裁判字號：
最高行政法院 93年度判字第1677號 行政
裁判日期：
民國 93 年 12 月 23 日
案由摘要：
損失補償
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六七七號
上 訴 人 林蔚哲即
被 上訴 人 新竹市
代 表 人 林政則
訴訟代理人 羅秉成律師
彭亭燕律師
右當事人間因損失補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十月九日臺北高等行政法
院九十年度訴字第六四一七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人文教新城公寓大廈管理委員會（下稱文教新城管委會）於民國八十九年八
月二十五日向被上訴人申請在新竹縣新竹市○○路○段二九八巷七弄二十號地下
一層籌設「私立安琪兒幼稚園」，案經被上訴人派員實地會勘後以八十九年九月
十九日（八九）府教前字第六七一三一號函略以：「准予以該園名義給予立案參
班（大貳班、小壹班），負責人林蔚哲一併准予備查」等語，並發給八九府教前
字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」。嗣被上訴人於九十年三
月十三日以（九十）府教前字第一五四一四號函，請文教新城管委會儘速召開全
體住戶大會，依公寓大廈管理條例第三條明訂幼稚園使用主體及專用部分規約等
，並請補正幼稚園園舍及土地經法院公證之同意書。文教新城管委會乃以九十年
四月六日（九○）文管字第四○七七號函被上訴人略以：「．．．二、依教育部
台（八八）國字第八八○八二八四六號文之說明，本委員會是自行創辦幼稚園，
園舍為本委員會所共有，並無租賃關係，應毋須公證租用契約，請查明。三、另
涉公寓大廈管理條例所約定專有部分，依該條例施行細則第二條第一款規定，非
經載明於規約者不生效力。本委員會將於四月份舉辦新任主任委員選舉後，立即
於（九十）五月份召開會員大會時一併辦理追認『幼稚園園舍專用』乙案，並載
明於管理規約中，以符合法令效力．．．」其後，被上訴人以該幼稚園立案時所
檢具文件不符公寓大廈管理條例及幼稚教育法相關規定，於九十年五月四日以（
九十）府教前字第三二七二三號函，撤銷「私立安琪兒幼稚園」之立案，及命該
幼稚園於同年六月底結束營業，並於文到後不得再招新生。上訴人遂依行政程序
法第一百二十六條、第一百二十條規定，請求補償其因信賴被上訴人核發使用執
照及核准設立幼稚園而進行裝潢、聘僱教師等籌設事宜，受有支出開辦費、員工
資遣費、拆除裝潢費等損失，共計六、八二三、○八○元。案經被上訴人於九十
年十月二十二日以（九十）府教前字第八○三四四號函復，略以：文教新城管委
會聲稱係自行創辦「安琪兒幼稚園」，被上訴人所屬人員乃認該會具所有權，未
要求辦理法院公證，惟經其住戶提出檢舉，該管理委員會始稱將於九十年五月時
再召開會員大會追認，已違公寓大廈管理條例第三十一條及行政程序法第一百十
九條第二款規定。而該幼稚園申請立案時，被上訴人依所屬工務局八十四年核發
之使用執照、該園檢附之室內外配置圖及實地會勘幼稚園位置位於地面層後才准
予立案。惟該幼稚園於八十七年間即違法招生經營並經被上訴人查察處分，故上
訴人稱係於被上訴人核發立案證書後才進行裝潢、聘僱幼教老師及相關人員以籌
設幼稚園並對外招收學生，與事實不符等語，乃否准上訴人補償之申請。上訴人
不服，循序指提起行政訴訟。
二、上訴人於原審主張：本件上訴人係依行政程序法第一百二十條第一項、第三項等
規定提起損失補償給付訴訟，非依行政訴訟法第四條等規定提起損害賠償訴訟，
無須經訴願前置程序。被上訴人核發之私立幼稚園立案證書上載明核准園名為「
私立安琪兒幼稚園」，負責人為林蔚哲，而「私立安琪兒幼稚園」係上訴人所獨
資經營，應列經營之負責人為當事人。立案證書雖載明創辦人為文教新城管委會
，惟該幼稚園實際完全由上訴人負責經營，本件訴訟以林蔚哲即私立安琪兒幼稚
園為原告，並無違誤。被上訴人明知文教新城管委會非該幼稚園園舍及土地之所
有權人，仍准予立案，故上訴人應有信賴保護原則之適用。上訴人自始信賴被上
訴人所屬工務局核發之使用執照之記載「地下一層，用途幼稚園、里民中心」，
及被上訴人所准設立幼稚園之處分，而對外繼續招生。被上訴人以地下層不得設
置幼稚園等由，撤銷核准設立幼稚園立案，致上訴人因停止招生、資遣員工、拆
除裝潢，結束營業，受有支出開辦費、員工資遺費、拆除裝潢費等損失計六、八
二三、○八○元，依行政程序法第一百二十六條及第一百二十條規定，被上訴人
應補償上訴人損失，為此訴請被上訴人給付上訴人六、八二三、○八○元及自九
十年九月二十八日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：本件係文教新城管委會向被上訴人申請籌設「私立安琪兒幼稚園
」，上訴人林蔚哲僅係該委員會於申請籌設時報備之幼稚園負責人，非被上訴人
所為核准幼稚園立案之相對人，亦非嗣後被上訴人發現違法而撤銷該幼稚園立案
之相對人，不得依行政程序法第一百二十條或第一百二十六條規定提起本件給付
損失補償之訴，上訴人提起本件行政訴訟，當事人顯不適格。又上訴人既主張被
上訴人撤銷「私立安琪兒幼稚園」立案之處分造成其損害，應依行政救濟程序提
起訴願，並於訴願遭駁回時，提起撤銷訴訟，以資救濟。再依行政程序法第一百
二十條第一項規定之反面解釋，倘受益人有同法第一百十九條所列不值得保護之
情形，不得請求損失補償。本件有關「私立安琪兒幼稚園」之設置創辦，事前未
經文教新城區分所有權人會議通過，亦未將該幼稚園園舍及土地約定專用部分載
明於規約。文教新城管委會明知未召開區分所有權人會議決議共有部分約定予幼
稚園專用事實，竟於申請書上為虛偽不實之陳述，且故意不為完整之陳述（未提
供決議會議紀錄），以此詐術使被上訴人所屬承辨人陷於錯誤，誤以為文教新城
管委會已提出有效之所有權證明而核准立案。該委員會之行為有失誠信，揆諸行
政程序法第一百十九條第一款及第二款規定，顯不值得保護。另本件幼稚園係文
教新城管委會所創辦，上訴人並非創辦人，並無損失。且幼稚園申請立案之前提
條件須籌設完竣，上訴人自八十五年間即開始籌設，若依民眾之檢舉，上訴人於
當年度即已招生，而依被上訴人之資料，至遲上訴人於八十七年間即曾因未核准
立案招生上課遭被上訴人解散及罰鍰處分，此有被上訴人八十七年八月三十一日
八七府教國字第六五七六八號函可參。上訴人稱因信賴本件幼稚園核准立案之授
益處分，始對外招生，受有裝潢水電等損失，並不實在等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按人民祇須主張授予利益之違法行政
處分經撤銷後，或原處分機關依行政程序法第一百二十三條第四款（行政處分所
依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者）、第五款
（其他為防止或除去對公益之重大危害者）規定廢止授予利益之合法行政處分後
，其有因信賴該處分致遭受財產上之損失者，即得分別依行政程序法第一百二十
條或第一百二十六條規定，請求給予合理之補償。至於人民是否實際因授予利益
之違法行政處分之撤銷，或行政程序法第一百二十三條第四款、第五款規定授予
利益之合法行政處分之廢止，致遭受財產上之損，以及人民是否有信賴不值得保
護之情形，核屬其損失補償之請求是否有理由之問題。上訴人以其為「私立安琪
兒幼稚園」之負責人及捐資人，主張其因被上訴人撤銷授予利益之違法行政處分
或廢止授予利益之合法行政處分後，有因信賴該處分致遭受財產上之損失之情形
，據此訴請損失補償，即為適格之原告，當無被上訴人所指上訴人為當事人不適
格之問題。次按行政訴訟法第四條之撤銷訴訟及第五條之課予義務訴訟，固採訴
願前置主義，惟行政訴訟法第八條之給付訴訟，則非採訴願前置主義，是被上訴
人主張上訴人應先經訴願程序始得提起給付訴訟，否則其起訴不合程式（應為起
訴不備其他要件之誤）乙節，當無足取。況上訴人於本院行準備程序及言詞辯論
時均稱「．．．因被上訴人通知系爭幼稚園因設於建物地下層，與幼稚教育法規
定不符，且經被上訴人所屬相關承辦人員告知無法補正，並據以撤銷系爭幼稚園
立案證書，上訴人對此深感絕望，開始拆除相關設備並資遣聘僱人員，且對該行
政處分亦未再提起行政救濟．．．」等語。足知上訴人對於被上訴人九十年五月
四日（九十）府教前字第三二七二三號函所為撤銷「私立安琪兒幼稚園」之立案
、命該幼稚園於同年六月底結束營業，及於文到後不得再招新生之處分，並未予
以爭執。本件上訴人係依行政程序法第一百二十條第三項：「關於補償之爭議及
補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」及行政程序法第
一百二十六條第二項：「第一百二十條第二項、第三項．．．之規定，於前項補
償準用之。」之規定，認為該授予利益之違法行政處分之撤銷，或授予利益之合
法行政處分之廢止，使其遭受財產上之損失，乃逕行提起給付訴訟，核與行政訴
訟法第八條第二項所謂「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者」之
情形有間，自不生被上訴人所訴上訴人應依行政訴訟法第八條第二項規定，於依
同法第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時併為請求之問題，否則，無異鼓勵對
於授予利益之違法行政處分之撤銷或授予利益之合法行政處分之廢止並無爭議之
人民，為具備提起訴訟之要件，再事爭執，殊非行政程序法第一百二十條及第一
百二十六條所由設之目的。被上訴人係以「私立安琪兒幼稚園」立案時所檢具文
件不符公寓大廈管理條例及幼稚教育法相關規定，而於九十年五月四日以（九十
）府教前字第三二七二三號函，撤銷「私立安琪兒幼稚園」之立案、命該幼稚園
於同年六月底結束營業，及於文到後不得再招新生。亦即被上訴人係以其八十九
年九月十九日（八九）府教前字第六七一三一號函及所發給八九府教前字第六七
一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」之授益處分為違法而予撤銷，非以
該授益處分為合法而予廢止，是上訴人主張依行政程序法第一百二十六條廢止合
法授益處分之信賴補償規定據以請求損失補償，並無理由。至於上訴人主張依行
政程序法第一百二十條撤銷違法授益處分之信賴補償規定請求損失補償乙節，經
查：行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有
信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分
或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行
為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，
而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴
值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方
法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關
依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形
者，則其信賴不值得保護（行政程序法第一百十九條規定參照）。被上訴人八十
九年九月十九日（八九）府教前字第六七一三一號函「准予以該園名義給予立案
參班（大貳班、小壹班），負責人林蔚哲一併准予備查」以及所發給八九府教前
字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」之授益處分，係依據訴外
人文教新城管委會（幼稚園申請創辦人）八十九年八月二十五日之申請書及其附
件資料而為。該申請書記載：「說明：一、茲依據文教新城住戶管理委員會八十
九年度會員大會決議案：擬利用本社區公共設施場所創辦〝安琪兒幼稚園〞。並
委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立案事宜。二、另附決議案同意書乙份
；本會計有三六○位住戶會員，共有二五○位簽章同意本議案，已合乎章程中超
過法定出席率三分之二之規定。」等語，而其「房地借用同意書」則署名「立同
意書人房地所有權人：文教新城公寓大廈管理委員會」。然文教新城管委會並未
於八十九年度會員大會作成「擬利用本社區公共設施場所創辦〝安琪兒幼稚園〞
。並委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立案事宜」之決議案，對此上訴人
已坦承不諱，且該幼稚園所使用房地之所有權為該大廈全體住戶所有，對此兩造
亦不爭執。惟該幼稚園申請籌設時，卻於申請書中陳述「茲依據文教新城住戶管
理委員會八十九年度會員大會決議案．．．」等語，而其「房地借用同意書」之
房地所有權人則載以「文教新城公寓大廈管理委員會」，非大廈全體住戶，足知
其對重要事項已提供不正確資料及為不完全陳述〔嗣被上訴人查覺文教新城管委
會並未召開區分所有權人會議決議共有部分約定供幼稚園專用之事實，且其同意
使用未經法院公證，乃以九十年三月十三日（九十）府教前字第一五四一四號函
，請文教新城管委會儘速召開全體住戶大會，依公寓大廈管理條例第三條明訂幼
稚園使用主體及專用部分規約等，並請補正幼稚園園舍及土地經法院公證之同意
書。文教新城公寓大廈管理委員會於九十年四月六日以（九○）文管字第四○七
七號函被上訴人略以：「．．．二、依教育部台（八八）國字第八八○八二八四
六號文之說明，本委員會是自行創辦幼稚園，園舍為本委員會所共有，並無租賃
關係，應毋須公證租用契約。請查明。三、另涉公寓大廈管理條例所約定專有部
分，依該條例施行細則第二條第一款規定，非經載明於規約者不生效力。本委員
會將於四月份舉辦新任主任委員選舉後，立即於（九十）五月份召開會員大會時
一併辦理追認『幼稚園園舍專用』乙案，並載明於管理規約中，以符合法令效力
．．．」等語，更足證明其八十九年八月二十五日申請書及其附件資料之不正確
及不完全〕。按公寓大廈管理條例第三條第一項七款、第八款及第三十一條第一
項第五款規定：「區分所有權人會議：指區分所有權人為共同事務及涉及權利義
務之有關事項，召集全體區分所有權人所舉行之會議。」「管理委員會：指住戶
為執行區分所有權人會議決議事項暨公寓大廈管理維護工作，互選管理委員若干
人設立之組織。」「區分所有權人會議之決議，關於下列各款事項，應有區分所
有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四
分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之
：．．．五、約定專用或約定共用事項。」又幼稚教育法第六條第二項第二款、
第三項及同法施行細則第六條第二款規定：「私立幼稚園應由設立機關、團體或
創辦人擬具設園計劃載明左列事項，報請所在地主管教育行政機關核准後籌設之
：．．．二、擬設幼稚園之園址、面積、園舍圖。．．．」「私立幼稚園籌設完
竣，應報請所在地主管教育行政機關立案，經核准後始得開辦招生。」「私立幼
稚園依本法第六條之規定籌設完竣後，由設立機關、團體或創辦人檢具左列文件
，向所在地主管教育行政機關申請立案：．．．二、設園園址、園舍所有權證明
或租用或借用三年以上經公證之契約。．．．」文教新城管委會以及該會委任擔
任幼稚園負責人之上訴人，如前所述對前開法律規定之申請籌設及申請立案之重
要事項已提供不正確資料及為不完全陳述，致被上訴人誤認「安琪兒幼稚園」已
取得園址實際所有權人之同意，而作成准予該幼稚園籌設及立案之行政處分，依
據行政程序法第一百十九條第二款：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不
值得保護︰．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關
依該資料或陳述而作成行政處分者。．．」之規定，上訴人自有信賴不值得保護
之情形，其訴請被上訴人予以損失補償，並無理由。況上訴人於被上訴人作成准
予該幼稚園籌設及立案之行政處分前，於八十七年間即未經合法立案在新竹市○
○路○段二九八巷七弄二十號Ｂ１（即准予籌設立案之現址）開設「安琪兒幼稚
園」，而為被上訴人以八十七年八月三十一日八七府教國字第六五七六八號函裁
處罰鍰六萬元，嗣以八十八年六月二十八日八八府教國字第四四六七一號函移送
法院強制執行，八十九年六月經民眾檢舉，被上訴人再於八十九年七月四日查核
屬實有案，則上訴人並非因信賴被上訴人之准予籌設立案之行政處分而展開具體
開設幼稚園之行為，因此上訴人所主張其信賴行為與信賴基礎間並不具有因果關
係。復查被上訴人九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函所為撤銷
「私立安琪兒幼稚園」之立案、命該幼稚園於同年六月底結束營業，及於文到後
不得再招新生之處分，其理由乃該幼稚園立案時所檢具文件不符公寓大廈管理條
例及幼稚教育法相關規定（詳該函說明二）；上訴人主張被上訴人於八十九年九
月十四日會勘時已知悉該幼稚園係申請籌設於地下層，既與幼稚教育法施行細則
第八條前段「幼稚園園舍以平房或樓房之地面層為限」之規定不符，即應不准其
籌設立案云云，被上訴人則以其撤銷授予利益之違法行政處分，並非以該幼稚園
不得設於建物地下層為理由。姑不論被上訴人是否有以該幼稚園不得設於建物地
下層為由而撤銷原核准幼稚園籌設立案之行政處分，上訴人既有前述信賴不值得
保護之情形，且上訴人為幼稚園之負責人，亦應負有知悉並遵守相關幼稚教育法
規之義務，則被上訴人原核准幼稚園籌設立案之行政處分縱與有過失〔按被上訴
人八十九年九月十四日「新竹市私立幼稚園申請立案會勘記錄表」之會勘地點，
及八九府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」之園址，均
載明為建物地下一層（Ｂ１）〕，亦不因此而使得上訴人之利益應受到信賴保護
。從而，上訴人訴請被上訴人給付為無理由等為其判斷之基礎，並說明其證據之
取捨及未採兩造其餘攻防方法之理由，而以上訴人之訴為無理由，予以駁回。
五、原判決經核無違。其理由已敍明其事實認定及論斷之證據、依據，並無判決不備
理由情形，上訴人仍執陳詞，並以原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘原
判決未當，聲明廢棄，非有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
資料來源：
最高行政法院裁判要旨索引彙編 第三輯（94年12月）706 頁
最高行政法院裁判要旨彙編 第 24 輯 875-886 頁