
    有下列情形之一者：……4、1年內經2次限期改善，仍繼續
    違反本法規定者。……7、其他嚴重影響附近地區空氣品質
    之行為。」裁罰準則第3條：「違反本法各處罰條款，除本
    法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但
    經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一
    者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」依上開規定可知，
    「在各級防制區及總量管制區內，使用、輸送或貯放有機溶
    劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體」，為構成空
    氣污染防制法第60條及第31條第1項第4款違規行為之要件，
    至同法第82條第4款或第7款之情形，則是對構成空氣污染防
    制法第60條及第31條第1項第4款之違規行為予以處罰時，審
    酌決定其處罰範圍之裁量理由，前者係關係構成要件，後者
    則涉及法律效果，二者並不同。本件上訴人對被上訴人裁罰
    ，原依空氣污染防制法第82條第4款規定，認被上訴人違規
    行為情節重大，處以同法第60條所定之最高額罰鍰並命停工
    (以下稱系爭處分)，嗣於訴願程序中變更依同條第7款規定
    ，認被上訴人違規行為情節重大，此部分之變更係關於裁量
    理由之追補(變更)，上訴人所認被上訴人構成違規行為所依
    據之法律規定及事實關係，均未變更，自未使系爭處分喪失
    其處分之同一性。原判決以空氣污染防制法第82條第4款及
    第7款之裁量理由，係顯不相同之裁量理由，上訴人以空氣
    污染防制法第82條第7款追補原處分，係作成新處分，喪失
    處分同一性，而認上訴人不得於訴願程序中追補該理由，適
    用法規不當。
(三)訴願程序具有行政程序之延長之性質，訴願機關原則上得審
    查為程序對象行政處分之妥當性(包括處分機關行使裁量權
    是否妥當)(訴願法第1條第1項參照)，且得依訴願法第79條
    第2項規定，援引行政處分所憑理由以外之理由，認原處分
    為正當，舉輕以明重，訴願機關自得對行政處分所憑之裁量
    理由，補充相關事實，而成為判斷行政處分行使裁量權是否
    合法之依據。依訴願卷資料，本件上訴人於訴願程序追補(
    變更)系爭處分時，固僅主張「依空氣污染防制法第84條之
    規定：各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰。本案因
    新興國小陳情瀰漫異味，經本局稽查人員現場異味追查結果
    與該廠儲儲槽(編號；T-8506)散佈之異味相同，該廠儲油槽
    異味散佈已影響學校環境品質」(訴願卷第181頁)，惟訴願
    決定駁回上訴人之訴願，訴願決定書載：「經……派員前往
    執行陳情案件稽查工作，發現製程編號T-8506儲槽從事油品
    輸送操作散布異味，致有鄰近5所學校多次陳情校園瀰漫該
    股異味，且逸散至遠距訴願人廠區6.6公里處之新興國小，
    甚有學校師生身體不適送醫，嚴重影響學校環境品質」。據
    此，系爭處分之裁量理由已是「被上訴人儲槽從事油品輸送
    操作散布異味，致有鄰近5所學校多次陳情校園瀰漫該股異
    味，且逸散至遠距訴願人廠區6.6公里處之新興國小，甚有
    學校師生身體不適送醫，嚴重影響學校環境品質，符合空氣
    污染防制法第82條第7款規定之情節重大」，非僅是「影響
    學校品質」。該裁量理由是否成立(即事實是否存在，如存
    在是否該當於空氣污染防制法第82條第7款之規定)成為本件
    之重要爭點，原判決應依職權予以調查事實，並憑以適用法
    律，詎原判決未予調查，未盡審理能事，不適用行政訴訟法
    第125條規定不當。
(四)綜上所述，原判決有適用法規及不適用法規不當之違背法令
    事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，
    是上訴人求予廢棄，為有理由。因被上訴人之請求是否有理
    由，尚須由事實審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原
    判決廢棄。因雲林縣已經司法院以100年12月1日院台廳司一
    字第1000027682號公告自101年3月1日起，改劃歸臺中高等
    行政法院管轄，爰將本案發交臺中高等行政法院更為審理。
    又本件必須先確定被上訴人有空氣污染防制法第60條及第31
    條第1項第4款所稱「在各級防制區及總量管制區內，使用、
    輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒
    氣體」之違規行為後，始生論及系爭處分關於法律效果之裁
    量行為是否合法問題，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
    、第260條第1項，判決如主文。
中    華    民    國    101   年    5     月    10    日
                    最高行政法院第六庭
                        審判長法官  林  茂  權  
                              法官  楊  惠  欽  
                              法官  陳  金  圍  
                              法官  蕭  惠  芳  
                              法官  吳  東  都  
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    101   年    5     月    11    日
                              書記官  楊  子  鋒