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裁判字號:
最高行政法院 109年度裁字第2202號 行政裁定
裁判日期:
民國 109 年 12 月 10 日
案由摘要:
都市計畫
最高行政法院裁定                     109年度裁字第2202號
抗  告  人 黃建中
            王漢堂
            劉錫羲
相  對  人 花蓮縣政府
代 表 人 徐榛蔚
上列當事人間都市計畫事件,抗告人對於中華民國109年2月27日
臺北高等行政法院106年度訴字第1348號裁定,提起抗告,本院
裁定如下︰
  主  文
原裁定廢棄,應由臺北高等行政法院更為裁判。
  理  由
一、抗告法院認為抗告為有理由者,應廢棄或變更原裁定;非有
    必要,不得命原法院或審判長更為裁定,行政訴訟法第272
    條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、相對人於105年12月6日以府建計字第1050224281A號公告(
    下稱系爭公告)發布實施「變更吉安都市計畫(住一住宅區
    )細部計畫(第一次通盤檢討)案」(下稱系爭通盤檢討案
    )計畫書之第7章、陸、土地使用分區管制要點第2點㈡規定
    住一-4區原有合法建築物應繳交18%之土地等值代金後,始
    得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用,而在補繳足至
    28%之土地等值代金後,始得申請修建、增建、改建、拆除
    重建時,享有建蔽率60%,容積率200%(下稱系爭代金規定
    );同上要點第5點之表二十六規定住一-4區自道路境界線
    至少退縮3公尺建築(下稱系爭退縮建築規定)。嗣經相對
    人以106年5月4日府建計字第1060071742號函通知系爭通盤
    檢討案住一-4區土地所有權人如有繳納土地等值代金需求之
    土地所有權人,可依所附申請表單據以依計畫書內土地使用
    分區管制要點所載辦理。抗告人黃建中、王漢堂、劉錫羲各
    別所有之花蓮縣○○鄉○○段000○000○0○000○00○號等土
    地,均位於系爭通盤檢討案中之住一-4區,因認系爭代金規
    定及系爭退縮建築規定(下合稱系爭規定),皆直接限制其
    對土地之自由使用權並增加其負擔,致其無法在退縮3公尺
    之範圍內建築房屋,對系爭公告所發布實施之系爭通盤檢討
    案計畫書內系爭規定部分及相對人上開106年5月4日函均有
    不服,乃與其他土地所有權人於106年6月5日逕向內政部共
    同提起訴願,經該部106年7月24日台內訴字第1060047594號
    訴願決定不受理,抗告人就系爭公告部分仍未甘服,因而提
    起行政訴訟,並聲明:系爭公告關於系爭規定及其訴願決定
    部分均撤銷。經原審法院106年度訴字第1348號裁定(下稱
    原裁定)駁回。抗告人仍不服,遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以:㈠系爭通盤檢討案之通盤檢討內容(包括土
    地使用分區管制要點),係相對人依都市計畫法第26條規定
    ,基於對「整體都市生活及土地合理使用」之公益目的所為
    設計規劃變更,並非針對抗告人所為之個案變更,而該土地
    使用分區管制要點,乃係相對人基於法律授權,對多數不特
    定人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定,性質
    上屬法規命令。㈡雖抗告人主張系爭代金規定要求住一-4區
    土地所有權人應繳交土地等值代金始能依住宅區般使用,具
    行政處分性質一節。惟查,於93年依附帶條件規定完成之「
    擬定吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫案」,即已訂定
    「住一住宅區私人或團體申請開發辦法(下稱住一住宅區開
    發辦法)」,明文須以繳納上述土地等值代金為住一住宅區
    之開發條件及該區土地之基本建蔽率暨容積率,是系爭代金
    規定僅係延續原細部計畫案之內容,且係符合上開住一住宅
    區開發辦法規定意旨,並未在抽象規定外另有增加住一-4區
    之人民之負擔或限制人民之使用,亦即並未增加對於特定人
    之財產權規制,仍屬於法規性質。而系爭代金規定住宅區之
    建蔽率及容積率,亦僅屬依都市計畫法第85條所授權規定之
    都市計畫法臺灣省施行細則(下稱臺灣省施行細則)第32條
    及第34條規定之細節性事項的實踐而已。抗告人此主張,並
    非可採。㈢另抗告人主張系爭退縮建築規定具行政處分性質
    一節。惟查,系爭通盤檢討案關於系爭退縮建築規定,係依
    臺灣省施行細則第35條所定,並參100年1月19日發布之「花
    蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準(下稱無遮簷
    人行道設置標準)」有關工業區的退縮建築標準,以及建築
    技術規則建築設計施工編第15章之相關規範意旨,核係基於
    對吉安都市計畫之整體考量,而就其計畫區內各區差異,訂
    定不同之退縮建築規定,參照內政部89年11月18日台八九內
    營字第8984948號函訂定發布之「都市計畫各種土地使用分
    區及公共設施用地退縮建築及停車空間設置基準」退縮建築
    之空地得計入法定空地,自不影響土地所有權人利用土地之
    權益,非屬另為增加住一-4區人民之負擔或限制人民之使用
    ,亦即並未對於特定人之財產權增加規制,亦屬法規命令性
    質。抗告人此主張,亦無可取。㈣綜上,系爭公告所發布實
    施之系爭規定內容並未增加對抗告人之直接限制,致具體侵
    害其財產權,核屬法規命令性質,並非行政處分。再者,系
    爭通盤檢討案並非在司法院釋字第742號解釋公布之日起2年
    後所發布,亦無從依該解釋意旨,準用訴願法及行政訴訟法
    有關違法行政處分的救濟規定,提起行政爭訟。是抗告人循
    序提起本件撤銷訴訟,應屬起訴不備其他要件,無從補正,
    為不合法等語,據以駁回抗告人於原審之訴。
四、抗告意旨略謂:系爭退縮建築規定直接限制抗告人之土地使
    用權,應屬行政處分;相對人依系爭代金規定要求抗告人須
    於107年12月25日前繳納土地等值代金,如未繳納土地等值
    代金計算方式以繳納當期之公告現值計算,無法取得獎勵,
    已對抗告人直接發生法律效果,亦屬行政處分等語。
五、本院查:
  ㈠按司法院釋字第156號解釋:「主管機關變更都市計畫,係
    公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利
    、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特
    定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,
    自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附
    論:「都市計畫之個別變更,與都市計畫之擬定、發布及擬
    定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更(都市
    計畫法第二十六條參照),並非直接限制一定區域內人民之
    權益或增加其負擔者,有所不同。」闡明都市計畫之個別變
    更具行政處分性質,而依都市計畫法第26條規定辦理定期通
    盤檢討,所作必要之變更,則不具行政處分性質。惟都市計
    畫並未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容,致
    定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正,所得
    修正之範圍及內容甚廣,所可能納入都市計畫內容之範圍並
    無明確限制,其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特
    定人或可得確定多數人之權益或增加負擔,即不能一概而論
    。是司法院釋字第742號解釋第1段指明:「都市計畫擬定計
    畫機關依規定所為定期通盤檢討,對原都市計畫作必要之變
    更,屬法規性質,並非行政處分。惟如其中具體項目有直接
    限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負
    擔者,基於有權利即有救濟之憲法原則,應許其就該部分提
    起訴願或行政訴訟以資救濟,始符憲法第十六條保障人民訴
    願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一百五十六號解釋應予補
    充。」雖稱補充上開釋字第156號解釋,但關於定期通盤檢
    討變更之具體項目,如有直接限制一定區域內特定人或可得
    確定多數人之權益或增加其負擔者,應許提起行政爭訟部分
    ,實際上已變更釋字第156號解釋內容。準此,行政法院就
    個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容,如該個
    別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之
    權益或增加負擔,即具行政處分之性質,應許其就該部分提
    起訴願及行政訴訟以資救濟,此憲法解釋具拘束全國各機關
    及人民之效力。是都市計畫定期通盤檢討所作具行政處分性
    質之變更,如於該號解釋公布當日而其訴願期間尚未屆滿,
    其利害關係人自得據以提起訴願而尋求救濟。至司法院釋字
    第742號解釋第2段雖稱:「都市計畫之訂定(含定期通盤檢
    討之變更),影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布
    之日起二年內增訂相關規定,使人民得就違法之都市計畫,
    認為損害其權利或法律上利益者,提起訴訟以資救濟。如逾
    期未增訂,自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫(含
    定期通盤檢討之變更),其救濟應準用訴願法及行政訴訟法
    有關違法行政處分之救濟規定。」惟所定2年後始得準用訴
    願法及行政訴訟法尋求救濟者,係指屬法規性質之都市計畫
    (含定期通盤檢討屬法規性質之變更),尚不包括上開屬行
    政處分性質之都市計畫(含定期通盤檢討屬行政處分性質之
    變更)。
  ㈡又按都市計畫法第8條規定:「都市計畫之擬定、變更,依
    本法所定之程序為之。」第13條第1款規定:「都市計畫由
    各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之:
    一、市計畫由直轄市、市政府擬定,鎮、縣轄市計畫及鄉街
    計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定,必要時,得由縣(局
    )政府擬定之。」第23條第1項規定:「細部計畫擬定後,
    除依第十四條規定由內政部訂定,及依第十六條規定與主要
    計畫合併擬定者,由內政部核定實施外,其餘均由該管直轄
    市、縣(市)政府核定實施。」第26條規定:「(第1項)
    都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之
    機關每三年內或五年內:至少應通盤檢討一次,依據發展情
    況,並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施
    用地,應變更其使用。(第2項)前項都市計畫定期通盤檢
    討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法,由
    內政部定之。」第28條規定:「主要計畫及細部計畫之變更
    ,其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項,應
    分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。
    」
  ㈢經查,相對人於105年12月6日以系爭公告發布實施系爭通盤
    檢討案,其中第7章、陸、土地使用分區管制要點系爭代金
    規定以:「1.住一-4區原有合法建築物應繳交18%之土地等
    值代金,始得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用。住
    宅區容許使用部分,允許依都市計畫法臺灣省施行細則住宅
    區之土地使用分區管制規定辦理。2.如申請修建、增建、改
    建、拆除重建時,則須補繳足至28%之土地等值代金,建蔽
    率60%,容積率200%。3.為獎勵民眾繳納代金,土地等值代
    金計算方式以93年~98年土地公告現值之平均值計算。4.…
    …。5.上述獎勵繳納期限至107年12月25日止。6.自107年12
    月26日後,土地等值代金計算方式以繳納當期之公告現值計
    算。」系爭退縮建築規定以:「住一-4區:自道路境界線至
    少退縮3公尺建築。」有系爭公告及系爭通盤檢討案附卷可
    憑(原審卷第66至168頁)。抗告人黃建中、王漢堂、劉錫
    羲各別所有之花蓮縣○○鄉○○段000○000○0○000○00○號
    等土地,均位於系爭通盤檢討案中之住一-4區,亦有土地查
    詢資料及地籍圖套都市計畫圖在卷可稽(原審卷第258至263
    頁)。經核系爭規定於系爭通盤檢討案雖採法規形式,然內
    容實係針對特定之住一-4區,該區所有權人屬可得確定之多
    數人,就該區土地之使用為具體事項之管制(限制其土地使
    用用途及使用程度,須繳納代金始得變更,且設有期限,退
    縮3公尺範圍內不得建築),確已直接限制抗告人就其土地
    之使用權益或增加其負擔,堪認具有行政處分之性質,揆諸
    司法院釋字第742號解釋意旨,應許抗告人針對系爭通盤檢
    討案之系爭規定提起訴願及行政訴訟以資救濟,始符合有權
    利即有救濟之憲法原則。原裁定固以系爭代金規定僅是延續
    93年「擬定吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫案」住一
    住宅區開發辦法之開發條件,及基本建蔽率暨容積率之規定
    ,系爭退縮建築規定則依臺灣省施行細則第35條,並參採無
    遮簷人行道設置標準之退縮建築標準,以及建築技術規則建
    築設計施工編第15章相關規範意旨,而就各區所定不同之退
    縮建築規定,且退縮建築之空地亦得計入法定空地,均不影
    響土地所有權人利用土地之權益,非屬增加住一-4區人民之
    負擔或限制其使用,應屬法規命令性質等語。惟查,93年「
    擬定吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫案」之附帶條件
    或住一住宅區開發辦法,固有以繳納土地等值代金為開發條
    件及基本建蔽率暨容積率等規定,惟其均以該住一住宅區整
    體所為之規範,相對人本次依法為上開細部計畫之通盤檢討
    ,於系爭通盤檢討案業將原「住一住宅區」細分為住一-1區
    、住一-2區、住一-3區及住一-4區等4區,系爭代金規定係
    針對其中住一-4區而與其他3區為不同之管制,已非先前住
    一住宅區開發辦法之單純宣示,此關於限制土地使用用途及
    使用程度、繳納代金之效果及期限等具體事項,已直接限制
    抗告人就其土地之使用權益或增加其負擔,自應認具行政處
    分之性質。又關於土地使用分區退縮規定,主要計畫僅有原
    則性規範,系爭通盤檢討案則因將住一住宅區細分為4區,
    於表二十六分別以:住一-1區、住一-2區規定依無遮簷人行
    道設置標準辦理;住一-3區以其分區用地為「公共設施用地
    、專用區」,係規定「自道路境界線至少退縮5公尺建築」
    ,分區用地為「住宅區」則規定「應自道路境界線至少退縮
    5公尺建築,如有設置圍牆之必要者,圍牆應自道路境界線
    至少退縮3公尺」;住一-4區之系爭退縮建築規定為「自道
    路境界線至少退縮3公尺建築」,足見其並非臺灣省施行細
    則、建築技術規則或無遮簷人行道設置標準之單純宣示,而
    係相對人經系爭通盤檢討案對於吉安都市計畫之整體考量,
    而就各區差異所訂定不同之道路退縮建築規定,應認系爭退
    縮建築規定係針對住一-4區有關退縮建築事項之具體管制,
    亦屬行政處分之性質。是原裁定以系爭通盤檢討案之系爭規
    定係法規命令性質之見解,尚嫌速斷,而有適用法規不當之
    違法。再查,相對人於105年12月6日以系爭公告發布實施系
    爭通盤檢討案,該公告上並無告知救濟期間之記載(原審卷
    第168頁),抗告人已於106年6月5日逕向內政部共同提起訴
    願,有訴願書上內政部收文條碼可稽(訴願卷第155頁),
    依行政程序法第98條第3項規定,其聲明不服應視為於法定
    期間內所為,尚無罹於訴願期間之情形,併此敘明。
  ㈣綜上所述,原裁定以系爭公告所發布實施系爭通盤檢討案之
    系爭規定並非行政處分,以起訴不備其他要件,抗告人於原
    審所提撤銷訴訟為不合法而駁回其訴,尚有未合,抗告意旨
    執此指摘,求予廢棄,為有理由。又因系爭規定是否確有抗
    告人起訴所主張之違法事由,尚待原審法院依法調查審認,
    爰將原裁定廢棄,由原審重新審理後,另為適法之裁判。
六、據上論結,本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民
    事訴訟法第492條,裁定如主文。
中  華  民  國  109  年  12  月  10  日
                    最高行政法院第三庭
                        審判長法官 吳 明 鴻
                              法官 陳 國 成
                              法官 蕭 惠 芳
                              法官 曹 瑞 卿
                              法官 高 愈 杰
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中  華  民  國  109  年  12  月  14  日
               書記官 莊 俊 亨
資料來源:
最高行政法院裁判書彙編(109年1月至12月)第 523-530 頁 行政程序法裁判要旨彙編(十七)(110年11月版)第 248-250 頁
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