裁判字號：
最高行政法院 106年度判字第52號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 01 月 25 日
案由摘要：
國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決 106年度判字第52號
上 訴 人 國防部
代 表 人 馮世寬
訴訟代理人 張靈秀
徐克銘 律師
被 上訴 人 王少剛
唐本怡
鍾令溫
易簡碧娥
毛希奎
袁林文
朱琬琳
陳郁儂
尹立生
曹旺春
被 上訴 人 魯翠英
法定代理人 魯慧英
被 上訴 人 毛雲風
沈為浩
張古筱雲
林軒𥪕
毛志亮
葉世德
黃蘇菊枝
景朝崑（即劉桂珍之承受訴訟人）
魚登榮
柯定香
陳葉妯娜
陳凌雲
嚴效聖
王錦珴
楊會誠
王翔陵
孫台花
巫欽泉
陳鳳章
尹 貞
孟春年
楊光亞
龔邱碧連
張力仁
田 立
梁廷芳（即梁恩璽之承受訴訟人）
梁廷蕙（即梁恩璽之承受訴訟人）
梁廷芸（即梁恩璽之承受訴訟人）
梁廷芃（即梁恩璽之承受訴訟人）
共 同
訴訟代理人 鄧敏雄 律師
被 上訴 人 王三中
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國
104年10月27日臺北高等行政法院103年度訴字第1624號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於撤銷訴願決定及上訴人中華民國102年12月27日國政
眷服字第1020017061號令就「刪除『懷仁新村改建基地』」部分
，暨該部分訴訟費用均廢棄。
廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上
訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人國防部之代表人原為高廣圻，嗣於民國105年5月
20日改由馮世寬擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，
核無不合，應予准許。又被上訴人劉桂珍已於103年12月20
日死亡，由其配偶景朝崑（向上訴人申請承受輔助購宅權益
已獲准許，參見被上訴人向本院所提答辯狀附件1）具狀聲
明承受訴訟；被上訴人梁恩璽已於104年6月27日死亡，由繼
承人梁廷芳、梁廷蕙、梁廷芸、梁廷芃具狀聲明承受訴訟，
經核均無不合，應予准許。
二、緣被上訴人等分別為臺北市士林區懷仁新村、慈祥新村兩眷
村之原眷戶，93年間該二眷村多數居民同意改建，經上訴人
93年11月22日勁勢字第0930017285號令（下稱上訴人93年11
月22日令）核定為同意改建眷村。嗣因懷仁新村改建基地有
不配合改建戶訴訟期程冗長，致無法如期發包興建之情，上
訴人遂以102年12月27日國政眷服字第1020017061號令（下
稱原處分），核定懷仁、慈祥新村遷建區位調整至「木柵營
區重建基地」安置，並刪除懷仁新村改建基地，由上訴人所
屬軍事情報局（下稱軍情局）以102年12月30日國報政戰字
第1020008155號函轉知懷仁、慈祥新村自治會。被上訴人等
對原處分不服，提起訴願遭決定駁回。被上訴人等仍表不服
，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。嗣經
原審判決撤銷訴願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥
新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置，
並刪除「懷仁新村改建基地」部分。上訴人不服，提起上訴
。
三、被上訴人起訴主張：㈠上訴人93年11月22日令已核定懷仁新
村、慈祥新村為同意改建眷村，並確立前者於現址改建，後
者則遷入懷仁新村改建基地，當屬授益行政處分；上訴人於
未有情事變更之情況下，未徵得懷仁新村、慈祥新村4分之3
以上眷戶同意，逕為原處分廢止前開授益行政處分，不但欠
缺行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之依據，
亦已逾行政程序法第124條所定2年除斥期間。㈡上訴人先怠
於執行懷仁新村、慈祥新村於原地改建之計畫，又忽視被上
訴人等長期以來對該計畫之信賴，在未徵得多數眷戶同意，
且全體眷戶已明確表達反對之情況下，仍強硬、片面作成原
處分，迫遷懷仁新村、慈祥新村全體眷戶至地理位置完全不
同之「木柵營區重建基地」，不但有裁量逾越、濫用之情形
，亦與眷改條例第6條第1項規定及精神不符。㈢眷改條例並
未規定或授權行政機關以單方意思表示變更眷村改建基地，
故無論上訴人或其附設之國軍老舊眷村改建推行委員會（下
稱眷改推委會），均無片面決定刪除改建基地之權。上訴人
竟認刪除改建基地屬部會協調推動事務，顯已不當擴張眷改
推委會之職權範圍等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關
於核定「懷仁新村、慈祥鄉村」等2村遷建區位調整至「木
柵營區重建基地」安置，並刪除「懷仁新村改建基地」部分
。
四、上訴人則以：㈠原處分乃對軍情局呈請核示事項為指示處理
，應屬上級官署對下級官署本於職權所行指揮監督，非對人
民所為，並未損及被上訴人等於眷村改建完成後，依眷改條
例所享承購住宅及申領輔助購宅款等權益，性質上自非行政
處分。故被上訴人以原處分為標的，提起撤銷訴訟，應不合
法；縱認原處分為行政處分，亦不生被上訴人所指廢止上訴
人93年11月22日令之效果，蓋該令僅核定懷仁、慈祥新村為
同意改建眷村，無涉改建基地之範圍、內容等事項。㈡上訴
人為辦理全國眷村改建之權責機關，自對國軍老舊眷村改建
之整體分區規劃享有裁量權，則本件因懷仁新村改建基地有
不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建；且經
上訴人通盤考量臺北市轄內所有眷村中，僅木柵營區重建基
地之規模方可容納懷仁、慈祥新村之眷戶總數，並以條件相
近者為整體分區規劃，運用該基地進行符合眷戶戶數需求之
安置；事前亦有與該2村眷戶進行意見溝通及意願調查，遂
將該2村遷建區位調整至上開重建基地，由上訴人核定後經
眷改推委會決議通過，並報經行政院101年8月20日院臺防字
第1010051028號函（下稱行政院101年8月20日函）核定修正
改建計畫，將懷仁新村改建基地刪除，顯係裁量權限內所為
合目的性裁量，故原處分自無裁量逾越、濫用，亦無違誠信
原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依本院102
年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，被上訴人等
均為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶、權益承受者或違占建戶
，係因眷改條例第5條第1項規定而享有承購住宅及由政府給
與輔助購宅款等權益，非因上訴人作成授益行政處分，且兩
造間並無行政契約關係；又原處分就懷仁新村、慈祥新村改
建之具體公法事件，將原核定遷建區位為「懷仁新村改建基
地」，變更核定調整至「木柵營區重建基地」，且刪除「懷
仁新村改建基地」，再將之送達懷仁新村、慈祥新村自治會
，當已直接對外發生法律效果，變更被上訴人等權益，自屬
行政處分，被上訴人等據以提起本件訴訟，自屬當事人適格
。㈡眷改推委會第22次、第23次會議紀錄，並無同意將懷仁
新村、慈祥新村眷戶遷建至木柵營區重建基地，及刪除懷仁
新村改建基地之記載；且軍情局對懷仁新村、慈祥新村眷戶
進行調整改建區位意願調查之統計結果，不同意調整改建區
位者逾7成。是上訴人認原處分將懷仁、慈祥新村遷建區位
調整至「木柵營區重建基地」，並刪除原規劃之「懷仁新村
改建基地」，經提眷改推委會通過後，報行政院101年8月20
日函備查，顯係基於錯誤之事實認定或不完全之資訊，亦有
違國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序（
下稱計畫調整作業程序）第3點規定。㈢上訴人雖於100年間
對懷仁新村改建基地不同意遷建占用戶提起拆屋還地之民事
訴訟，卻遲至102年12月19日始與該等占用戶合法終止使用
借貸關係，導致法院於此之前無從依民法第767條第1項所有
物返還請求權之規定，判命該等占用戶拆屋還地。上訴人未
向行政院如實反應該情，所屬人員則一再向眷戶表示原地改
建計畫仍持續進行，需待無法完成改建工程時再報行政院專
案保留，嗣後卻不顧該承諾，於懷仁新村、慈祥新村逾7成
眷戶不同意調整改建區位之情形下，未重新繕發說明書，交
由原眷戶重表意願，即單方逕為原處分，顯有違誠信原則。
又依眷改推委會第22次會議檢附之討論資料顯示，益證上訴
人決定將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建區位調整至木柵營區
重建基地，並非因兩者地理位置、條件相當，而係因臺北市
眷改餘宅數量最多者，僅有木柵營區重建基地一處，難謂符
合眷改條例第6條第1項規定，且係出於與事物無關之考量。
故原處分實有該等違法情節，訴願決定未予糾正，尚有未洽
等語，因而將訴願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥
新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置，
並刪除「懷仁新村改建基地」部分均撤銷。
六、本院查：
維持原判決部分（即原判決撤銷訴願決定及上訴人中華民國
102年12月27日國政眷服字第1020017061號令關於核定「懷
仁新村、慈祥新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建
基地」安置部分）：
㈠眷改條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改
建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並
運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為
適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」依上開規定之
文義觀之，固可認此係立法機關以法律上不確定概念方式授
與行政機關作判斷，依條件相近者採整體分區規劃，依規定
變更為適當使用分區或用地，以集中興建住宅社區。上訴意
旨以：眷村遷建區位調整乃上訴人之權限，上訴人自得就眷
村改建之整體規劃、原眷戶權益及提高土地使用經濟效益等
因素作通盤考量等語，固屬無訛。惟查，行政機關之判斷，
不論係裁量權或不確定法律概念，並非可全然不受司法審查
。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚
應符合法規授權之目的；如有逾越裁量權限或濫用裁量權力
而為行政處分者，不論係出於積極的作為或消極的不作為，
均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項、第
201條參照）。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原
則，僅於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫
性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替
代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事
項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，
故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予
以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為
之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法
律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律
概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(
5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反
不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正
當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判
斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應
遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第
382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生
等3位大法官所提不同意見書參照）。則是以下即在論述上
訴人即行政機關就本件判斷是否有恣意濫用及其他違法情事
，而應予以撤銷或變更。上訴意旨另以：依眷改條例第6條
第1項規定，上訴人就辦理國軍老舊眷村改建，如何對條件
相近者作整體分區規劃享有裁量權，法院對此原則上應予尊
重云云；顯未考量行政機關就本件判斷是否有恣意濫用及其
他違法情事，行政法院得予以撤銷或變更之職權，自非可採
。
㈡次按眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提
高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，
協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定
本條例。」足見眷改條例原則上係以興建住宅方式照顧原眷
戶，並提高土地使用之經濟效益為主要目的。另按眷改條例
第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住
宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」則原眷戶享有承購依
本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。而依前
引同法第6條第1項規定，眷村改建係以位置相近與條件相近
之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他不適合或
條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。遷村區
位調整亦屬眷村改建規劃範疇，上訴人於規劃遷建區位調整
時，自應遵守上開規定。而眷改條例立法精神，即在按眷村
原住區位歸類後，以縣、市為單元辦理改建，並按歸類後之
眷村，分別輔導眷戶遷購相同區位之完工住宅，避免眷戶懷
鄉情結並兼顧眷屬就學就業問題。是同一縣市內之眷村並非
區位即屬相同，仍應依眷改條例第6條第1項規定判斷其位置
、條件是否相近。關於眷改條例第6條第1項所規定者，關係
原眷戶之權益重大，故對原眷戶權益之保障規定，主管機關
應依法適用，尚不得以提高土地使用之經濟效益為由而予忽
視（本院104年度判字第86號判決參照）。
㈢經查，被上訴人均為「懷仁新村改建基地」原眷戶及權益承
受者或違占建戶，此經原審所認定之事實，核無不合。而原
處分就懷仁新村、慈祥新村改建之具體公法事件，將原核定
其遷建區位為「懷仁新村改建基地」，變更核定調整至「木
柵營區重建基地」，並將之送達懷仁新村自治會、慈祥新村
自治會，已直接對外發生法律效果，變更被上訴人權益，原
處分自屬行政處分。被上訴人主張原處分違法損害其權利或
法律上利益，而提起本件撤銷訴訟，當事人自屬適格。上訴
人質疑被上訴人提起本件撤銷訴訟當事人不適格云云，並非
可採。此外，原判決認為：依眷改推委會第22次會議檢附之
討論資料，有關上訴人就懷仁新村改建基地改建進度延宕後
續處理案之相關說明，益見其決定將懷仁、慈祥新村眷戶遷
建區位調整至木柵營區重建基地，並非因二者地理位置、條
件相當，而係因臺北市眷改餘宅數量最多者，僅有木柵營區
重建基地一處，實與眷改條例第6條第1項規定未合，且係出
於與事物無關之考量等由，業已詳述其事實認定之依據及得
心證之理由，核與眷改條例立法目的及上開規定相符，亦無
違背論理法則或經驗法則，自無判決不適用法規或適用不當
、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：原判決未敘明何
以認定上訴人之調整遷建區位係出於與事物無關之考量之理
由，容有不備理由之違法云云，無非對於原判決已詳予論斷
之事項再予爭執，顯非可採。
㈣再者，改（遷）建說明書係就遷建區位調整之重要程序事項
，其內容記載足以影響原眷戶是否同意改（遷）建之意願，
上訴人如擬調整遷建區位，自應重新繕發說明書，交由原眷
戶重為表示其意願。經查，被上訴人等同意眷村改建，係參
據上訴人於92年12月31日提供之「臺北市『懷仁新村改建基
地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」。是以，被上訴
人等同意懷仁、慈祥新村改遷建，係基於上開說明書而為。
而上訴人嗣後將該2村遷建區位調整至木柵營區重建基地，
顯已變更被上訴人等將來於原地改建之權益，基於誠信原則
，上訴人自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願
，然上訴人並未依此為之，而單方逕作成原處分，殊與誠信
原則有違，自屬違法等由，亦經原判決闡述甚詳，於法並無
不合。上訴意旨以：改(遷)建說明書僅在確認原眷戶是否願
意將所配眷舍交由上訴人改（遷）建，與遷建區位調整並無
關聯，上訴人本無重新繕發遷建說明書之義務云云，即非可
採。
㈤又上訴意旨另以：眷改推委會第22次會議已決議提供「木柵
營區重建基地」，納入懷仁、慈祥新村眷戶選擇云云；惟查
，原判決業已依眷改推委會第22次會議（102年8月16日）紀
錄所載「……貳、討論事項：一、臺北市『懷仁新村改建基
地』改建進度延宕後續處理案。決議：『懷仁新村改建基地
』暫不予刪除，同意提供『木柵營區重建基地』納入眷戶選
擇，請業管單位加強溝通說明後，再予檢討辦理區位調整。
」認定：眷改推委會迄102年8月16日止，並未曾決議刪除懷
仁新村改建基地，自無不合，則原處分認為眷改推委會第22
次會議已同意將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建木柵營區重建
基地一節，其所根據之事實已有錯誤，故上訴意旨，並非可
採。
㈥末查，上訴人為推動眷村改建事宜，於86年12月18日以（86
）祥祉字第12921號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及
改建計畫調整作業程序」，其中第3點規定：「縣市改建計
畫調整作業程序：（一）屬於改建基地位置調整及增列、騰
空土地運用計畫修正者，仍依原定程序提推委會通過後，報
行政院備查。（二）屬於遷村區位之調整與修正者，由本部
檢討核定並提委員會報告。」係上訴人為推動老舊眷村改建
而為細節性或技術性之規定，其內容並未涉及限制人民權利
或增加人民法律所無之義務等事項，未逾越母法之限度及目
的，並無違反法律保留原則。則依上述計畫調整作業程序第
3點規定可知，其內容僅係關於何種事項，應報行政院備查
，何種事項應提委員會報告之程序規定，自不得率以程序上
形式之規定，即主張行政處分實質合法。上訴意旨以：縱認
原處分所依據之事實有誤，該2村改（遷）購「木柵營區重
建基地」意願調查結果清冊既已提出於眷改推委會第23次會
議中，並經參考及討論，所為決議通過將懷仁、慈祥新村遷
建區位調整至木柵營區重建基地，再報行政院備查，自與計
畫調整作業程序第3點規定無違，應屬有效云云，自係不合
。
㈦從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，諭知撤銷訴
願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥新村」等2村遷
建區位調整至「木柵營區重建基地」安置部分，核無違誤。
上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄發回
或駁回被上訴人原審之訴，為無理由，應予駁回。
廢棄並駁回被上訴人第一審之訴部分（即原判決撤銷訴願決
定及原處分關於刪除「懷仁新村改建基地」部分）：
㈠按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁
定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又所
謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之
決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政
行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不
因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。人民
對非行政處分提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，
核屬不備起訴要件，且無法補正，應依行政訴訟法第107條
第1項第10款後段規定裁定駁回之。
㈡經查，行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建
計畫，已將懷仁新村改建基地刪除，此有上開函附於原審卷
可稽，則於本件再予提起撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要。
況依前引86年12月18日以（86）祥祉字第12921號令頒「國
軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」其中
第3點規定，足見上訴人為踐行眷舍改建，內部須進行呈報
行政院核准與相關單位間公文往返、對外則須為公告並就相
關事項為調查或認證手續，甚至召開與興建事宜有關之會議
，核定眷村改建計畫，是本件原處分關於刪除懷仁新村改建
基地部分內容，僅為行政機關推動老舊眷村改建工作之內部
程序，本件原處分關於「刪除『懷仁新村改建基地』」部分
僅係告知被上訴人等關於懷仁新村改建基地程序事項之事實
陳述，對被上訴人等不生具體的法律上效果。原處分關於此
部分，並非行政處分，被上訴人對之提起撤銷訴訟，應非合
法。至於原判決就101年8月報奉行政院核定刪除懷仁新村改
建基地及以原處分通知刪除「懷仁新村改建基地」之判斷，
是否合法，即無論究之必要，附此敘明。
㈢從而，本件被上訴人於原審起訴請求撤銷原處分關於刪除「
懷仁新村改建基地」部分，非行政處分，被上訴人對非行政
處分提起本件行政訴訟，參照上開說明，為不備起訴要件，
且無法補正，原判決逕為實體判決，自有違誤，應由本院廢
棄該部分判決，並就該部分諭知駁回被上訴人在第一審之訴
。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴
訟法第107條第1項第10款、第255條第1項、第256條第1項、
第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第
85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 姜 素 娥
法官 鄭 忠 仁
法官 帥 嘉 寶
法官 劉 介 中
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 張 雅 琴
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（106年1月至12月）第 123-139 頁