裁判字號：
最高行政法院 91年度判字第2347號 行政
裁判日期：
民國 91 年 12 月 26 日
案由摘要：
採購
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二三四七號
上 訴 人 ○○企業有限公司
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 甲○○ 律師
被 上訴 人 行政院衛生署○○療養院
代 表 人 乙○○
右當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國九十年十月十七日高雄高等行政法院九
十年度訴字第一○八八號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、上訴人於民國（下同）八十九年七月三十一日參加被上訴人辦
理之「血清免疫檢驗試劑乙批」採購招標案，經被上訴人於審標時發現上訴人之報價
清單，與訴外人○○有限公司（下稱○○公司）、○○實業有限公司（下稱○○公司
）等二家投標廠商所提出之報價清單筆跡相似，未報價品項亦皆相同，又均由上訴人
之外務員蘇○○同時繳交押標金，認其有影響採購公正之行為，而有行為時（下同）
政府採購法（下稱採購法）第一百零一條第一款及第二款之情形，遂於八十九年八月
三十日以八九○○總字第○二七七○號函通知上訴人。上訴人於同年九月十四日提出
異議，經被上訴人以八十九年十月三日八九○○總字第○三一五九號函復異議無理由
，並依採購法第一百零二條第三項規定，將其登錄於政府採購公報系統之拒絕往來廠
商名單。惟被上訴人在接受蘇○○繳交上開文件時，程序有重大瑕疵時，即應予以駁
回，而不應接受文件俟全部投標程序完成後再陷害上訴人，此舉無異陷害教唆，上訴
人在善意無過失情形下，信賴被上訴人所為之行政行為及指示而為法律行為，且上訴
人並無行政程序法第一百十九條之情形，依同法第一百十七條及第一百二十條之規定
，被上訴人之處分已違反信賴保護原則。二、查採購法為防杜廠商圍標行為，分別於
第五十條第一項、第二項，及第三十一條第二、三款對借用、冒用行為明示並予以處
罰，以不開標、不決標、撤銷決標、終止契約以及不發還（追繳）押標金之手段即可
達到杜絕圍標之目的。同法第一百零一條第二款並未同時列舉「借用行為」。「借用
」係經他人同意，以符達法定家數之規定，但不予規範，或是立法疏漏。惟「冒用」
之實質意涵能否涵括「借用」？依處罰法定主義原則及兩者構成要件顯不相當情形下
，原判決認「借用」有本條款之適用，不無違誤。三、原判決以採購法第一百零一條
第二款及第一百零二條第三項規定用語均為『應』，為強制規定，當無比例原則之適
用云云。被上訴人依採購法第一百零一條第二款規定處分上訴人為不良廠商，並依同
法第一百零二條第三項規定刊登為不良廠商，此規定立法目的在維護採購品質，其效
果依同法第一百零三條第一、二款規定，視違反情形賦予一至三年停權效果，屬限制
廠商營業自由基本權之懲罰，自應遵循比例原則。縱上訴人係借用他人名義以達法定
廠商數之規定，然本件未達公告金額以下之採購，被上訴人依採購法第五十條第一項
第三款規定，可以不開標、不決標、撤銷決標、終止契約之方式處分之，並依同法第
三十一條規定為沒入押標金之處分，即足達懲罰目的。被上訴人除沒入上訴人之押標
金外，復將上訴人提報刊登為不良廠商，此舉除對上訴人停權三年不得參與公家機關
之招標外，一般公司行號亦會將上訴人列入拒絕往來名單，剝奪上訴人之營業自由及
生存基本權，顯逾比例原則。此可參司法院釋字第四七一號解釋即明。為此，請廢棄
原判決，並撤銷被上訴人八九○○總字第○二七七○號函及申訴審議判斷等語。
被上訴人則以：本件投標金額上訴人為九十七萬七千零四十元，○○公司為一百零四
萬三千三百六十元，○○公司為一百零一萬二千二百五十元，並非上訴人所稱僅為九
萬五千一百元。因此被上訴人依採購法第四十九條之方式辦理招標，係合法妥適之方
式。本件採購案非未逾公告金額十分之一案件，被上訴人於本件招標投標須知第四十
三條第二款已規定：冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者，應將
其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。同條第八款
規定：因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者，亦同。本件於八十九年七月三
十一日開標時，於規格審查時合格，但發現，投標廠商上訴人、○○公司、○○公司
等三家公司報價單筆跡相似，未報價品項亦皆相同，押標金均由上訴人之外務員蘇美
玲同時繳納，其收據號碼連號，經被上訴人政風人員當場詢問蘇○○亦坦承上情。上
訴人借用他人名義參加投標，雖發生於開標前，惟參酌上開採購法第一百零一條第八
款之立法精神，亦應認屬不良廠商。況採購法第三十一條第二項第二款、第三款亦分
別就「另行借用」及「冒用」行為均加以規範、處罰，依合目的性解釋，借用行為應
納入冒用行為規範之範疇，亦有第一百零一條第二款之適用等語，作為抗辯。
本院按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不
予發還，其已發還者，並予追繳：．．．二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標
。．．．」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商
，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．．二、冒用他人名義或證件
，或以偽造、變造之文件參加投標者。」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期
限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無
不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」分別為採購法第三十
一條第二款、第一百零一條第二款、第一百零二條第三項所明定。本件原審係以：上
訴人與○○公司、○○公司於八十九年七月三十一日參加被上訴人辦理之「血清免疫
檢驗試劑乙批」採購招標案，三家公司所提出之報價清單均係由上訴人之外務員蘇美
玲所書，且未報價品項（24Hbsag Calibrator及 300000-00V2 Calibrator ）皆相同
，均由蘇○○同時繳交三家公司之押標金等情，業據證人蘇○○及被上訴人政風人員
趙國卿證述屬實，並有該三家公司之投標報價清單及押標金統一收據附卷可稽。上訴
人雖主張：該二家公司均係有意參與投標，委託蘇○○個人代為遞送投標文件及繳納
押標金，並非將其公司名義借與上訴人投標云云；惟查，本件投標金額上訴人為九十
七萬七千零四十元，○○公司為一百零四萬三千三百六十元，○○公司為一百零一萬
二千二百五十元，以上訴人標價最低，而該二家公司之押標金又由上訴人之外務員蘇
○○代為繳納並填寫報價單，應堪認上訴人係藉由該二家公司不為價格競爭，以達其
得標之目的。又該二家公司並未派員參與投、開標程序，如確有投標之意思，應自行
派員填寫報價單，防止其他廠商知悉其標價，以免喪失得標之機會，該二家公司就其
投標金額及報價單之填寫，均由上訴人之外務員為之，難謂其等有投標之意思，參之
上訴人於起訴狀亦自承係基於同業情誼乃受其他二家廠商之託，由上訴人之業務員蘇
○○代為遞送投標文件繳交押標金等情，足見上訴人係借用該二家公司名義參加投標
，以達法定投標家數之要求，並知悉其他二家標價而取得優勢之得標機會，並非僅係
證人蘇○○個人接受該二家公司之委託而參與投標。又按「未達公告金額之採購，其
金額逾公告金額十分之一者，除第二十二條第一項各款情形外，仍應公開取得三家以
上廠商之書面報價或企劃書。」採購法第四十九條定有明文。本件係被上訴人預估一
年使用量及預計採購金額所辦理之「血清免疫檢驗試劑乙批」採購招標案，其底價為
八十六萬六千元，此有被上訴人於八十九年八月十日辦理第二次招標之決標紀錄附於
原處分卷可考，而依行政院公共工程委員會八十八年四月二日（八八）工企字第00
00000號函示，工程及財物及勞務之採購，其公告金額為一百萬元。足見本件雖
係未達公告金額之採購，惟因其採購金額已逾公告金額十分之一以上，故被上訴人於
招標投標須知第二十二條規定：「第一次公告結果，有三家以上投標廠商於截標期限
前依規定遞送投標文件，後續各階段（資格、規格或價格）開標審查結果，合於招標
文件規定之廠商未滿三家者，得續辦決標；第二次以上公告，得不受前述三家廠商之
限制。」，即指明第一次公告投標廠商須達三家以上，始能開標決標。上訴人主張本
件僅為十萬元以下之小額採購，只須一家廠商參與投標，即可開標，上訴人無須借用
他人名義參與投標云云，並不足採。又依行政院公共工程委會於八十八年五月十七日
（八八）工程金字第0000000號發布之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第九
條規定：「押標金之額度，得為一定金額或標價之一定比率，由機關於招標文件中擇
定之。前項一定金額，以不逾預算金額或預估之百分之十為原則；一定比率，以不逾
標價之百分之十為原則。採單價決標之採購，押標金應為一定金額。」，本件採購案
之底價為八十六萬六千元，則被上訴人所訂之押標金額五千元，並未逾底價（預算金
額）之百分之十，符合上開辦法之規定。上訴人明知本件係接近公告金額一百萬元之
採購案，是上訴人主張被上訴人所訂押標金為五千元，換算本件採購總額只有五萬元
，且依其去年採購金額僅為九萬五千一百元，推算本件係屬公告金額十分之一以下之
小額採購云云，顯屬無據。上訴人除本身參加投標外，並借用其他二家公司名義參加
投標，以達法定投標家數，藉由其他二家不為價格競爭之手段，以達其得標之目的，
足認上訴人為參加本件採購案三家廠商違法投標之主導者，則採購法第一百零一條第
一款對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」尚加以處罰，若謂同條第二款
「冒用他人名義或證件參加投標者」不包括借用他人名義之行為，而使主動借用他人
名義之廠商反得不受規範，於社會公益顯有失衡，於立法目的亦有違背。再依同法第
五十條第一項第三款及第二項規定廠商有「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、
變造之文件投標」之情事，機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標，於開標後
發現者，應不決標予該廠商；於決標或簽約後發現者，應撤銷決標、終止契約或解除
契約；又同法第三十一條第二項第二款、第三款亦分別就「投標廠商另行借用他人名
義或證件投標」「冒用他人名義或證件投標」之行為均加以規範，處罰不予發還押標
金或追繳押標金。故依合目的性解釋，借用行為應納入冒用行為規範之範疇，同有第
一百零一條第二款之適用，從而，被上訴人認定上訴人有借用他人名義投標之情形，
依採購法第一百零一條第二款之規定，通知上訴人其事實及理由並附記未提出異議，
將刊登政府採購公報，於法並無不合。本件採購招標案，係底價八十六萬六千元之採
購，並非未達公告金額十分之一以下之小額採購，未可認上訴人之獲利微薄，得予從
輕處罰；是被上訴人依採購法第一百零一條第二款、第一百零二條第三項規定對上訴
人所為處分，並無裁量權，尚無比例原則之適用。採購法第五十條第一項、第一百零
一條第二款規定有關借用或冒用他人名義投標之情形，不論係於開標前發現或於開標
後發現，均有上開條款之適用，此觀之該條文之規定甚明。上訴人主張被上訴人如發
現蘇○○有冒用他人名義去投標，即應立即禁止其繳交押標金而不予開標，卻反而接
受其押標金，而影響上訴人之權益云云，亦屬事後推諉之詞。被上訴人認為上訴人有
借用他人名義投標之情形，依採購法第三十一條第一項第二款、第一百零一條第二款
之規定，將其事實及理由通知上訴人，並附記如未於期限內提出異議，將對上訴人所
繳納之押標金不予發還及將上訴人名稱與相關情形刊登政府採購公報，於法並無違誤
。異議處理結果未准變更原處分、申訴審議判斷予以維持，均無不合，乃駁回其在原
審之訴，經核尚無不合。上訴意旨仍認原判決有違信賴保護原則及比例原則、適用法
規顯有錯誤云云，指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條
第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十六 日
資料來源：
公平交易法及政府採購法裁判要旨選輯 第一版 625-631 頁