最高行政法院判決                   103 年度判字第 174 號
                                        103 年 4 月 3 日
上  訴  人  臺北市交通事件裁決所                        
代  表  人  楊金樹                                      
被 上訴 人  許覺予                                      
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年9月13日
臺灣臺北地方法院102年度交字第153號行政訴訟判決不服，提起
上訴，經臺北高等行政法院以102年度交上字第148號裁定移送本
院，本院判決如下：
    主  文
原判決關於參加道路交通安全講習部分廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由被上訴人負擔。
    理  由
一、被上訴人於民國 102 年 4 月 7 日 6 時 20 分許，騎乘車
    號 000-000  重型機車，行經臺北市中華路與武昌街口時，
    遭警攔檢並有拒絕接受酒精濃度測試檢定之違規行為，經臺
    北市政府警察局中正第一分局博愛派出所員警以被上訴人違
    反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第 35 條第 4項
    之規定，予以製單舉發。嗣被上訴人於舉發違反道路交通管
    理事件通知單上所載應到案日期前（即 102 年 4 月 22 日
    前）到案接受裁決，上訴人乃依道交條例第 35 條第 4  項
    及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表之規定，於 102
    年 4 月 8 日以北市裁罰字第裁 22-AEZ605695 號裁決（下
    稱原處分），裁罰被上訴人新臺幣（下同）9 萬元、吊銷駕
    駛執照（3 年內不得考領駕駛執照），並應參加道路交通安
    全講習。被上訴人於當日收受裁決書後，仍表不服，遂提起
    行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以 102 年度交字第 153 號
    行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分關於裁處應參加道
    路交通安全講習部分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不
    服，提起上訴，臺北高等行政法院認本件有確保裁判見解統
    一之必要，以 102 年度交上字第 148 號裁定（下稱原裁定
    ）移送本院（被上訴人敗訴部分未上訴已確定）。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人生平第 1  次進行酒測，且完
    全配合員警之指示，惟卻遭表示未正確使用，致無法測得數
    據。被上訴人對於員警再三要求進行吹氣測驗一事，亦配合
    實行，卻遭員警認定被上訴人毫無測試之意。又酒測儀器似
    乎有時間限制，所以數據跑出來了，顯示結果是測不到。第
    2 次施測時，被上訴人亦已進行吹氣，但員警還是認為被上
    訴人沒有吹氣。第 3  次測試時，被上訴人雖然感到無奈，
    惟仍配合進行吹氣，但幾秒後，員警還是說測不到，立刻開
    立拒絕酒精濃度測試（以消極的方式不配合）之罰單。被上
    訴人就進行酒測一事，確實已積極配合，惟遭以如此之理由
    而為裁罰，實為被上訴人所無法接受等語，為此，訴請將原
    處分撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人於酒測時雖均有將儀器置入口中，然
    並未吐氣或未持續吐氣，員警並於被上訴人測試失敗後教導
    被上訴人如何呼氣，並告知被上訴人若經儀器判定失敗 3
    次，將會以拒測處罰及「駕照吊銷，3 年內不得考領，罰 9
    萬元，摩托車移置保管」等語，始再行酒測，然被上訴人均
    未能配合檢測成功。雖本案被上訴人有口含檢測器之動作，
    然並未將足夠氣體吹進檢測器內，實際上均未有配合進行酒
    測行為，經舉發員警於現場明確告知拒絕酒測之法律效果後
    ，於 3  次施測均不成，依法開立通知單，核屬消極規避酒
    精濃度測試之行為無誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上
    訴人之訴。
四、原判決撤銷原處分關於參加道路交通安全講習部分，係以：
    （一）經原審法院當庭勘驗蒐證光碟內容所示之酒測過程可
    知，員警不僅先行與被上訴人確認酒測時間、飲酒後已超過
    15  分鐘以上、被上訴人並未服用蜂膠、感冒糖漿、漱口水
    等事項，且過程中不斷指導被上訴人吹氣之方式並加以示範
    ，惟被上訴人仍以自己之吹氣方式進行檢測，致無法完成酒
    測程序，於第 3  次酒測時，經員警持酒測器請被上訴人吹
    氣時，被上訴人甚至不願配合口含酒測器施測，而以呼氣方
    式進行簡單易行之酒精濃度測試，本件又無相關事證足以證
    明被上訴人確因身罹疾患而無法配合吹氣之情，是本件被上
    訴人消極不配合檢測之情，至為灼然。（二）司法院釋字第
    699 號解釋理由書載稱：「依法維持公共秩序，保護社會安
    全，防止一切危害，促進人民福利，乃警察之任務（警察法
    第 2  條規定參照）。警察對於已發生危害或依客觀合理判
    斷易生危害之交通工具，得予以攔停，要求駕駛人接受酒精
    濃度測試之檢定（下稱酒測；警察職權行使法第 8  條第 1
    項第 3 款、刑法第 185 條之 3、道交條例第 35 條及道路
    交通安全規則第 114 條第 2 款規定參照），是駕駛人有依
    法配合酒測之義務。而主管機關已依上述法律，訂定取締酒
    後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程
    序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕
    之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰。」
    揭示受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之
    法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰之法律
    義務。而依前開所揭道交條例第 35 條第 4  項規定，汽車
    駕駛人拒絕酒測者，其法律效果為處「 9 萬元罰鍰」、「
    吊銷該駕駛執照」（依同條例第 67 條第 2 項規定，3  年
    內不得考領駕駛執照）、「施以道路交通安全講習」，並當
    場移置保管該汽車，而依上開原審法院勘驗現場蒐證光碟結
    果，員警告知被上訴人拒絕酒測之法律效果為「吊銷駕照 3
    年，3 年內不得再考領」、「罰 9  萬」、「摩托車也要移
    置保管」等情，並未及於「施以道路交通安全講習」，是揆
    諸前開司法院釋字第 699  號解釋意旨，本件上訴人尚不得
    裁處被上訴人「施以道路交通安全講習」等詞，為其判斷之
    基礎。
五、本院按：
（一）行使國家司法權之最高級法院，負有統一法律見解及從事
      法續造之任務。其中統一法律見解，乃為免因司法裁判見
      解分歧，而損害法治國家所要求之法律預測可能性及法律
      秩序之安定性。行政法院組織法第 16 條第 3  項：「最
      高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一
      致者，於依第 1  項規定編為判例之前，應舉行院長、庭
      長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。」即是本此
      意旨而規定。甚且，非由最高級法院作為終審法院之事件
      ，為免下級法院確定裁判之法律見解發生歧異，無法自行
      統一，行政訴訟法第 235 條之 1 第 1  項乃規定高等行
      政法院受理適用簡易訴訟程序之上訴或抗告事件，認有確
      保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送本院裁判之，此
      依行政訴訟法第 237 條之 9 第 2  項規定，亦準用於交
      通裁決事件。
（二）道交條例第 35 條：「（第 1  項）汽車駕駛人，駕駛汽
      車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣 1 萬 5 千元
      以上 9  萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其
      駕駛執照 1  年；……：一、酒精濃度超過規定標準。…
      …（第 4  項）汽車駕駛人，駕駛汽車行經警察機關設有
      告示執行第 1  項測試檢定之處所，不依指示停車接受稽
      查，或拒絕接受第 1 項測試之檢定者，處新臺幣 9 萬元
      罰鍰，並當場移置保管該汽車、吊銷該駕駛執照及施以道
      路交通安全講習；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷該駕駛
      執照，並不得再考領。」第 67 條第 2  項：「汽車駕駛
      人，曾依……第 35 條第 3 項前段、第 4 項前段……規
      定吊銷駕駛執照者，3 年內不得考領駕駛執照；……。」
      原裁定以關於酒後駕車拒絕接受酒測，違反道交條例第
      35 條第 4 項規定，如員警執勤時，並未完整告知拒絕酒
      測之「全部法律效果」，得否裁罰？原裁定法院見解已有
      分歧，有肯定說及否定說。經查原裁定引為肯定說之原裁
      定法院 102  年度交上字第 20 號判決，係認員警雖未對
      駕車拒絕接受酒測者告知「 3  年內不得考領駕駛執照」
      之法律效果，不能認告知程序有重大瑕疵，即認員警告知
      處罰鍰、當場移置保管該汽車及吊銷駕駛執照法律效果，
      雖未告知「 3  年內不得考領駕駛執照」，仍得處罰吊銷
      駕駛執照者，3 年內不得考領駕駛執照。而引為否定說之
      原裁定法院判決，其中 102 年度交上字第 120 號判決，
      係認員警對駕車拒絕接受酒測者未告知「 3  年內不得考
      領駕駛執照」之法律效果，不得處罰吊銷駕駛執照及「 3
      年內不得考領駕駛執照」，102 年度交上字第 37 號判決
      則是認員警未對駕車拒絕接受酒測者告知「 3  年內不得
      考領駕駛執照」之法律效果，不得處罰「 3  年內不得考
      領駕駛執照」。就此問題，原裁定法院判決之法律見解相
      歧異，涉及在肯定依司法院釋字第 699  號解釋，對拒絕
      酒測汽車駕駛人未盡一定內容之告知義務，即不得處罰前
      提下，其「未告知即不得處罰」之範圍如何？上開原裁定
      法院判決之案例事實，係發生於道交條例第 35 條第 4
      項 102 年 1 月 30 修正公布，同年 3 月 1 日施行前，
      當時並無「施以道路交通安全講習」之法律效果。本件被
      上訴人之違規行為發生於 102 年 4 月 7  日，員警未對
      上訴人告以拒絕酒測有「施以道路交通安全講習」之法律
      效果，而原處分令上訴人「應參加道路交通安全講習」，
      致生有無違反司法院釋字第 699  號解釋意旨而違法之爭
      議，亦屬在「未告知即不得處罰」範圍之法律問題，本院
      認有統一法律見解之必要，原裁定將本案移送本院裁判，
      應予准許。
（三）司法院釋字第 699  號解釋理由指出主管機關「訂定取締
      酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測
      之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告
      知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以
      處罰。」並以此作為道交條例第 35 條第 4  項、第  67
      條第 2  項前段、第 68 條合憲之重要理由。據此可認對
      汽車駕駛人，如其拒絕接受酒測，警察未告知拒絕之法律
      效果，則不得加以處罰。然既曰「處罰」，則其所告知拒
      絕之法律效果，應是對拒絕接受酒測處罰之直接法律效果
      規定。詳言之，該法律效果是受行政處罰所直接產生者，
      如非屬行政罰之法律效果，或僅是法律另行以該行政罰為
      構成要件，規定發生其他之法律效果，則不在「告知始得
      處罰」之範圍。因此：
    1.道交條例第 35 條第 4  項直接規定之法律效果為「處新
      臺幣 9  萬元罰鍰」、「當場移置保管該汽車」、「吊銷
      該駕駛執照」及「施以道路交通安全講習」。「處罰鍰」
      為行政罰之法律效果，「當場移置保管該汽車」則非行政
      罰之法律效果，當無疑問。所以「處罰鍰」在「告知始得
      處罰」之範圍，「當場移置保管該汽車」，不在此範圍。
    2.「吊銷駕駛執照」，司法院釋字第 699  號解釋謂「故職
      業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即
      不得因工作權而受較輕之處罰」，係認其為行政罰。此部
      分可認屬於「告知始得處罰」之範圍。
    3.道交條例第 67 條第 2  項規定有駕駛執照之汽車駕駛人
      經此吊銷駕駛執照者，3 年內不得考領駕駛執照，係法律
      以吊銷駕駛執照處分為構成要件之法律效果，雖對汽車駕
      駛人之權利有所限制，然其究是直接基於法律規定所發生
      之法律效果，並非主管機關以具意思表示為要素之單方行
      政行為，所作成之行政罰處分，自非「處罰」，不能認屬
      於「告知始得處罰」之範圍。交通裁決機關雖在違反道路
      交通管理事件裁決書上的「處罰主文」欄載：「駕駛執照
      吊（註）銷後，自吊（註）銷之日起 3  年內不得重新考
      領駕駛執照。」惟此乃重申法律規定，即令無該主文之記
      載，仍然發生 3  年內不得考領駕駛執照之法律效果。該
      部分主文並無何規制效力，無所謂處罰之問題。又雖然取
      締酒後駕車作業程序規定：「經執勤人員勸導並告知拒測
      之處罰規定（處新臺幣 9 萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3
      年不得再考領）後，如受測人仍拒絕接受檢測，即依道路
      交通管理處罰條例『第 35 條第 4  項規定製單舉發』」
      。然此是機關內部之業務處理之規定，屬於行政程序法第
      159 條第 2 項第 1 款之範圍，依同法第 160 條第 1 項
      規定，係下達下級機關或屬官，不直接對外發生效力，不
      成為人民信賴之對象。另實務上有無警察未為該等內容（
      即「處新臺幣 9 萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3  年不得
      再考領」）之告知，即不予舉發之行政慣行，以致因行政
      自我拘束原則，而得出非經該等內容之告知即不得舉發之
      法律拘束力，尚有疑問。即使認主管機關受此作業程序之
      拘束，亦是屬於能否依道交條例第 35 條第 4  項舉發之
      問題，亦不影響道交條例第 67 條第 2  項直接依法律規
      定之法律效果之發生。是以「 3  年內不得考領駕駛執照
      」並不屬於「告知始得處罰」之範圍。「 3  年內不得考
      領駕駛執照」既不屬於「告知始得處罰」之範圍，更不能
      因未為此項告知，而不能對拒絕酒測者處罰吊銷駕駛執照
      。苟警察已告知吊銷駕駛執照之處罰法律效果，而予以吊
      銷駕駛執照，僅因未告知 3  年內不得考領駕照之限制，
      而謂不生 3  年內不得考領駕照限制之法律效果，此反而
      與道交條例第 67 條第 2  項之法律規定相牴觸。反之，
      如警察未告知吊銷駕駛執照之處罰法律效果，不得對拒絕
      酒測者吊銷駕駛執照，既無吊銷駕駛執照處分之存在，對
      有駕駛執照之汽車駕駛人即不發生 3  年內不得考領駕照
      之限制，此際有無告知「3 年內不得考領駕駛執照」，亦
      不重要。
    4.行政罰法第 2  條：「本法所稱其他種類行政罰，指下列
      裁罰性之不利處分：……四、警告性處分：警告、告誡、
      記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」據
      此，不利處分內容雖為「講習」，仍應具「裁罰性」，始
      得謂其為行政罰。查汽車駕駛人以動力交通工具在道路上
      從事交通活動，對於第三人之安全有造成危害之危險。因
      此道路交通法令對汽車駕駛人有具安全駕駛適格之要求。
      此項適格包括對於交通法令之暸解及遵守。苟汽車駕駛人
      之違規行為顯現出此項適格之欠缺，除著眼於過去違規行
      為之違法及可責加以非難之處置，此項處置具裁罰性外，
      另為使違規行為人增進其安全駕駛適格，確保其如再從事
      汽車駕駛之交通安全而令其為一定行為，此下命行為並非
      在制裁違規行為人，而是在預防未來危險之發生，不具裁
      罰性，雖不利於違規行為人，然非行政罰。道交條例第
      35 條第 4 項原已有處罰鍰及吊銷駕駛執照之處罰規定，
      102  年 1 月 30 日修正增訂不利效果遠低於處罰鍰及吊
      銷駕駛執照之「施以道路交通安全講習」，立法者當無以
      此再作為處罰手段之意思。而違反道交條例第 35 條第 4
      項之道路交通安全講習，為定期講習，每次以不超過 1
      天為原則，採集體方式講習之，而定期講習講授內容得依
      講習對象區分為駕駛道德、交通法令、高速公路行駛要領
      、肇事預防與處理及法律責任、車輛保養、安全防禦駕駛
      、酒精對人體健康之心理及醫學分析、行人交通安全、青
      少年交通行為之探討、兒童交通安全與乘車保護方法、兒
      童福利法、親職角色與責任或其他與定期講習調訓對象有
      關之交通安全教材（依道交條例第 92 條第 3  項授權訂
      定之道路交通安全講習辦法第 5 條第 1 項第 4  款、第
      11 條及第 13 條第 1 項）。足見此種講習係為增進受講
      習人之安全駕駛適格，確保其未來從事道路交通之安全，
      預防未來危險之發生，並非在究責，不具裁罰性，雖不利
      於汽車駕駛人，尚非行政罰，自不在「告知始得處罰」之
      範圍。換言之，警察對拒絕酒測之汽車駕駛人，雖未先告
      知拒絕酒測有「施以道路交通安全講習」之法律效果，仍
      得令其參加道路交通安全講習。
（四）本件依原判決認定之事實，警察有告知被上訴人拒絕酒測
      之法律效果為「吊銷駕照 3 年，3  年內不得再考領」「
      罰 9  萬」、「摩托車也要移置保管」，然被上訴人消極
      不配合，拒絕接受酒測。被上訴人有該當道交條例第  35
      條第 4  項之違規行為。雖然警察未先告知拒絕酒測有「
      施以道路交通安全講習」之法律效果，然如上所述，此部
      分因非屬行政罰，不在「告知始得處罰」之範圍，原處分
      令被上訴人參加道路交通安全講習，於法無不合。原判決
      撤銷原處分關於參加道路交通安全講習部分，適用道交條
      例第 35 條第 4  項不當，上訴人執以指摘原判決並求予
      廢棄，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並本於原判決
      確定之事實，駁回被上訴人此部分在第一審之訴。
六、依行政訴訟法第 237 條之 9  第 2  項準用第 237 條之 8
    第 1  項規定，交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用
    之裁判時，應確定其費用額。原判決撤銷原處分參加道路交
    通安全講習部分，駁回被上訴人其餘之訴，並由被上訴人負
    擔第一審之訴訟費用。被上訴人就其敗訴部分既未上訴而告
    確定，關於第一審訴訟費用之裁判，已在第一審確定，不在
    本件上訴範圍，本件應確定之訴訟費用額，自限於上訴審之
    訴訟費用部分。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第 237  條之
    9 第 2 項、第 235 條之 1 第 1 項、第 237 條之 8 第 1
    項、第 256 條第 1 項、第 259 條第 1 款、第 98 條第 1
    項前段，判決如主文。
                    最高行政法院第六庭
                        審判長法官  林  茂  權  
                              法官  楊  惠  欽  
                              法官  姜  素  娥  
                              法官  許  金  釵  
                              法官  吳  東  都