最高行政法院 93年度判字第325號 行政

民國 93 年 03 月 25 日

返還公法上不當得利

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第三二五號
　　上　訴　人（原審原告）
　　　　　　　　中央健康保險局
　　代　表　人　張○仁
　　訴訟代理人　洪耀臨　律師
　　上　訴　人（原審被告）
　　　　　　　　陳○慧即
右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年十月二十九日
高雄高等行政法院九十一年度訴字第二二九號判決，提起上訴。本院判決如左：
　　主  文
原判決關於駁回上訴人中央健康保險局其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄
高等行政法院。
上訴人陳○慧之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人陳○慧負擔。
　　理  由
上訴人中央健康保險局（原審原告下稱上訴人健保局）起訴主張：上訴人健保局對上
訴人陳○慧（原審被告下稱上訴人陳○慧）起訴請求返還不當得利之期間，乃自八十
四年三月至八十六年五月期間，由於斯時行政法院尚未正式運作，上訴人健保局在八
十八年十月十九日即已向臺灣高雄地方法院起訴請求返還不當得利，起訴請求時並未
逾五年期間，同一事件經普通法院一、二審駁回，上訴最高法院後，適值司法院大法
官於九十年十一月十六日作成釋字第五三三號解釋，表示爾後此類事件應循行政訴訟
途徑解決，上訴人（原審原告）遂於九十年十二月三日具狀向最高法院聲明撤回上訴
，嗣再於九十一年三月十五日提起本件行政訴訟。上訴人（原審原告）固然在九十年
十二月三日向最高法院撤回上訴，惟嗣後即在九十一年三月十五日另行起訴，自撤回
訴訟在訴訟上視為「終結訴訟」時點以觀，揆諸最高法院六十二年臺上字第二二七九
號判例在適用民法第一百三十條之規定下，尚未逾六個月期間，故時效仍維持中斷之
效力。乃縱使本件公法上之請求應適用或類推適用五年時效，惟時效仍因上訴人健保
局在向最高法院撤回上訴後在六個月期間內提起本件行政訴訟，而仍維持時效中斷的
法律效力。又按全民健康保險法第七十二條規定，乃保險醫事服務機構以不正當行為
領取之醫療費用，何以健保機構得在日後申報應領費用內扣除？該得逕予扣除之金額
，對保險醫事服務機構而言，顯然不具有終局保有該款項之法律上原因，核其法律性
質當屬「不當得利」應為彰明；若謂在醫療院所因不法行為遭查覺而已無應領費用可
資逕予扣抵之情事下，非可據為請求返還之法律依據，豈非徒使上揭條文規定成為毫
無意義及作用之贅文？另所謂「扣除」，乃積極行使返還不當得利之另一種方式，而
此種方式，誠如原判決所稱「為求程序簡便，避免仍須先為給付再請求返還」，故所
謂得予「扣除」當即已包含賦予「請求返還」之法律上權利在內，亦即，若法律規定
並未包含賦予「請求返還」之權利，則試問，在此前提下，又如何能逕予「扣除」﹖
而此等寓含不當得利本質之得予請求返還之權利來自法律所特別明文規定，自得作為
請求返還不當得利之請求權基礎。本件上訴人陳○慧因將牙醫師執照租借無醫師資格
之他人為密醫行為，案經臺灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號判決
以違反醫師法判處其有期刑徒刑一年二月、緩刑三年確定，核其上揭行為即屬全民健
康保險法第七十二條所稱「不當行為」，應屬灼然，否則無異變相鼓勵密醫行為，置
全民大眾之健康於罔顧。則其自始即以不當行為租借醫師執照供無資格者開業（即俗
稱借牌），依上開規定，其所領取之醫療費用，當屬民法第一百七十九條所稱無法律
上之原因受有利益，致上訴人健保局受有損害，自應負返還責任。上訴人陳○慧雖辯
稱其未出借執照或不知開設診所，並否認為系爭契約當事人，然徵諸臺灣高雄地方法
院八十八年度保險字第六十二號判決理由，對照附卷其所涉刑案判決書，其每月固定
收受來自第三人之租用執照之對價即匯款，卻表示沒有出借執照或不知開設診所，顯
違一般經驗法則，所辯實不足採信。退而言之，即便其未授權林江山夫婦簽約，亦應
負民法有關表見代理或無權代理事後承認之責任，而為合約之當事人，自應受全民健
保法第七十二條之拘束。又按上開全民健保法第七十二條之規定，並不以負責醫師本
人詐領醫療費用為限，凡保險醫事服務機構或其所屬醫事人員有前開不正當行為者，
依醫療法第十五條第一項規定，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導
責任。同法第四十一條規定，醫療機構之負責醫師應督導所屬醫事人員，依各該醫事
專門職業法規規定執行業務。準此，負責醫師即上訴人陳○慧均應就該診所及所屬醫
事人員所詐領醫療費用之不正行為負責。且其出租醫師執照，受有報酬，期間長達將
近二年，所領得出借執照報酬金額將近新臺幣（下同）一、○○○、○○○元，卻完
全否認任何責任，顯有不當。綜上，上訴人陳○慧租借醫師執照予他人開設診所，並
按月領取出借執照費用四○、○○○元，否認授權，固無足採；退而言之，其既為怡
慈牙醫診所負責人，揆諸上述，亦應負授權人責任，上訴人健保局依全民健保法第七
十二條、民法第一百七十九條規定訴請其返還該診所所詐領之醫療費用，依法即屬有
據等語。
上訴人陳○慧則以：上訴人陳○慧乃誤信訴外人姚漢坤之說詞，稱欲協助一位高雄醫
學院畢業之學長開業，該名學長想借其之牙醫證書，遂於八十三年將證書交予姚漢坤
，嗣後，姚漢坤擅自將證書交予密醫（林江山）一事，其完全不知情；詎料，訴外人
林江山、胡瑞芬竟偽造其署押，盜刻其姓名之印章向上訴人健保局簽訂為健保特約醫
事服務機構。此事實有訴外人林江山於八十六年八月十九日調查站筆錄可證，及上訴
人陳○慧親簽姓名之筆跡與系爭合約書上之簽名亦經刑事警察局鑑定不相符，故系爭
合約書上陳○慧之姓名係遭胡瑞芬偽造，非上訴人陳○慧所親簽殆無疑義。又冒其名
與上訴人健保局實際訂約之人乃訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，且上訴人陳○慧所有之
保險給付亦皆由訴外人林江山、胡瑞芬所詐領，上訴人陳○慧並未與訴外人林江山、
胡瑞芬夫婦共同向上訴人健保局詐領醫療費用，此等事實有訴外人林江山於八十六年
八月九日調查站筆錄可證，且經臺灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六
號刑事確定判決所認定，則本件之財產利益之移動為由上訴人健保局直接移動到訴外
人林江山、胡瑞芬身上，依法應向林江山、胡瑞芬求償，始為正辦。竟捨此不為，反
向不知情且未受領醫療給付之上訴人陳○慧求償，顯欠缺本件之當事人適格，且亦不
符返還不當得利之構成要件，其請求顯無理由。末按行政程序法第一百三十一條第一
項規定，又行政程序法於九十年一月一日施行，依「實體從舊、程序從新」之原則，
故該法施行前，關於全民健保契約所生之不當得利請求權，全民健保法既未規定不當
得利返還請求權之消滅時效，是上訴人健保局請求權之消滅時效僅有五年，並因時效
完成而消滅等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件上訴人陳○慧為合格牙醫師，於八十
四年二月間，透過訴外人姚漢坤，將其牙醫師執照以每月五萬五千元之代價（八十五
年五月八日調整為六萬元）出租與訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，因姚漢坤居間扣除，
每月實拿四萬元。林江山、胡瑞芬向上訴人陳○慧租借得牙醫師執照後，即在屏東縣
潮州鎮○○路四四號開設怡慈牙醫診所，執行牙科醫療業務，其間林江山、胡瑞芬另
於八十四年二月二十八日，以上訴人陳○慧名義與上訴人健保局依據「全民健康保險
醫事服務機構特約及管理辦法」簽訂為健保特約醫事服務機構，自同年三月一日起辦
理全民健康保險醫療業務，因上訴人陳○慧於八十六年六月十七日辦理歇業，雙方合
意自上開期日終止合約。嗣上訴人健保局發現，上訴人陳○慧並未親自看診，而實際
上由林江山擅自執行醫療業務，胡瑞芬則負責掛號及收費工作，並僱用某張姓不詳男
子從旁協助牙醫業務，自八十四年三月起至八十六年五月止，共同向上訴人健保局詐
領醫療費用，共給付七、○九四、○五六元（不含成本計算之金額），足生損害於上
訴人健保局及投保大眾之權益，案經臺灣高等法院高雄分院以八十七年度上易字第二
二九六號判決，以違反醫師法第二十八條判處上訴人陳○慧有期徒刑一年二月，緩刑
三年確定在案。然上開刑事判決所認定之金額乃上訴人健保局尚未扣除上訴人陳○慧
審核扣抵款項前之數額，經上訴人健保局扣抵後，實際溢付之金額為六、四三七、三
二六元，上訴人健保局並於八十八年十月十五日最後催繳函限上訴人陳○慧應返還上
揭金額，依全民健保法第七十二條、民法第一百七十九條規定，於八十八年十月十九
日向普通法院提起民事訴訟，請求上訴人陳○慧應返還上揭不當得利金。惟第一、二
審法院均以非屬民事訴訟審判權範疇而予駁回。嗣上訴最高法院審理中，適前揭釋字
第五三三號解釋發布，明示上訴人健保局與醫事服務機構間所締結之「全民健康保險
特約醫事服務機構合約」，具有行政契約之性質，若雙方對契約內容發生爭議，屬於
公法上爭訟事件，上訴人健保局遂轉依行政訴訟法第二條、第八條第一項規定，提起
本件行政訴訟。並據提出全民健康保險特約醫事服務機構合約、終止合約申請書、八
十六年六月二十五日健保高醫字第八六○一五七七一號同意終止函、溢付款項明細表
、八十九年九月二十九日健保高費一字第八八○二一二三七號催繳函、臺灣高等法院
高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決、同院八十九年度保險上字第
二十五號民事判決、臺灣高雄地方法院八十八年度保險字第六十二號民事判決、撤回
上訴申請狀等附卷可稽。次查，本件係依行政訴訟法第八條第一項之規定，提起一般
給付訴訟，而一般給付訴訟之訴訟標的，為上訴人健保局以特定財產上給付或非財產
上之作為或不作為已損害其權利之主張。於本案即上開全民健保法第七十二條之財產
上給付請求權，然該給付請求權實屬侵權行為損害賠償性質，並非兩造所認之不當得
利請求權性質。又有關上開全民健保法第七十二條規定，應屬公法上損害賠償而非不
當得利請求權之區辨，究屬上訴人健保局對該請求權法律性質之誤解，尚不涉及本案
訴訟標的變更之問題。從而，其所起訴主張者既為公法上損害賠償請求權，則所為舉
證，若能證明上訴人陳○慧確有以詐欺或不正當方法造成其相當醫療費用之損害，且
該損害賠償請求權尚未罹於時效者，上訴人陳○慧依法即應負損害賠償責任。復按我
國行政程序法第一百三十一條第一項規定，顯然係行政法（公法）上消滅時效法理之
明文化，是參酌該規定時效制度之法理，本件上訴人健保局所主張之損害賠償既屬公
法上請求權性質，自應有消滅時效制度之適用；行政程序法固於九十年一月一日始施
行，然本件所據以主張之全民健保法第七十二條損害賠償請求權，則早自八十四年三
月起即已成立，乃觀諸司法院釋字第四七四號解釋之意旨，系爭損害賠償請求權既成
立於行政程序法施行前，其時效期間自應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法
等關於退休金或撫卹金等公法上請求權消滅時效期間即五年之規定，至該請求權是否
罹於時效，有無時效中斷及時效不完成之情形，則須類推適用民法相關規定。本件上
訴人健保局就系爭醫療費用之公法上損害賠償，既曾於時效完成前以私法上不當得利
請求權基礎向普通法院起訴，雖因欠缺審判權而遭普通法院一、二審駁回，然基於當
時全民健保法健保特約公私法屬性仍未有定論，行政訴訟新制亦尚未運作，權利救濟
管道有限，不得已擇向普通法院起訴請求，迨前揭釋字第五三三號解釋確認健保特約
關係為公法關係，始撤回其訴並依上開解釋之意旨另提起行政訴訟，基於時效制度之
存立基礎乃在維持法安定性並敦促權利人積極行使權利，則尚難據此認有怠於行使權
利而應遭受時效不利益之事由，揆諸民法第一百三十條規定本件上訴人健保局於向最
高法院撤回訴訟後而提起本件行政訴訟，尚未逾六個月期間，故系爭損害賠償請求權
之時效仍應維持中斷之效力，並未消滅。查上訴人陳○慧於八十四年二月間起至八十
六年五月間止，將其牙醫師執照出租與訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，在屏東縣潮州鎮
○○路四四號開設怡慈牙醫診所等情，經前揭刑事判決判處有期徒刑一年二月，緩刑
三年確定在案。則其有以其牙醫師執照租借予未具醫師資格人員林江山、胡瑞芬執行
醫療業務之行為，事證明確。又其身為合格牙醫師，就全民健保法於八十三年實施後
，坊間醫療院所率多與中央健保局訂定健保特約提供保險醫療服務，藉以維持醫療院
所相當業務之情形，應知之甚詳；申言之，就其將牙醫師執照租借予無執照之人，他
人即有可能持該執照與上訴人健保局訂定健保特約，執行醫療業務並供其他不正當用
途，否則他人何必高額支付對價用以承租執照之情，當有所預見。更何況其持續每月
固定收受執照之對價即匯款長達兩年多之久，若謂其對出租予他人牙醫師執照流向漠
不關心，亦對承租人開設牙醫診所並長期向上訴人健保局詐領醫療費用一事毫無所悉
，顯然不符常理，有違經驗法則。復揆諸附卷之臺北高等行政法院八十九年訴字第一
四八八號判決，就同一事實上訴人陳○慧曾訴請確認與上訴人健保局健保特約不存在
乙事，該判決意旨係以上訴人陳○慧應負授權人責任而駁回其訴，足認其所稱非健保
特約當事人云云，並無可採。是姑不論其是否與林江山、胡瑞芬夫婦共同合意詐領醫
療費用，乃其於出租牙醫師執照當時，對於租借人將持以訂定健保特約，並進而詐領
醫療費用造成上訴人健保局損害之過程及可能性既有所認識，而租借人林江山、胡瑞
芬夫婦果真於八十四年二月間租借之牙醫師執照後，隨即於同年二月二十八日，以陳
○慧名義與上訴人健保局依據「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」簽訂為
健保特約醫事服務機構，並從同年三月一日起辦理全民健保醫療業務，連續自八十四
年三月起至八十六年五月止，共同詐領醫療費用，造成上訴人健保局相當系爭醫療費
用之損害，而該局所受損害與上訴人陳○慧出租牙醫師執照之行為亦有相當因果關係
。揆諸上開事實暨前揭民法第一百八十四條第一項後段「故意以背於善良風俗之行為
加損害於他人」之法理，該局主張上訴人陳○慧應負全民健保法第七十二條規定償還
相當於系爭醫療費用之責任，即非憑空無據。末按民法第二百十七條第一項規定，此
即損害賠償之過失相抵，蓋無論何人不得將因自己過失而發生之損害轉嫁他人，此為
損害賠償制度之指導原則及公平原則之具體展現。而此一公平原則之貫徹，於私法與
公法應無不同，觀諸附卷之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之立合約人負責
醫師欄中有特別註記：「由負責醫師『親自當面蓋章』或附『負責醫師向戶政事務所
申請之印鑑證明』乙份，．．．」等字樣，可知上訴人健保局有審查簽約人（即負責
醫師）是否具有醫師資格、是否親自當面蓋章及是否已向戶政事務所申請之印鑑證明
之義務；且於健保特約存續期間，並有依全民健保法第六十二條及第七十六條等規定
依職權調查之職責。然該局未盡前開各種義務，僅依林江山、胡瑞芬夫婦冒用上訴人
陳○慧之名義及一紙醫師執照，即與無醫師資格之人簽訂健保契約，嗣於特約存續期
間，亦疏於職權調查之行使，導致林江山、胡瑞芬夫婦得以保險醫事服務機構之資格
持續詐領醫療費用，上訴人健保局此一行政疏失，自不得轉嫁責任於上訴人陳○慧，
應有民法第二百十七條第一項過失相抵之類推適用。爰衡量上訴人陳○慧之違法事實
暨上訴人健保局之過失情節，認上訴人健保局應負百分之五十過失責任，其請求損害
賠償之金額，其中百分之五十應准許，其餘百分之五十則不應准許。遂認上訴人健保
局請求上訴人陳○慧給付，在三、二一八、六六三元，及自九十一年三月二十八日起
，至清償日止按年息百分之五計算之利息範圍內為有理由，應予准許。逾此範圍則無
理由，應予駁回。
查本件上訴人健保局在原審起訴，係依全民健康保險法第七十二條規定，向上訴人陳
○慧為本件公法上金錢給付之請求，是該條規定之公法上金錢給付請求權，即為本件
之訴訟標的。至該條規定請求權之法律性質，則屬法院審認判斷之範圍。苟上訴人健
保局不變更其以該條為請求之依據，即不因法院判決理由所認該條規定請求之法律性
質與其起訴主張不同，而生訴訟標的變更之問題。上訴人陳○慧主張上訴人健保局依
該條起訴，請求返還不當得利，而原審判決認係侵權行為損害賠償請求權，二者屬不
同之訴訟標的，原判決顯有就未聲明之事項為判決之違法云云，執以指摘原判決違誤
，尚不足取。又原判決認該條規定之請求權為侵權行為損害賠償請求權，與上訴人健
保局起訴依該條規定請求返還不當得利，二者性質雖異，惟其基礎法律事實不變，於
上訴人陳○慧為攻擊防禦方法之實施，並無影響。上訴人陳○慧指原審未使當事人為
適當完全之辯論，不無突襲性裁判之違誤云云，亦不足取。又公法上請求權之時效，
在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法及公務人員撫卹法等關於退休金等請求
權消滅時效期間之規定，為司法院釋字第四七四號解釋所明示。本件原判決係以上訴
人陳○慧將其牙醫師執照出租與訴外人林江山、胡瑞芬持以與上訴人健保局簽訂健保
特約，共向該局詐領醫療費用實際計六、四三七、三二六元，因認上訴人陳○慧應負
全民健康保險法第七十二條規定，以不正當行為申報醫療費用之公法上侵權行為損害
賠償責任，其請求權消滅時效期間，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法之
規定，其消滅時效期間為五年。按諸上開解釋意旨，核無違誤。本件既非屬民法上侵
權行為損害賠償請求權，上訴人陳○慧主張應準用民法關於侵權行為二年短期時效之
規定乙節，即不足取。另原判決就本件公法上請求權時效之論述，並無逕適用公布實
施在後之行政程序法第一百三十一條之情形，上訴人陳○慧以原判決就時效中斷效力
，「準用」民法侵權行為之規定；就請求權時效，卻適用行政程序法上開規定，顯有
割裂適用法律之違誤云云，亦有誤會。查本件公法上侵權事實，持續至八十六年五月
間止，經原審認定屬實，且為兩造所不爭，而本件侵權事實，係因上訴人健保局所屬
高屏分局於八十六年六月十二日派員至怡慈牙醫診所為業務訪查時，因訴外人胡瑞芬
冒上訴人陳○慧之名在訪談紀錄上簽名，始被發現（參見原審卷附臺灣高等法院高雄
分院八十七年度上易字第二二九六號陳○慧違反醫師法刑事確定判決），則上訴人健
保局自此時知悉本件侵權行為時起，至九十一年三月十五日止，尚未逾五年，其請求
權即尚未因時效完成而消滅。從而原判決關於命上訴人陳○慧給付上訴人健保局三、
二一八、六六三元及法定利息部分，即無違誤。上訴人陳○慧以前述理由指摘該部分
原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
民法有關過失相抵規定之法理，於公法上亦得類推適用，此之所謂被害人與有過失，
只須其行為為損害發生之共同原因，且其過失行為有助成損害之發生或擴大者，即屬
相當，不問賠償義務人應負故意、過失或無過失責任，均有其適用。上訴人健保局主
張上訴人陳○慧之行為乃故意，並非過失，則上訴人健保局何來與有過失云云，執以
指摘原判決理由矛盾，固不足取。惟損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院對
於酌減賠償金額至何程度，雖有裁量權，但應斟酌雙方原因力之強弱與過失之輕重以
定之。原審係以上訴人陳○慧將其牙醫師執照出租與訴外人林江山、胡瑞芬持之以上
訴人陳○慧名義與上訴人健保局簽訂健保契約，並詐領本件醫療費用，係以故意背於
善良風俗之行為加損害於上訴人健保局，自屬故意行為，而上訴人健保局疏未盡審查
及事後調查之義務，僅憑林江山、胡瑞芬持上訴人陳○慧名義一紙醫師執照，即與之
簽訂健保契約，其此一疏失，應有過失相抵之類推適用等情。則上訴人陳○慧之故意
行為，似為造成本件損害之主因，原審未審酌兩造意思條件之輕重及其原因力之強弱
，遽認上訴人健保局應負與上訴人陳○慧相等之百分之五十過失責任，復未說明其間
責任相等之理由，即非無判決不備理由之違法。上訴人健保局指摘原審該部分判決違
誤，為有理由。
據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五
條第一項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，
判決如主文。
中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　　月　　二十五　　　日
                    最 高 行 政 法 院  第 五 庭
                                審 判 長 法  官　　　趙　永　康
                                         法  官      蔡　進　田
                                         法  官　　　鄭　淑　貞
                                         法  官　　　黃　合　文
                                         法  官　　　林　家　惠
右  正  本  證  明  與  原  本  無  異
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法院書記官　彭　秀　玲
中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　三　　　　月　　二十六　　　日