裁判字號：
最高行政法院 109年度上字第669號 行政判決
裁判日期：
民國 110 年 12 月 29 日
案由摘要：
指定建築線
最高行政法院判決 109年度上字第669號
上 訴 人 臺南市善化區公所
（原審被告）
代 表 人 方澤心
訴訟代理人 江信賢 律師
蔡麗珠 律師
蘇榕芝 律師
上 訴 人 王龍寶
（原審參加人）
王美雅
王偉呈
最 高 行 政 法 院 判 決
王美琪
共 同
訴訟代理人 田雅文 律師
被 上訴 人 陳威廷
（原審原告）
訴訟代理人 許世烜 律師
楊家明 律師
上列當事人間指定建築線事件，上訴人對於中華民國109年4月14
日高雄高等行政法院107年度訴字第233號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、本件事實經過：
(一)被上訴人即原審原告為坐落臺南市○○區○○段（下稱○○
段） 000 地號土地（下稱 000 地號土地）之所有權人。上
訴人即原審參加人王龍寶、王美雅、王偉呈、王美琪等 4
人（下稱王龍寶等 4 人）則為鄰近土地即○○段 000 地號
土地（下稱 000 地號土地）之共有人，上開 2 筆土地間有
南北向之巷道（下稱系爭巷道）相隔。被上訴人於民國 104
年就 000 地號土地向上訴人即原審被告臺南市善化區公所
（下稱上訴人善化區公所）申請指定建築線，並於 105 年
3 月開始建築，施工期間上訴人王龍寶等 4 人就系爭巷道
位置及被上訴人應否退縮建築而與被上訴人發生停工爭執，
經上訴人善化區公所於 105 年 5 月間召開協商會議，會議
結論依鄰近土地即○○段 000 地號土地（下稱 000 地號土
地）於 71 年間申請指定建築線現有巷道，被上訴人繼續施
工。
(二)嗣上訴人王龍寶等4人於105年8月間以000地號土地向上訴人
善化區公所申請就系爭巷道依現況道路指定建築線，主張現
況道路已與000地號土地於71年間申請指定建築線時不同。
上訴人善化區公所乃於105年10月31日公告「臺南市○○區○
○段000地號土地建築線指定爭議案」公開徵求意見，被上訴
人遂提出異議。經上訴人善化區公所提請106年度臺南市現
有巷道評議小組（都市計畫地區分組）（下稱評議小組）第
1次會議（下稱106年度評議小組第1次會議）審議後，上訴
人善化區公所於106年4月27日以善農字第1060199281B號函
（下稱前處分）公告「臺南市○○區○○段000地號土地建築
線指示（定）案現有巷道」。被上訴人不服，提起訴願，案
經臺南市政府作成107年2月13日府法濟字第1070170160號訴
願決定撤銷前處分，由上訴人善化區公所2個月內另為適法
之處分。
(三)上訴人善化區公所乃以107年2月23日善農字第1070080176號
函（下稱原處分）公告「臺南市○○區○○段000地號土地建
築線指示（定）案現有巷道」，其內容為依現況道路中心兩
側均等退讓達4公尺為巷道邊界。被上訴人仍不服，提起訴
願遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分
均撤銷。經高雄高等行政法院（下稱原審）以107年度訴字
第233號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，
上訴人善化區公所及王龍寶等4人均不服，遂提起本件上訴
。
二、被上訴人起訴主張、上訴人善化區公所於原審之答辯及聲明
暨原審參加人王龍寶等4人之陳述，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按卷內航照圖，均顯示系爭巷道至遲自70年12月間即已呈現
明顯路型，供鄰近居民等不特定之公眾通行所必要且迄今未
曾中斷。且系爭巷道亦曾於71年3月間為000地號（重測前○
○段000-0地號）土地據以向主管機關申請指定建築線，堪
認評議小組認定系爭巷道為成立公用地役關係之現有巷道，
應屬有據。惟由原處分附圖以觀，上訴人善化區公所已依評
議小組之評議結果，具體認定系爭巷道之中心線，並以該中
心線兩側均等退讓達4公尺作為巷道邊界。因被上訴人所有
之000地號土地及上訴人王龍寶等4人所有之000地號土地分
別坐落在系爭巷道之東西兩側，故系爭巷道之中心線及其邊
界線認定始為本件爭議之核心。
(二)查106年度評議小組第1次會議對於系爭巷道中心線及其邊界
線認定，無非基於「因71年建築線圖於○○段000地號北側系
爭案地處並無套繪，無法明確巷道與地籍之位置關係，僅可
知現況路型與71年所繪直線延伸至○○街情形有異...」等理
由，惟系爭巷道曾於71年3月間為當時主管機關認定系爭巷
道位在000地號土地西側、呈南北向、寬2.8公尺，長度超過
40公尺，乃依當時即71年3月13日修正發布之臺灣省建築管
理規則第2條第1項、第4條第1項及第5條規定，以兩旁亦應
均等退讓合計達6公尺寬度之邊界線作為建築線，而指定000
地號土地西側地籍線內縮1.6公尺作為建築線，並以該寬2.8
公尺巷道邊界兩側各退讓1.6公尺之直線延伸至北側○○街作
為系爭巷道邊界。而前揭評議小組會議決議對於上述71年3
月間標示之現有巷道方式亦為相同解讀。系爭巷道之邊界線
既於71年3月間經主管機關於指定000地號土地之建築線時加
以核定，自難否認其已因主管機關之行政行為而對外發生相
當之規制效力。
(三)依106年度評議小組第1次會議決議第1點關於71年3月間就現
有巷道標示之文字敘述，足見其事後並非無法藉由000地號
土地西側地籍線、退縮距離及直線延伸等相對位置以地籍套
繪方式重建當時標示內容與各筆相鄰土地之關係。從而，評
議小組以71年建築線圖在000地號土地北側部分未套繪而無
法明確巷道與地籍之位置關係為由作為其認定之依據，其判
斷即非無出於不完全之資訊的瑕疵。
(四)且評議小組認「85年航照圖」所顯示之巷道路型已與現況通
行之路型相同。惟航照圖僅係航空器自空中拍攝之圖像，豈
能遽認85年航照圖所顯示之巷道路型，進而依據巷道現況來
決定系爭巷道中心點？是其此部分判斷亦非無出於錯誤之事
實認定或不完全之資訊的瑕疵。況由卷內航照圖所示，該側
巷道邊界線尚無大幅變動之可能，堪認被上訴人主張系爭巷
道現況寬度較主管機關於71年3月間所認定之2.8公尺為窄，
係因上訴人王龍寶等4人所有建物事後增建所致，並非無據
。此外，上訴人王龍寶等4人於000地號土地上所有建物乃屬
未經申請建造執照及使用執照之非屬合法申請建造之建築物
，豈能使被上訴人之合法建物承擔事實認定上之不利益。故
評議小組依據上開理由不採71年3月間指定000地號土地之建
築線時經合法建管程序就系爭巷道所規制之內容，其判斷非
無出於不完全之資訊的瑕疵，亦有違一般公認之價值判斷標
準。
(五)按「善化區公所105年5月11日○○區○○段000地號建築線爭
議協商會議」及同年8月22日會勘結論內容，堪認上訴人善
化區公所、臺南市政府都市發展局（下稱南市都發局）及工
務局等行政機關之行政行為均已足使被上訴人對000地號土
地臨接系爭巷道之邊界線產生信賴，並據以繼續興建該建物
。而原處分所依據評議小組之評議結果，既有上開判斷出於
錯誤之事實認定或不完全之資訊及違反一般公認之價值判斷
標準等瑕疵，上訴人善化區公所針對系爭巷道之邊界線的認
定出爾反爾使被上訴人無所適從，已限制被上訴人將來重建
時得使用其土地建築之範圍，仍難認符合行政程序法第8條
所定之誠實信用原則及信賴保護原則。
(六)綜上所述，上訴人善化區公所以原處分公告「臺南市○○區
○○段000地號土地建築線指示（定）案現有巷道」，內容為
依現況道路中心兩側均等退讓達4公尺為巷道邊界，其事實
認定及法令適用既有前述違誤；訴願決定未予糾正，亦無可
維持，均應予撤銷，由上訴人善化區公所另為適法之處分。
從而，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應
予准許。
四、上訴人善化區公所上訴意旨略謂：
(一)原判決逕以系爭巷道之邊界線於71年3月間經行政機關指定
建築線時核定，已生規制效力，未說明何以系爭巷道無須就
「是否無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻」之
要件予以認定；且106年度評議小組第1次會議係認定系爭巷
道符合行為時臺南市建築管理自治條例第6條第1項第1款之
現有巷道，原判決顯有判決適用法規不當及不備理由之違背
法令。
(二)原判決認71年指定建築線處分已生現有巷道之規制效力，得
作為被上訴人之信賴基礎，顯有不適用法規及判決不備理由
之違誤。且原判決對於航照圖用於界定系爭巷道路型上，對
上訴人王龍寶等4人作不利之認定，卻對被上訴人為有利之
認定，係就相同證據採取不同評價，顯有理由矛盾及判決不
備理由之違背法令。
五、上訴人王龍寶等4人上訴意旨略謂：
(一)71年指定建築線處分將建築線劃設於當時已蓋有建物之000
地號土地上，具有明顯重大瑕疵，應屬無效之行政處分；且
該處分旨在確認000地號土地之建築面積範圍，非用以確認
系爭巷道為現有巷道；又兩造自始均爭執系爭巷道於原處分
作成前是否曾經指定為現有巷道，原判決逕自認定該處分業
已對本件現有巷道之認定有規制效力，顯有判決理由不備及
不適用法規之違誤。原判決既認定本件係屬指定現有巷道程
序，卻又認系爭巷道已經71年指定建築線處分產生指定為現
有巷道之規制效力，有判決理由矛盾之違誤。
(二)依歷年航照圖，系爭巷道路況自70年起至105年間並無明顯
改變，自原處分所附之地籍套繪圖可知系爭巷道之位置大多
坐落於000地號土地上，然71年指定建築線處分卻將道路繪
於上訴人王龍寶等4人所有之000地號土地上，並未臨路劃設
。原判決認系爭巷道於71年間之路況與71年建築線指定處分
內容相符，即有認定事實未憑證據之違誤，構成判決理由不
備之違法。
(三)原判決對於航照圖證明力有不同之評價標準，已逾越自由心
證之合理範圍，且未向上訴人王龍寶等 4 人闡明使其未能
為適當之辯論；另 86 年航照圖已顯示上訴人王龍寶等 4
人所有建物之東側即設置有圍牆，雖嗣後鋪設雨棚，並未因
此造成系爭巷道之寬度變更。原判決未予審酌，有判決理由
不備及不適用法規之違法。又原判決認定 71 年指定建築線
處分、10 5 年 5 月 11 日「○○區○○段 000 地號建築
線爭議協商會議」及 1 05 年 8 月 22 日會勘記錄得作為
被上訴人之信賴基礎，有不適用法規之違誤。
六、本院查：
(一)建築法第42條前段規定：「建築基地與建築線應相連接，其
接連部分之最小寬度，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關統
一規定。」第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（
局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線
。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項
）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築
機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中
定之。」（73年11月7日修正公布前規定：「直轄市、縣（
市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為
建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，得在已經公告
道路之境界線以外另定建築線。」，無第2項）第101條規定
：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築
管理規則，報經內政部核定後實施。」（89年12月20日修正
公布前規定：「省（市）政府得依據地方情形，分別訂定建
築管理規則，報經內政部核定後實施。」）。建築技術規則
建築設計施工編第1條第36款規定：「道路：指依都市計畫
法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）
或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通
路及類似通路。」是可知建築法相關規定要求建築基地應與
建築線相連接，係考量出入通道、消防搶救、避難、通風、
日照、採光、管線等需求，指定建築線原則上為公告道路之
境界線，然因為多數都市成長在先，而後才有都市計畫，再
有建築管理，有相當多可以申請建築之土地，其所面臨之供
公眾通行之道路，基於種種之原因，往往未必能納入都市計
畫道路，因此不一定有臨接建築線(臨路)。
(二)回顧71年3月13日修正發布之臺灣省建築管理規則第4條第1
項規定：「本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合
左列各款條件：一、巷路寬度自申請建築基地通至鄰近計畫
道路之路段，寬度最少在2公尺以上……二、巷路旁之房屋已
編有門牌者。三、不妨礙都市計畫公共設施保留地者。」歷
來規定及現行規定(詳後述)均在設法解決建築基地未面臨依
法公告之道路的問題，惟由於該等道路多屬私有，適用時務
必嚴謹慎重，憲法第15條人民財產權之保障及司法院釋字第
400號解釋意旨均應遵循。
(三)臺南市建築管理自治條例第 3 條第 1 項規定：「建築基地
面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或符合第 6 條規定
之現有巷道者，得申請指定建築線。」第 6 條規定：「（
第 1 項）本自治條例所稱現有巷道，指非都市計畫道路，
並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期
間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地
役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權
人出具供公眾通行同意書。三、非屬法定空地之私設通路經
土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登
記手續。四、於中華民國 73 年 11 月 7 日本法修正公布
前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、
公共衛生、公共交通及市容觀瞻。…… (第 4 項)為處理現
有巷道認定疑義，主管機關應組成現有巷道評議小組評議之
。評議小組之組織及相關作業規定，由本府都發局另定之。
」第 7 條規定：「 (第 1 項) 面臨現有巷道之基地，其建
築線之指定，應依下列規定辦理：一、現有巷道之寬度達 2
公尺以上且單向出口長度在 40 公尺以下，雙向出口在 80
公尺以下者，以該巷道中心線為準，向兩旁均等退讓，以合
計達到 4 公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上
開規定者，以合計達到 6 公尺寬度之邊界線作為建築線。
但地形特殊不能通行車輛者，巷道之寬度得分別減為 3 公
尺及 4 公尺。……四、建築基地正面臨接計畫道路或現有
巷道，側面或背面臨接現有巷道者，於申請指定建築線時，
應一併指定該巷道之邊界線，其側面或背面在現有巷道部分
及退讓土地，得以空地計算。(第 3 項)第 1 項第 1 款所
稱單向出口，指巷道僅一端接通計畫道路者。都市計畫區內
巷道之長度應自與計畫道路連接之出口起算。」核上開規定
並未逾建築法授權之範圍，亦與指定建築線所為達成建築管
理目的不相違背，自得作為臺南市所轄指定建築線作業認定
現有巷道之依據。而依上開自治條例可知：
1.該自治條例第6條第1項所稱之現有巷道，有4款情形，如主
管機關援用該條項第1款「供公眾通行，具有公用地役關係
之巷道」予以認定，則首先須依同款規定，查認「其寬度、
使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要」；如主管機
關係援用同條第1項第4款規定予以認定，則須審認是否合於
「於73年11月7日建築法修正公布前，曾指定建築線」及「
經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容
觀瞻」之要件，並不發生現有巷道範圍內土地有公用地役關
係之效力。
2.依建築法規認定現有巷道，其目的在於供為指定建築線之用
，指定建築線目的在於供為建築基地之境界線之用，依上開
自治條例第7條第1項之規定，其或係以現有巷道中心線為準
，兩旁均等退讓合計達一定之寬度而指定建築線者(第1款)
，或係有其他各款情事，例如在現有巷道寬度大於退讓標準
者，依原有寬度指定建築線者(第5款)，而面臨現有巷道之
兩旁建築基地據以建築，不宜任意變更縮減。申言之，主管
機關援用上開自治條例第6條第1項第4款「73年11月7日修正
公布前，曾指定建築線之現有巷道」之規定予以認定時，須
該本於73年11月7日前曾作成之建築線指定結果明確，且主
管機關尚須認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容
觀瞻。主管機關如認73年11月7日前固曾有依既成巷路指定
建築線之事實，惟該早期之建築線指定圖囿於並無與地籍圖
套繪，已無法明確巷道與地籍之位置關係，援用上開自治條
例第6條第1項第1款之規定，依該巷路之寬度、使用性質、
使用期間、通行情形及公益上需要予以認定是否屬「供公眾
通行，具有公用地役關係之巷道」，應為建築法規之所許。
(四)臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行
要點(下稱執行要點)第1點規定：「臺南市政府為執行建築
法第48條第2項及臺南市建築管理自治條例（以下簡稱本自
治條例）第6條辦理都市計畫土地指定建築線，特訂定本要
點。」第2點規定：「（第1項)建築基地面臨本自治條例第6
條第1項第1款規定之現有巷道需指定建築線者，其現有巷道
之認定原則如下：（一）使用性質、使用期間：巷道旁已有
編釘門牌房屋二戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾二十
年。（二）通行情形及公益上需要：經道路管理機關確認符
合供公眾通行之必要。（第2項)建築基地申請指定建築線，
符合下列2款情形之一者，不受前項規定之限制：（一）無
指定建築線，而已領有建築執照且執照內已切結供公眾通行
、已註記有既成道、既成巷路、現有道或其他類似性質之巷
道。（二）本要點發布前指定建築線在案者。(第3項)本要
點所稱供公眾通行必要之巷道，指經道路管理機關確認本要
點發布實施前為其興闢、維護或管理有案，土地所有權人目
前仍無限制特定人通行使用之巷道。」第3點規定：「建築
基地依前點第1項申請指定建築線，應提供下列資料向建築
線指定機關辦理：（一）依本自治條例第4條檢附之圖資，
應包含擬認定巷道範圍之實測現況圖、地籍套繪圖及依據本
自治條例第7條規定之退縮範圍，並標明現況巷道之寬度、
路名、門牌。（二）建築基地及擬認定現有巷道路段土地最
近3個月地政機關核發之地籍圖謄本與土地登記簿謄本（含
所有權部及他項權利部）。（三）建築基地或道路沿線2戶
以上之門牌歷史資料，或以沿線房屋繳稅證明、水電證明等
其他足資證明該路段已通行達20年以上之文件。（四）距申
請時至少20年以上以及最近之航測地形圖、空照圖或臺灣地
區像片基本圖或其他足資證明該道路位置之圖資。」第5點
規定：「(第1項)第3點之申請文件完成審查後，建築線指定
機關應將擬認定現有巷道之計畫圖於本府公告欄、申請案所
在地之區公所及里辦公處、申請巷道出入口明顯處公告30日
，並通知該巷道之土地所有權人。(第2項)前項公告應登報
周知，其登報費用由申請人負擔。」第6點規定：「(第1項)
建築線指定機關得於公告期間受理任何公民或團體以書面提
出之意見，應併同彙整下列資料後提送臺南市現有巷道評議
小組（以下簡稱評議小組）評議參考：（一）第2點第1項有
關證明文件（確認供公眾通行必要之文件，必要時應附非屬
法定空地之證明）。（二）第3點之申請資料。（三）第4點
第2項之書件。（四）鄰近有關之建築線或建築執照附圖、
或以都市計畫地形底圖代替前圖。（五）申請基地鄰近與巷
道全景之照片。 (第2項)前項擬認定現有巷道指定建築線案
件，經評議小組評議修正調整路線、寬度者，建築線指定機
關應再依第5點規定辦理公告，免再登報周知。」核此執行
要點主要在進一步規範「供公眾通行，具有公用地役關係之
巷道」之認定原則及程序：
1.在認定原則上，依執行要點第2點第3項之規定，該要點所稱
供公眾通行必要之巷道者，係經道路管理機關確認本要點發
布實施前為其興闢、維護或管理有案，且土地所有權人目前
仍無限制特定人通行使用之巷道。
2.在程序上，於申請文件審查完成後，建築線指定機關應將擬
認定現有巷道之計畫圖公告及登報周知，並通知該巷道之土
地所有權人，於公告期間受理任何公民或團體以書面提出之
意見，並予彙整。
3.依前引臺南市建築管理自治條例第6條第4項規定，為處理現
有巷道認定疑義，主管機關應組成現有巷道評議小組評議之
。建築線指定機關將公告期間受理之書面意見，併同彙整相
關資料後提送評議小組評議參考。該擬認定現有巷道指定建
築線案件，經評議小組評議修正調整路線、寬度者，建築線
指定機關應再次辦理公告周知。
(五)依臺南市現有巷道評議小組設置要點第1點規定：「臺南市
政府（以下簡稱本府）為辦理臺南市現有巷道認定疑義、改
道及廢止，特設臺南市現有巷道評議小組（以下簡稱本小組
），並訂定本要點。」第2點第1款規定：「本小組設都市計
畫地區分組及非都市計畫地區分組，其受理案件屬性及任務
如下：（一）都市計畫地區分組：1.評議都市計畫地區建築
線指定之現有巷道疑義事項。」第3點規定：「都市計畫地
區分組置委員13人，其中1人為召集人，由本府都市發展局
局長兼任；副召集人1人，由本府都市發展局副局長兼任；
其餘委員由本府就下列人員聘（派）之：（一）本府工務局
代表1人。（二）本府地政局代表1人。（三）本府都市發展
局代表1人。（四）本府交通局代表1人。（五）本府法制處
代表1人。（六）社團法人臺南市建築師公會建築師代表2人
。（七）建築、都市計畫、地政及法律專家學者各1人。」
依此規定暨上開臺南市 建築管理自治條例及執行要點之規
定可見，此評議小組並非依法獨立行使職權且由代表不同利
益觀點成員組成之委員會，而僅係主管機關遇有現有巷道認
定疑義時，送請評議及修正調整路線、寬度，依法並不享有
判斷餘地，行政法院對於主管機關依據評議小組之決定所為
之行政處分，無論就認定事實或適用法律均應為完全之審查
。
(六)按行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果
，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將前項判斷而得心
證之理由，記明於判決，行政訴訟法第189條定有明文。是
行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關
聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決
理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或
就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判
決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背
法令。又依行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定行政
訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證
以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價
時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「
訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟
資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負
有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說
明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之
應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
(七)經查：
1.本件緣起上訴人王龍寶等4人所有之000號土地申請指定建築
線案，該建築基地正面臨接計畫道路，惟因認側面臨接現有
巷道，爰於申請指定建築線時，申請一併指定該巷道之邊界
線，上訴人善化區公所爰先作成認定現有巷道之原處分，先
予指明。
2.上訴人善化區公所前曾於71年3月27日，就000地號（重測前
○○段000-0地號）土地所為之指定建築線之申請，作成指
定000地號土地西側地籍線內縮1.6公尺為建築線之行政處分
，此為原判決所依法確定之事實，並有建築線指示圖在卷可
按，且經原審調取建造執照卷宗核對無誤，復為兩造及原審
參加人即上訴人王龍寶等4人所不爭。茲有爭執者在於原處
分不以該建築線指示圖所示之該寬2.8公尺、臨接計畫道路○
○街之巷路為系爭申請案之現有巷道，而另依巷道之現況認
定現有巷道，於法是否有違？
3.查本件因有現有巷道認定疑義，上訴人善化區公所乃送評議
小組（都市計畫地區分組）評議，依該小組於 106 年 1 月
12 日第 1 次會議之決議第 2 點：「因 71 年建築線圖於
○○段 000 地號北側系爭案地處並無套繪，無法明確巷道
與地籍之位置關係，僅可知現況路型與 71 年所繪直線延伸
至○○街情形有異。經查閱 71 年、101 年之航照圖顯示現
有之巷道兩側建築物已有改變，另查○○段 000 地號上現
有之建築物之相關圖資，因其非屬合法申請建造之建築物，
查無相關建、使照資料可供判讀何時地形變更造成現有巷道
與 71 年所標示直線不同；惟查 85 年航照圖，巷道路型已
與現況通行之路型相同，加之，現有之路型通行已達 20 年
以上，即使地形有所改變，現有之路型通行期間亦已達 20
年以上，為巷道內住戶共同的出入道路，具有通行、消防等
公益上所需，依臺南市建築管理自治條例第 6 條第 1 項第
1 款要件，為具有公用地役之『現有巷道』」，業已說明本
件無法明確 71 年指定建築線之巷道與地籍之位置關係，乃
依現況具體認定系爭巷道之中心線及寬度，依上開之法令及
說明，其作法尚無不合。原審不採，謂依前揭評議小組決議
第 1 點關於 71 年 3 月間就現有巷道標示之文字敘述，其
既已明載「該案建築線之現有巷道標示為自○○段 000 地
號（重測前○○段 000-0 地號）西側地籍線退縮 1.6 公尺
並直線延伸至○○街」，足見其事後並非無法藉由 000 地
號西側地籍線、退縮距離及直線延伸等相對位置以地籍套繪
方式重建當時標示內容與各筆相鄰土地之關係云云，且囑託
臺南市新化地政事務所依 71 年建築線指定圖所示之「現有
巷道」，依 000 地號土地西側地籍線、退縮距離及直線延
伸等相對位置以地籍套繪方式，製作測量成果圖，而臺南市
新化地政事務所業已於 108 年 10 月 28 日依上開囑託作
成土地複丈成果圖送原審 (在原審卷 2 第 209 頁)，惟原
判決對此土地複丈成果圖隻字未提，即已有違反證據法則及
判決不備理由之違法。而觀諸該土地複丈成果圖所示，該所
謂寬 2.8 公尺且直線延伸之巷道，竟自 000 地號土地中間
穿越，似與該土地向來之建築使用情形嚴重不符，則是否此
土地複丈成果圖正足以佐證評議小組上開決議第 2 點所稱
因 71 年建築線圖於○○段 000 地號北側系爭案地處並無
套繪，無法明確巷道與地籍之位置關係，僅可知現況路型與
71 年所繪直線延伸至○○街情形有異一節，非屬無據。則
原判決猶以評議小組以 71 年建築線圖在 000 地號土地北
側部分未套繪而無法明確巷道與地籍之位置關係為由作為其
認定之依據，指摘以其判斷即非無出於不完全之資訊的瑕疵
云云，即屬率斷。
4.承上說明，如確實已無法明確 71 年指定建築線巷道與地籍
之位置關係，難以適用臺南市建築管理自治條例第 6 條第
1 項第 4 款認定現有巷道，則上訴人善化區公所另依同條
第 1 項第 1 款之規定認定現有巷道，自非法之不許。查上
訴人善化區公所援引上開評議小組之決議第 2 點，略以 85
年航照圖，巷道路型已與現況通行之路型相同，加之，現有
之路型通行已達 20 年以上，即使地形有所改變，現有之路
型通行期間亦已達 20 年以上，為巷道內住戶共同的出入道
路，具有通行、消防等公益上所需等語，爰作成原處分具體
認定系爭巷道之中心線為 P1 點－ P2 點－ P3 點－ P4 點
，各點之現況寬度分別為 2.4 公尺、2.2 公尺、2.3 公尺
、2.4 公尺，依上開之說明，原審即應依職權調查原處分就
系爭巷道之寬度、使用性質、使用期間及通行情形之事實認
定是否有據屬實。惟查，原判決僅指摘原處分以航照圖僅係
航空器自空中拍攝之圖像，其所得以顯示者僅為拍攝當時系
爭巷道與周遭建物之相對位置關係，實際上僅根據航照圖反
而無法明確巷道與地籍之位置關係，評議小組豈能在未經過
精確測量套繪之情形下僅憑航照圖即遽認 85 年航照圖所顯
示之巷道路型已與現況通行之路型完全相同，進而依據巷道
現況來決定系爭巷道中心點，指摘上訴人善化區公所此部分
判斷亦非無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊的瑕疵，是
原判決就此自有未依職權調查證據及判決不備理由之違法。
又關於原判決論以被上訴人主張前揭系爭巷道現況寬度較主
管機關於 71 年 3 月間所認定之 2.8 公尺為窄，係因上訴
人王龍寶等 4 人所有上開建物事後增建所致，並非無據一
節，原判決是否仍認系爭巷道應為寬度 2.8 公尺？則此認
定是否與系爭巷道之供公眾通行之現況相符？是否與前揭執
行要點第 2 點第 3 項所稱之「土地所有權人目前仍無限制
特定人通行使用之巷道」之要件相違？是原判決亦有不適用
法規之違法。
5.至於被上訴人所有坐落 000 地號土地之建物固係領有建造
執照之合法建物，其於 104 年就 000 地號土地向上訴人善
化區公所申請指定建築線，並於 105 年 3 月開始建築等情
，為原判決依法確定之事實，核與卷證相符，亦為兩造及原
審參加人即上訴人王龍寶等 4 人所不爭。惟查，被上訴人
建築基地西側倘確實有系爭寬 2.2 公尺至 2.4 公尺之供公
眾通行之巷道，則依臺南市建築管理自治條例第 7 條第 1
項第 4 款之規定，雖其建築基地正面臨接計畫道路○○街
，惟側面臨接現有巷道者，其情形與上訴人王龍寶等 4 人
並無不同，於申請指定建築線時，主管機關應一併指定該巷
道之邊界線，而其側面在現有巷道部分及退讓土地，則得以
空地計算。本件被上訴人於 10 4 年申請建築線指定時，未
就其建築基地側面臨接現有巷道，申請現有巷道之認定及申
請一併指定該巷道之邊界線，或係出於其主觀上認定建築基
地側面並未臨接現有巷道，而上訴人善化區公所亦曾於 105
年 8 月 22 日邀集南市都發局現場勘查，會勘結論亦為：
「依據 71 年 3 月 18 日 710305 號建築線指示，指認為
寬度 6 公尺之現有巷道，鄰接建築線應依當時指示之現有
巷道邊線劃定」等情，是原判決謂堪認上訴人善化區公所、
南市都發局及工務局等行政機關之上開行為均已足使被上訴
人對 000 地號土地臨接系爭巷道之邊界線產生信賴，並據
以繼續興建該建物等語，固亦難謂為無據。然而，如前所述
，被上訴人倘有建築基地側面臨接現有巷道之事實者，本應
依法退讓建築，就其已完成之現有建築雖不致有違法或拆除
之不利益，惟其將來重建時，在法令未變動之情形下，其仍
負有依法退讓建築之義務，退讓之土地則得以空地計算，是
原判決謂原處分所依據之評議小組之評議結果，既有上開判
斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊及違反一般公認之價
值判斷標準等瑕疵，即難認其事後不採 71 年 3 月間指定
000 地號土地建築線時就系爭巷道所規制內容具有合法且正
當事由，是上訴人善化區公所針對系爭巷道之邊界線的認定
出爾反爾已使被上訴人無所適從，縱不影響被上訴人目前已
合法興建之建物，然仍已限制被上訴人將來重建時得使用其
土地建築之範圍，難認符合行政程序法第 8 條所定之誠實
信用原則及信賴保護原則云云，自有不適用上開建築管理法
規之違法。
(八)綜上所述，原判決有違反證據法則、未依職權調查證據、判
決不備理由及不適用法規之違背法令事由，上訴意旨執以指
摘原判決，並求予廢棄，為有理由。又被上訴人訴請撤銷訴
願決定及原處分是否有理由，尚須由原審調查事實始能判斷
，爰由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
書記官 葉 倩 如
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（111年1月至12月）第 74-90 頁