裁判字號：
最高行政法院 111年度抗字第6號 行政裁定
裁判日期：
民國 111 年 09 月 08 日
案由摘要：
地方制度法
最高行政法院裁定 111年度抗字第6號
抗 告 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 李永裕 律師
相 對 人 行政院
代 表 人 蘇貞昌
訴訟代理人 李荃和 律師
吳佳樺 律師
上列當事人間地方制度法事件，抗告人對於中華民國 110 年 11
月 30 日臺北高等行政法院 110 年度訴字第 628 號裁定，提起
抗告，本院裁定如下︰
主 文
原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、衛生福利部以民國 109 年 9 月 17 日衛授食字第
1091303002 號令修正發布動物用藥殘留標準，並自 110 年
1 月 1 日起施行，爰以 109 年 9 月 30 日衛授食字第
1091302954 號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有
與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正；復以 109 年
10 月 13 日衛授食字第 1099904934 號函，就有關直轄市
自治法規有無牴觸動物用藥殘留標準一案研提意見報相對人
。相對人檢視抗告人主管之臺中市食品安全衛生管理自治條
例第 6 條之 1 及第 13 條之 1 規定（下稱系爭食安自治
條例規定），認有牴觸中央法規疑慮，檢附意見請抗告人說
明。抗告人以 109 年 11 月 25 日府授衛食產字第
1090262315 號函說明系爭食安自治條例規定，並無牴觸中
央法規之疑慮。相對人即於 109 年 12 月 31 日以院臺食
安字第 1090203692 號函（下稱系爭函）函告抗告人，系爭
食安自治條例第 6 條之 1 規定，有牴觸食品安全衛生管理
法（下稱食安法）第 15 條第 4 項、動物用藥殘留標準第
3 條及違反憲法第 23 條規定之情形，自 110 年 1 月 1
日起，應屬無效；同條例第 13 條之 1 為第 6 條之 1 之
罰則，因失所附麗，應併予函告無效，並請儘速修正上述條
文。抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理後，提起行政訴
訟，經臺北高等行政法院（下稱原審） 110 年度訴字第
628 號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人仍不服，遂提起本
件抗告。
二、原裁定略以：
㈠依地方制度法第 27 條、第 30 條規定及司法院釋字第 527
意旨可知，地方制度法第 30 條第 5 項之規定，係地方自
治團體行使地方立法權，制定自治條例或自治規則，有牴觸
上位規範之疑義時，向司法院聲請解釋之規定；同法第 75
條則係地方自治團體辦理自治事項，有牴觸上位規範之疑義
時，向司法院聲請解釋之規定。
㈡食品安全衛生標準攸關人民健康，不因其居住於不同地方自
治團體轄區而有所不同，食安法第 15 條第 4 項及動物用
藥殘留標準第 3 條規定，既已依據國人膳食習慣為風險評
估，並參考國際標準而建立食品安全衛生標準，則系爭食安
自治條例規定，對於未超出動物用藥殘留標準之安全容許量
者仍處以罰鍰，涉及抗告人行使地方自治立法權有無牴觸食
安法及動物用藥殘留標準等上級規範之疑義，既經相對人以
系爭函宣告為無效，抗告人如對該宣告無效有不同意見，依
上開規定及說明，即應由抗告人向司法院聲請解釋。
㈢抗告人主管之系爭食安自治條例規定，乃抗告人本諸地方自
治團體職權訂頒之抽象法規，並非抗告人辦理地方自治具體
個案，經上級機關作成處分撤銷、廢止、變更或停止執行該
地方自治具體事項所產生之爭議，故相對人以系爭函宣告系
爭食安自治條例規定無效，係依地方制度法第 30 條第 4
項規定之授權行使其「法規審查權限」，系爭函並非就具體
個案事實而為，與訴願法第 3 條第 1 項及行政程序法第
92 條第 1 項所謂中央或地方機關單方就公法上具體事件所
為，對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政
處分要件不同，抗告人自不得就系爭函提起撤銷訴訟。且地
方制度法第 30 條第 5 項已對地方自治團體行使立法權有
無牴觸上位規範之救濟途徑為特別規定，抗告人未循該條項
規定聲請司法院解釋，而對非屬行政處分之系爭函提起訴願
，依訴願法第 77 條第 8 款規定，即屬違誤，訴願決定不
予受理，並無不合，乃裁定駁回抗告人之訴。
三、本院查：
㈠憲法訴訟法於 111 年 1 月 4 日施行，依憲法訴訟法第 83
條規定：「（第 1 項）地方自治團體，就下列各款事項，
依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損
害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告
違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不
予核定。二、其立法機關議決之自治事項，經監督機關函告
無效。三、其行政機關辦理之自治事項，經監督機關撤銷、
變更、廢止或停止其執行。(第 2 項)前項聲請，應於確定
終局裁判送達後 6 個月之不變期間內為之。（第 3 項）第
1 項案件，準用第 60 條、第 61 條及第 62 條第 1 項前
段規定。」抗告人於原審起訴時，憲法訴訟法雖尚未施行，
然於其提起抗告後，憲法訴訟法業於 111 年 1 月 4 日施
行，本件自應適用憲法訴訟法第 83 條第 1 項第 1 款規定
，而無繼續適用地方制度法第 30 條第 5 項等相關規定之
餘地。
㈡地方制度法對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例
設有合法性之監督機制，如有牴觸憲法、法律或法規命令等
法規範，規定該有監督權之主管機關得予以函告無效。地方
自治團體對函告內容持不同意見時，在憲法訴訟法施行前，
應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自
治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請司法院解
釋憲法或統一解釋法令（司法院釋字第 527 號解釋意旨參
照）。亦即如受函告無效者為「自治條例」，因涉及地方自
治團體之立法權，該地方立法機關經會議決議得視其性質聲
請司法院解釋憲法或統一解釋法令；如受函告無效者為「自
治規則」，因涉及地方自治團體之行政權，由該地方自治團
體最高層級之行政機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令
。惟於憲法訴訟法施行後，依同法第 83 條第 1 項第 1 款
規定，自治法規經監督機關函告無效或函告不予核定者，地
方自治團體依法定程序用盡審級救濟而有受之不利確定終局
裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，始得聲請
憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。故地方自治團體於 111
年 1 月 4 日後擬就地方自治法規向憲法法庭聲請判決，自
應符合憲法訴訟法第 83 條第 1 項第 1 款規定之要件，而
無繼續適用地方制度法第 30 條第 5 項等相關規定之餘地
（憲法法庭 111 年憲判字第 6 號判決理由第 38 段參照）
。衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，主要係授予釋憲機關從事
規範審查權限，且基於釋憲機關之最後性，尚不及於具體處
分違憲或違法之審理，是地方自治團體就其與自治監督機關
因地方自治事項監督權之爭議，雖地方制度法第 30 條第 5
項、第 43 條第 5 項及第 75 條第 8 項之規定有得聲請司
法院解釋之規定，惟依憲法訴訟法第 1 條第 2 項之意旨，
其聲請程序應依其性質，適用所應依循之聲請解釋憲法之程
序。地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害
，類同於人民憲法所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭
訟，則於其用盡審級救濟途徑，仍受有不利之確定終局裁判
之情形下，應許其類同於人民之地位，聲請憲法法庭為裁判
憲法審查，且此類案件性質上屬準裁判憲法審查。
㈢自治監督機關認地方行政機關所辦理之自治事項，有違憲或
違法情事，而予以撤銷，涉及各該法規範在地方自治事項時
具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示
，係行政處分，地方自治團體對此處分如有不服，本應循行
政爭訟程序解決之，由該地方自治團體，依訴願法第 1 條
第 2 項、行政訴訟法第 4 條提起救濟請求撤銷，並由訴願
受理機關及行政法院就監督機關所為處分之適法性問題為終
局之判斷，業經司法院釋字第 553 號解釋闡釋明確。同理
，行政院基於中央監督機關的立場，依地方制度法第 30 條
第 4 項規定函告直轄市議會所通過的自治條例無效，亦係
自治監督機關針對地方自治團體之特定對象，就其議決通過
的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具
體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果的單
方行政決定，應屬行政處分無誤，且屬對地方自治團體自治
立法權限予以限制的負擔處分。憲法訴訟法施行前，依司法
院釋字第 527 號解釋之意旨，受函告無效者為自治條例，
僅能由該地方自治團體之立法機關聲請司法院解釋憲法或統
一解釋法令；惟於憲法訴訟法施行後，依該法第 83 條第 1
項第 1 款規定，地方自治團體之立法機關則須依法定程序
用盡審級救濟而仍受不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法
庭為宣告裁判違憲之判決。準此，自治監督機關對於地方自
治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效的負擔處
分，直轄市如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第
527 號解釋意旨及憲法訴訟法第 83 條第 1 項第 1 款規定
，即應由直轄市之立法機關代表直轄市行使其權限，依訴願
法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條規定，提起救濟請
求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處
分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自治條例遭
行政院函告無效，而直轄市認行政院的無效函告侵害其公法
人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法
上爭議，直轄市議會自得代表直轄市而以當事人身分，依行
政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。
㈣系爭函是相對人本於中央監督機關的地位，依地方制度法第
30 條第 1 項、第 4 項規定所為，針對直轄市自治條例性
質的系爭食安自治條例規定，因認其牴觸食安法第 15 條第
4 項、動物用藥殘留標準第 3 條及違反憲法第 23 條等規
定，應屬無效，系爭食安自治條例規定之罰則，亦併為無效
，而函告系爭食安自治條例規定無效。經核系爭函係對於臺
中市地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無
效，性質上對臺中市而言屬負擔處分。倘臺中市認其自治權
之立法權受侵害，依前揭說明，即應由直轄市之立法機關（
市議會）代表直轄市行使其權限，而以當事人身分，依訴願
法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條規定，提起救濟請
求撤銷，抗告人係自治團體之行政機關，非自治團體之立法
機關，自未因自治條例經相對人系爭函告無效而受有直接侵
害，其對系爭函提起行政訴訟，自屬當事人不適格。此不因
相對人依抗告人之陳報程序而將系爭函發文給抗告人而有異
，亦不因抗告人依地方制度法第 32 條第 1 項規定公布系
爭食安自治條例，而遽認其自治權之行政權會直接受侵害，
抗告人為直轄市之行政機關，自無權代表臺中市而以當事人
身分就系爭函提起行政訴訟。又憲法法庭 111 年憲判字第
6 號判決，雖業已就臺中市議會等依司法院大法官審理案件
法聲請解釋憲法及統一解釋法令，作成判決：「一、進口肉
品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立
法事項。二、衛生福利部就聲請人嘉義市議會，行政院就聲
請人臺北市議會、臺南市議會、臺中市議會及桃園市議會，
函告其所通過之各該自治條例無效或不予核定部分（如附表
一及二所示）（即系爭食安自治條例規定），並未逾越憲法
賦予中央監督地方自治之權限範圍，均屬合憲。」然此僅屬
自治團體之立法機關提起撤銷訴訟有無權利保護必要、訴有
無理由之問題。原審未予查明抗告人是否為適格之原告，遽
以相對人所為系爭函僅屬「法規審查權限」，尚難對外發生
任何法律效力，非行政處分，因認抗告人在原審之訴不備其
他要件為不合法而裁定駁回，即屬違式裁判 (亦即應以判決
為之而誤以裁定駁回之違誤），而有適用法規不當之違法。
抗告意旨指摘原裁定違背法令，求予廢棄，即有理由。爰將
原裁定廢棄，由原審更為適法之裁判。
四、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第 272 條，
民事訴訟法第 492 條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助
法官 侯 志 融
法官 鍾 啟 煒
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
書記官 張 玉 純
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 64 卷 10 期 117-124 頁
最高行政法院裁判書彙編（111年1月至12月）第 578-584 頁