裁判字號：
最高行政法院 92年度判字第1909號 行政
裁判日期：
民國 92 年 12 月 31 日
案由摘要：
公平交易法
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一九○九號
上 訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 ○○傳播股份有限公司
代 表 人 陳○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月六日臺北高等行政
法院九十年度訴字第二九五八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）按將行政法上所謂不確定法律概念適用於具體事實關係
時，行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。行政機關將抽象之不確定
概念藉由解釋而具體適用於特定之事實關係，應認行政機關有相當之判斷餘地存
在，並受行政法院尊重。另司法院釋字第五四八號解釋，亦肯認上訴人就公平交
易法規定中之不確定法律概念，基於執行法律之職權，自得訂定必要之解釋性行
政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。上訴人基於公平交易法第
二十四條係一概括性規定，於民國（以下同）九十一年一月九日訂定公平交易法
第二十四條案件處理原則，其中第六點規定：「判斷欺罔應考量事項：本條所稱
欺罔係對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式
，從事交易之行為。前項所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交
易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受
騙之合理可能性為判斷標準，同時衡量交易相對人判斷能力之標準，以『合理判
斷』為基準」。原判決認公平交易法第二十四條構成要件「欺罔」二字，當要求
表示者主觀上有故意陷他人於錯誤部分，顯屬對公平交易法第二十四條規定之適
用有所誤解。按公平交易法第二十四條「欺罔」之意義與民、刑法上「詐欺」之
概念實不相同，該條之立法意旨在於預防交易秩序受到損害，故只要事業之行為
，在客觀上具有破壞交易秩序之虞，即應加以禁止，無待實害之發生。且就司法
院釋字第二七五號解釋以觀，如法律明定應以故意為必要，自不能罰及過失，如
個別法律條文對行政罰之故意、過失無明文特別規定者，本號解釋自有適用餘地
。而公平交易法第二十四條並無限定以故意為責任條件，故行為人主觀上是否故
意並非所問。再檢視被上訴人八十八年度、八十九年度之頻道銷售辦法，其八十
八年度予系統業者之戶數折扣幾乎與所定之頻道銷售辦法完全不符，上開辦法原
應具有全國普遍性，而被上訴人八十九年度形式上之銷售辦法卻仍未依八十八年
交易情況調整銷售辦法，此等行為對信賴該辦法之系統業者實為一消極隱匿重要
資訊行為，客觀上已足以引起信賴該辦法之系統業者作出錯誤之交易決定，有違
商業倫理及市場交易秩序，該等行為難謂非違反公平交易法第二十四條之規定，
原判決以該條所定「欺罔」應故意為必要，顯屬適用法規不當，違背法令。（二
）原判決誤解公平交易法第二十四條構成要件「足以影響交易秩序」之「足以」
二字真意：１、公平交易法第二十四條立法目的既然在於保護消費者或其他共同
參與競爭之人，因此該條非僅在防止特定相對人或行政機關因行為人欺罔所受之
不利益，更著重於市場自由及公平競爭秩序之維護。因此，從秩序違反之行為態
樣以言，本條係禁止規範，其所禁止之行為態樣乃是危險犯，亦即法規範之重點
在於行為本身，與實際上是否出現損害結果無關。果爾，公平交易法第二十四條
中「足以」二字，係以客觀上有無發生某種結果之危險為準，至於損害結果是否
確實發生，並非所問。２、本件被上訴人實際交易之折扣均較其銷售辦法更為優
惠，外觀上雖更有利於交易相對人，惟此舉卻使銷售辦法形同具文，而頻道業者
操控重要交易資訊，進行高報低賣之行為，使對於不符其交易目的之系統業者，
以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道；或者對於與其存有控制關係之系
統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易提高其經營成本，最終迫使其
退出市場，此即有不公平競爭之可責性。復依有線廣播電視法第五十一條之規定
，系統業者之收視費率由各地方政府核定之。各地方政府於核定有線電視之收視
費率時，除參酌行政院新聞局有線廣播電視審議委員會所定收費標準外，系統業
者之營運成本，亦為核定收視費率之重要依據。被上訴人予各系統業者之折扣低
於所定之戶數折扣，倘各地方政府依被上訴人之虛偽報價以評估系統業者之購片
成本，則各地方政府將基於錯誤之資訊為判斷，其不利益將轉嫁由消費者承擔。
被上訴人前開未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易行為，不但衝擊所有
潛在交易相對人，且足以危害公平正當競爭秩序及其他依頻道銷售辦法交易之系
統業者之機會，以及各地方政府對有線電視之收視費率之正確評估，因此難謂被
上訴人之欺罔行為無危害性。本件原判決單純以系統業者與頻道業者有多次就授
權契約磋商，即推論系統業者應充分知悉優惠辦法，對交易秩序並無影響，並以
此為由撤銷原處分，未考量行政法之公益性質之目的，甚而忽略此等行為對於有
線電視產業市場自由、公平競爭過程及消費者權益所造成之影響，故原判決適用
法規不當，為此求為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
二、被上訴人則以：（一）按行政機關享有判斷餘地之事項，並非全然不受行政法院
之審查，若行政機關就不確定法律概念所為之認定有判斷瑕疵之情形時，行政法
院自得依職權予以審酌。否則如依上訴人所言，上訴人所為之決定，行政法院均
應予以尊重，不得推翻，則行政法院救濟程序焉有存在之必要。復按，主管機關
基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，惟此項釋示屬行政程序法第
一百五十九條所規定之行政規則之一種。此種行政機關所為之釋示，法官於審判
時應就具體案情，依其獨立確信之判斷認定事實適用法律，不受行政機關函釋之
拘束，乃屬當然，亦為司法院釋字第四○七號解釋所明揭。是關於事業是否違反
公平交易法第二十四條之規定，行政法院得依職權依個案予以認定，要非即應受
上訴人自行頒訂公布之「公平交易法第二十四條案件處理原則」之拘束。（二）
查公平交易法第二十四條所規定：足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，
解釋上應當限於「故意」之行為，而不及於過失之情形。蓋公平交易法所欲歸責
之「限制競爭行為」或「不正競爭行為」，均以從事經濟活動者主觀上具有排除
正當自由競爭秩序之意圖存在為前提，因此才有事前預防或事後導正之必要，故
公平交易法上之「限制競爭行為」或「不正競爭行為」實難以想像存有過失之情
形，應以故意為其責任條件，至屬灼然。此外，上訴人於其過去作成之處分中，
一再強調構成欺罔行為時被處分人之主觀故意意圖，顯然上訴人向認公平交易法
第二十四條之欺罔行為，不僅須審認被處分人是否具有歸責條件，甚至要求被處
分人須主觀上有故意始可歸責。從而，上訴人作成本件原處分與其過去關於欺罔
行為所作成之處分顯有差別待遇，亦有違反平等原則之違法，其就本件違反公平
交易法第二十四條之判斷，顯有判斷濫用之瑕疵。至原判決所稱該條條文中規定
「欺罔」二字，要求表示者主觀上有故意為歸責條件，乃係依該條文義解釋之結
果，並非以刑法比較解釋而得此結論，上訴人此部分主張，顯然謬誤。（三）上
訴人主張，公平交易法第二十四條所禁止之態樣乃是危險犯，規範重點在行為本
身，與實際上是否出現損害無關。惟上訴人此部分指摘，並未具體指出公平交易
法第二十四條為危險犯之法律上依據，僅係依其自身就法律規定之解釋為斷，難
謂已具體指摘原判決如何適用法規不當。況且，被上訴人八十九年度之實際授權
成交金額縱與所訂頻道銷售辦法不符，亦無所謂對交易秩序產生危險之可能，蓋
被上訴人既已提供頻道銷售辦法，且曾與大信有線播送系統股份有限公司（下稱
大信公司）等三家系統業者進行交易，自無所謂系統業者無法預估交易成本、購
片預算，或交易意願受到影響之情形；而對與被上訴人為交易之其他系統業者而
言，亦無差別待遇或反競爭之情事，且對消費者而言，亦未對其造成增加收費之
不利益。（四）揆諸公平交易法第二十四條之立法意旨可知，其具有補充之規範
功能，為公平交易法之概括條款。簡言之，必須是公平交易法上所未規定處罰之
其他影響交易秩序或欺罔之不公平行為，始得以該條規定處罰之。職是，上訴人
為被上訴人違反該條規定之認定時，其前提即應認被上訴人並未構成本法之「限
制競爭」（即獨占、結合及聯合行為）及「不公平競爭」，以符合該條立法理由
所闡釋之補充功能。查被上訴人因八十九年度與各系統業者達成合意之頻道授權
價格，與被上訴人本身訂定之頻道銷售辦法所規定之價格未完全相符一事，遭上
訴人認定被上訴人係與勝麒股份有限公司（下稱勝騏公司）等頻道業者對鳳信公
司等系統業者進行共同銷售行為，而構成聯合行為，而違反公平交易法第十四條
之規定為由，於八十九年六月二十七日作成（八九）公處字第一○六號處分，論
處被上訴人高達新臺幣（以下同）八百萬元之高額罰鍰。該涉及聯合行為之處分
，業經被上訴人提起行政救濟，並經臺北高等行政法院判決維持原處分並經確定
在案。上訴人既認被上訴人八十九年之頻道銷售行為與他家頻道業者構成聯合行
為，則基於前述公平交易法第二十四條之補充性地位，其自不得再以被上訴人未
依據授權辦法所定之金額與系統業者達成合意一節科以第二十四條規定之處罰，
否則，則有藉概括性條款濫用裁量權之不當。況且，關於同一行為可否科處二次
行政罰，學者吳庚教授認為：當一行為應科予二行政罰時，即應視處罰之目的及
方法判斷是否應予從重處罰或併合處罰，以避免受處分人因同一行為無端遭受重
複處罰。此外，司法院釋字五○三號解釋，亦明示稅法上行為罰與漏稅罰競合，
如從一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，而有「一事
不二罰」原則之適用。因此，縱認被上訴人有違反公平交易法第十四條及第二十
四條之規定，揆諸前開說明，頻道授權價格之磋商與達成締約之結果間，因有方
法與結果之相牽連關係，則二者應從一重處罰而非得併合處罰。是上訴人責以被
上訴人雙重處罰，顯係對被上訴人過度科罰，有違一事不二罰之正義原則等語，
資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按公平交易法第二十四條之
立法意旨可知，該條具有補充之規範功能，為公平交易法之概括條款。又由上訴
人八十二年十二月二十九日第一一七次委員會議所通過之公平交易法第二十四條
適用原則可知，上訴人亦認為該條之規定除為該法第三章不公平競爭行為之補充
規定外，亦包括第二章限制競爭（即獨佔、結合、聯合等行為），而為整部公平
交易法之概括規定。簡言之，必須是公平交易法上所未規定處罰之其他影響交易
秩序或欺罔之不公平行為，始得以該條規定處罰之。是以，上訴人為違反該條規
定之認定時，其前提即應認並未構成本法之限制競爭（即獨佔、結合及聯合行為
）及不公平競爭，以符合該條立法理由。另該條條文中規定「欺罔」二字，在文
義解釋上，當要求表示者主觀上有故意陷他人於錯誤。是故，關於欺罔之構成要
件理應包括故意在內，即該條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定認為
「行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要
件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當」，並謂「無需探求事業於主觀上有無
陷人於錯誤之故意」云云，容有誤解。（二）大信公司之總經理周偉誠於八十九
年一月十三日於上訴人南部辦公室陳稱：「本公司在八十七年底收到各頻道商之
書面報價，爰通知各頻道商表達欲洽談授權事宜之意願，．．．」「本公司於八
十八年底即與東森、木喬、○○、八大等頻道商積極洽談續約事宜．．．」；另
傳信行系統股份有限公司之協理林妗於八十九年一月十三日於上訴人南部辦公室
亦如上陳述；且揆諸代表系統業者之任惠光與代表頻道業者之練台生多次洽談，
終達成每戶每月價碼二百二十元之情事，足信被上訴人提供之頻道銷售辦法，已
向系統業者揭露頻道授權費用之相關資訊，且被上訴人與大信公司等系統業者間
原即有銷售交易之往來，且雙方除了協商八十九年度頻道授權事宜之外，雙方並
曾於八十七年底就八十八年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去之交易
經驗，大信公司等系統業者對被上訴人可能在考量各種不同之交易因素後，給予
略優之優惠辦法及折扣數一節均已充分知悉，尚難謂被上訴人隱匿未對交易相對
人充分揭露優惠計算方式調整之情。至上訴人認八十八年及八十九年間，被上訴
人不符頻道銷售辦法所訂優惠率折扣之交易佔大多數，具有全國普遍性云云。惟
在商言商，被上訴人如有可能銷售較高之價格，自無以低價銷售之理，只要有業
者以被上訴人所提供之頻道銷售辦法所訂價格與被上訴人達成交易，即可證明該
價格係可以成交、銷售之合理巿場價格。況現實中，對於將原價與特價併列以烘
托特價優惠性格之促銷廣告是否為不實廣告之爭議，亦以該事業在散布該價格之
比較廣告前是否「真正」曾以該廣告中所載之「原價」銷售該商品為斷。且大體
上，業者就收視戶數較多之頻道，給予較收視戶數較少之頻道較多之折扣，亦為
目前一般業者促銷之作法。此觀被上訴人八十八年度頻道銷售資料，系統業者簽
約戶數超過三萬戶打九折，超過五萬戶打八五折，超過七萬戶打八折等等，足徵
被上訴人乃依系統業者簽約戶數之多寡給予不同之折扣，另依被上訴人八十九年
頻道銷售辦法，其中購買緯來體育台、緯來日本台、緯來ON-TV及全日通Z頻道，
原價每戶六十元，特惠價九折；購買聯登電影台、Discovery、AXN、中天頻道及
大地頻道，原價每戶六十三元，特惠價九折；如全部選購，每戶九十八‧四元，
特惠價八折；惟此係商場上眾所皆知之慣例；是被上訴人給予系統業者之戶數折
扣縱與所定之頻道銷售辦法有些許不符，亦難遽論有影響交易秩序之行為；從而
上訴人以被上訴人八十八年度予各系統業者之普及率優惠已與其形式報價不符，
而八十九年度形式上之銷售辦法卻仍未調整；且所提供之節目授權契約書，並未
載明簽約之客戶數，即認為被上訴人有隱藏其銷售辦法與交易事實不符之意圖，
並不足採，因而判決撤銷訴願決定及原處分。
四、本院查：（一）、按行為時公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外
，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」。本件上訴
人以被上訴人八十八及八十九年度代理銷售緯來體育台、緯來日本台、緯來 00-
TV及全日通 Z頻道、購買聯登電影台、Discovery、AXN、中天頻道及大地頻道等
頻道節目，而被上訴人銷售辦法（以下簡稱銷售辦法）係被上訴人對交易相對人
公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為被上訴人與系統業
者交易之依據，惟被上訴人未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱
匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法（以下
簡稱公平法）第二十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，科處罰鍰，並
命被上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前開足以影響交易秩序之欺罔
行為。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決以前開理由，將訴願決定
及原處分均撤銷，固非無見。（二）、原審法院九十年度訴字第二二一五號、九
十年度訴字第三九九四號、九十年度訴字第三七六○號併案審理之判決，其判決
理由中認：「五、據原告（即木喬傳播事業股份有限公司、○○傳播股份有限公
司及本件之被上訴人勝騏股份有限公司，下同）所提供八十八年度頻道銷售資料
觀之，系統業者與不同頻道業者之簽約收視戶數並不相同，然依前述，八十九年
度頻道銷售，原告等五大頻道業者卻共同決定頻道節目全部購買之價格為每一收
視戶二百二十元，並合意以勝騏公司總經理練台生洽談之系統收視戶數作為計價
之基礎，如遇系統業者詢問個別頻道業者之銷售價格，則均以加總後較二百二十
元為高之「銷售辦法」價格回應，致系統業者勢須購買系爭頻道業者之全部頻道
。原告渠等委由練台生代為洽談八十九年度頻道銷售條件之行為，已使具有水平
競爭關係之頻道商之間，有共同決定銷售價格、授權日期及斷訊之一致性行為，
產生限制個別業者對外獨立銷售頻道之效果，自屬相互約束事業活動之行為，洵
堪認定。」有該判決可按。該案既認定八十九年度頻道銷售，被上訴人及其他頻
道業者共同決定頻道節目全部購買之價格為每一收視戶二百二十元，並合意以勝
騏公司總經理練台生洽談之系統收視戶數作為計價之基礎，如遇系統業者詢問個
別頻道業者之銷售價格，則均以加總後較二百二十元為高之「銷售辦法」價格回
應，致系統業者勢須購買系爭頻道業者之全部頻道等情事。則上訴人之銷售辦法
似有作為其迫使系統業者購買全部頻道之嫌，而被上訴人雖提供該銷售辦法，若
有意隱藏著其他目的迫使系統業者購買全部頻道，是否得謂其已提供正確的重要
交易資訊而無其他足以影響交易秩序之欺罔之行為；以及被上訴人在原審所主張
本件所涉之違法行為與另案所涉之違法聯合行為間有違一事不二罰原則乙節，是
否可採，亦應一併斟酌，原審就此事項及前揭事項均未予詳究，即遽爾以前揭理
由，判決將原處分及訴願決定均撤銷，容有未洽。（三）綜上所述，上訴人上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄，發回原審
法院。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十
條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二 日
資料來源：
公平交易法及政府採購法裁判要旨選輯 第一版 358-362 頁