裁判字號：
最高行政法院 91年度判字第2211號 行政
裁判日期：
民國 91 年 12 月 05 日
案由摘要：
土地徵收
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二二一一號
上 訴 人 臺中縣政府
代 表 人 黃仲生
訴訟代理人 陳聰能 律師
被 上訴 人 柯成金
右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十年三月八日臺中高等行政法院
八十九年度訴字第七○五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）土地徵收之核准係指上級機關對下級機關土地徵收計畫
之核准而言，該項行政機關內部之核准行為並未對外直接發生法律效果，需藉助
徵收公告，始能對外直接發生法律效果，故徵收公告要屬行政處分，始符行政處
分之基本原理。而法務部九十年二月二十一日函復內政部九十年一月三十一日函
略謂：「內政部核准徵收行為係對下級機關之內部行為，尚非直接對人民所為發
生法律效果之行政處分，故內政部於核准徵收前，無須踐行行政程序法第一百零
二條規定陳述意見之程序。」足證法務部亦認核准徵收僅係機關間之內部行為，
非行政處分。況依行政法院五十二年判字第二六三號判例及七十九年度判字第一
八九五號判決意旨，亦均認徵收公告屬行政處分。（二）徵收公告乃行政處分，
已如前述，系爭土地徵收為民事確定判決誤為失其效力，而認土地所有權人就系
爭土地之所有權存在，則該徵收之行政處分是否存在，即不明確，上訴人本於行
政處分作成機關之地位，為除去此種不安之狀態，自有提起本件確認土地徵收法
律關係存在之必要，有即受確認判決之法律上利益。（三）縱認徵收公告非行政
處分，然本案究係上訴人之徵收公告，該核准徵收之行政處分始對外直接發生法
律效果，是上訴人不能謂非徵收行為之當事人，其提起本件確認土地徵收法律關
係存在之訴，不能認係欠缺權利保護要件，或無即受確認判決之法律上利益。（
四）土地徵收之行政處分存否之爭議為公法上之爭議，民事法院未責令被上訴人
應循行政救濟途徑為之，竟加以判決，顯紊亂法制。又被上訴人在民事法院僅訴
請確認其所有權仍存在，並未一併提起塗銷登記及回復原狀之訴，是將來被上訴
人勢須再行提起民事訴訟，始能達其目的，而提起民事訴訟時，仍須就本件徵收
是否已失其效力再為判斷，惟依行政訴訟法第十二條規定，關於徵收之行政處分
是否已失其效力，應由行政法院審理判斷，是上訴人先行提起本件確認之訴，自
有確認之利益等語，爰求為廢棄原判決，並確認上訴人於民國七十九年五月十四
日以府地權字第八三三○四號函公告就被上訴人所有坐落臺中縣大安鄉○○段二
一四之一三地號，地目田，面積○‧○九○三公頃及同段二一四之一五地號，地
目田，面積○．○○一公頃土地所為徵收之法律關係存在等語。
二、被上訴人則以：（一）徵收係行政行為或行政處分，非法律關係之本身，依大法
官吳庚之見解，不得以其存否為確認訴訟標的。本件上訴人請求確認系爭徵收之
行政處分（或行政執行行為）仍然有效，惟我國行政訴訟法並未允許發布行政處
分之行政機關或執行行政處分之行政機關得提起確認行政處分有效之訴，故上訴
人起訴違背法律規定，應予駁回。縱認原判決以上訴人非徵收行政處分之行政機
關之法律見解不當，惟原判決結果並無不當，依行政訴訟法第二百五十五條規定
，本件上訴仍為無理由。（二）本件確認徵收法律關係存在，所確認之土地徵收
案，既經最高法院民事庭判決確認系爭土地徵收核准案失效，故系爭土地為被上
訴人所有，其法律關係已經藉由確認判決加以確定，與未由確定判決確認之情形
不同，是上訴人自不得再另提起行政訴訟確認上開法律關係，其提起本件訴訟即
未有再受確認判決之法律上利益。另被上訴人在民事法院起訴確認其所有權存在
時，訟爭土地仍登記為被上訴人所有，故被上訴人無法提起塗銷登記；嗣臺灣省
政府於八十六年七月十五日以徵收為原因將訟爭土地逕為登記為臺灣省所有，管
理者為交通部公路局（現改制為同部公路總局），雖臺灣省政府及上訴人未將此
登記情形通知被上訴人，然此並不影響該民事判決確認訟爭土地為被上訴人所有
之效力。縱上訴人已將系爭土地闢為西濱公路而損害被上訴人之所有權，被上訴
人非必須訴請拆除部分路段，亦得請求上訴人或交通部公路局賠償損害，或重新
辦理徵收以資救濟，此均為民事確定判決後才產生之效力問題，非徵收本身有效
或無效所涉之法律利益問題等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人因臺灣省交通處
公路局（業務由交通部公路總局承受）為辦理西部濱海公路七二Ｋ＋○○○至一
七二Ｋ＋七四○段道路闢建工程，需用被上訴人所有系爭土地，遂由上訴人報請
臺灣省政府核准徵收系爭土地及其地上物，臺中縣政府並於七十九年五月十四日
以府地權字第八三三○四號函公告徵收，則依本院八十六年度判字第一三二三號
判決意旨，當時核准之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為
行政處分，而上訴人之徵收公告，僅屬徵收之執行，並非行政處分。上訴人既非
徵收行政處分之行政機關，其非徵收行政行為之當事人甚明；且上訴人又非需用
土地人，則其提起本件確認徵收法律關係存在之訴，顯欠缺權利保護之必要。又
上訴人之徵收公告並非徵收之行政處分，僅屬徵收之執行，上訴人公法上之法律
關係之存否，自不因該普通法院之確定判決而不明確，致上訴人在公法上之地位
有所不安，而得以本件確認判決予以除去，自亦無受確認判決之法律上利益，無
從提起確認之訴。（二）現行之行政訴訟法於八十九年七月一日施行前，如有認
屬公法上之確認訴訟與給付訴訟，因尚無法律（行政訴訟）之依據，自仍應歸普
通法院審判（本院八十三年度判字第二○一二號判決參照）。倘普通法院因之判
決確定，則基於法安定性之要求，亦不得於行政訴訟法修正公布並施行後，再依
修正後之行政訴訟法另提確認或給付之行政訴訟，以維原已存在之法律秩序。系
爭土地業經被上訴人對上訴人及交通部公路局向普通法院提起確認其所有權存在
之訴，並經普通法院於行政訴訟法修正施行前確定在案，上訴人自不得再提起本
件訴訟。乃以上訴人之訴欠缺權利之保護要件，及欠缺受確認判決之法律上利益
，而予駁回，核無不合。
四、本院按：「系爭土地，係由經濟部呈經行政院令准照案徵收，其處分官署應為行
政院。．．．。至其引用之司法院院字第六一七號解釋，係指下級官署擬定辦法
，呈奉上級官署核准後所為之處分，仍應認為下級官署之處分，與行政院依土地
法第二百二十二條（民國三十五年四月二十九日修正公布）規定核准為土地徵收
，係行政院自為之行政處分，僅係轉令下級官署辦理徵收手續之情形顯有不同。
」本院五十九年判字第二一二號判例業予指明。由此判例意旨可知，土地徵收為
核准徵收機關之行政處分，縣市地政機關所作土地徵收之公告，乃依核准徵收機
關之徵收處分辦理之徵收手續，此為本院向來所持之見解。上訴人援引前開法務
部函為不同之主張，尚非可取。另按「土地徵收為行政處分之一種，土地所有權
人對於政府徵收其土地如有不服，自應依通常程序，於接到徵收通知後三十日內
提起訴願，逾期則徵收即歸確定，不得再對之有何爭執，請求變更已確定之徵收
處分。．．．。」本院固已作成五十六年判字第二六三號判例，惟此項判例意旨
未曾表明土地徵收之公告係屬行政處分，其中「接到徵收通知後三十日內提起訴
願」一節，僅係表明不服徵收處分提起訴願之期間，與徵收公告是否為行政處分
無涉。另本院七十九年度判字第一八九五號判決謂：「國家依法徵收私有土地之
行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，而非以
被徵收土地之所有人已收受徵收之通知為生效要件。」係說明徵收處分如何發生
效力，仍未曾表示徵收公告乃徵收處分。本件上訴人引前開本院五十六年判字第
二六三號判例、七十九年度判字第一八九五號判決誤為不同之主張，亦無可採。
本件徵收公告既非行政處分，從而，上訴人以其為作成徵收公告之機關，進而主
張其為作成徵收處分之當事人，有提起本件確認之訴之利益及保護之必要云云，
並無足取。又本件上訴人與被上訴人就系爭土地所有權之爭執，業經臺灣臺中地
方法院八十六年度訴字第一一七五號、臺灣高等法院臺中分院八十七年度上字第
六號及最高法院八十九年度台上字第一一五八號判決被上訴人勝訴確定，為上訴
人所陳明，則系爭土地所有權權屬之爭執業已獲終局解決，上訴人謂因前開民事
判決之誤判，致系爭土地徵收處分之存否發生爭執，而有提起確認之訴以除去不
安之狀況之必要云云，殊屬誤會。綜上所述，上訴論旨仍執前詞指摘原判決違誤
，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條
第三項前段、第一百零四條，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 五 日
資料來源：
最高行政法院裁判要旨索引彙編 第三輯（94年12月）701 頁
最高行政法院裁判要旨彙編 第 22 輯（92年12月）732-737 頁