最  高  行  政  法  院  判  決                    九十三年度判字第七二三號
    上  訴  人  姚天健
    被 上訴 人  考選部
    代  表  人  林嘉誠
右當事人間因考試事件，上訴人對於中華民國九十二年三月二十七日臺北高等行政法
院九十一年度訴字第八二三號判決，提起上訴。本院判決如左：
    主  文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
一、本件上訴人於原審起訴主張：緣上訴人於民國九十年八月十七日，檢具私立東海
    大學政治學系政治學組畢業證書，報考九十年專門職業及技術人員高等考試民間
    之公證人考試，經被上訴人審查結果，以其學歷與應考資格規定之系科不合，旋
    於九十年九月四日以選專字第○九○三三○一九二○號書函請上訴人於同年月十
    三日前補繳在學成績單或學分證明，俾憑依規定重予審查。惟上訴人並未補繳在
    學成績單或學分證明，僅補繳八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證
    人入場證及應考資格表影本，被上訴人爰於九十年十月九日以選專字第○九○三
    三○二三四五號書函予以退件。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行
    政訴訟。按專門職業及技術人員考試法雖授權被上訴人訂定應考資格，惟應遵循
    信賴保護原則及行政程序法所定程序，審慎研擬，公開徵詢各方意見。上訴人以
    經考試院於九十年一月九日以考臺組壹一字第一一三八五號令訂定發布之「專
    門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，作為原本可報考該類科考
    試之審查依據，復於短短半年間，修訂應考資格，於九十年七月間印發簡章，於
    九十年八月十三日開始報名，倘如被上訴人所稱原專門職業及技術人員高等暨普
    通考試應考資格表業於九十年八月十三日明令廢止云云，惟依中央法規標準法規
    定，法規廢止應於發布日起第三日失效，即於九十年八月十六日失效，而舊法規
    （即原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表）未失效前，已涵括於九
    十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報考期間。準此，原專門職
    業及技術人員高等暨普通考試應考資格表仍未失效。於上開應考資格表廢止失效
    前，已開始進行九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報名作業
    ，依法理應採有利於行為人之法規。況政治系畢業之學生目前仍得報考司法官特
    考及法院公證人，而「民間之公證人」考試係屬專門職業及技術人員考試，其應
    考資格竟較公務人員考試嚴苛，顯不合理。被上訴人稱上訴人報考九十年專門職
    業及技術人員高等考試民間之公證人考試，應依行為時法規，適用九十年一月九
    日訂定發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，惟被上
    訴人忽略聲請許可事件從新從優原則，顯違中央法規標準法第十八條之規定。且
    被上訴人明知原應考資格表於九十年八月十三日明令廢止，惟廢止同日已開始報
    名程序，是上訴人並無報考資格不符之情形，被上訴人所為處分有違中央法規標
    準法第二十二條第三項之規定。按行政法規之修正，應有行政程序法之適用，考
    試院先前會同行政院、司法院於八十五年二月二日修正發布之專門職業及技術人
    員高等暨普通考試應考資格表，於「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人
    考試規則」新制施行時，尚未會同行政院、司法院會銜廢止，遲至九十年八月十
    三日始會銜發布命令廢止該應考資格表，惟九十年專門職業及技術人員高等考試
    民間之公證人考試已於同年八月十三日開始報名，上開廢止命令於八月十六日始
    生效，故上訴人應具報考之資格。又參照司法院釋字第五二五號及第五二九號解
    釋之意旨，被上訴人所為處分有違信賴保護原則。蓋行政法規之廢止或變更，於
    人民之影響甚鉅，除因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其制定或發
    布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信
    賴利益，給予適當保障，方符憲法保障人民權益之意旨。另制定或發布法規之機
    關，基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，得依
    法定程序停止法規適用或修改其內容，倘因此使人民基於信賴先前法規繼續施行
    ，而有因信賴所生實體法上利益受損害者，而現行法規無相關補救規定可資援用
    時，基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡
    期間之條款，俾減輕損害。從而，被上訴人所為違法不當處分，致上訴人支出補
    習費新台幣（下同）四萬元、補習交通費一萬零九百五十元、書籍費九千六百元
    、期刊費二千五百元、無法工作損失費六十三萬元、資料影印費三千元、本次訴
    訟之資料蒐集費用、郵資及雜支一千元、上訴人精神耗損慰藉金五萬元，合計七
    十四萬七千零五十元，應予賠償。為此求為判決確認被上訴人九十年十月九日選
    專字第○九○三三○二三四五號書函之處分為違法，並請命被上訴人賠償上訴人
    因不得報考期間所受之損害七十四萬七千零五十元等語。
二、被上訴人則以：按考試院於九十年一月九日以八九考臺組壹一字第一一三八五號
    令訂定發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，係基於
    專門職業及技術人員考試法之授權所訂定，乃因應八十八年十二月二十九日及八
    十九年六月十四日修正公布之專門職業及技術人員考試法，以及八十九年七月二
    十五日考試院修正發布之專門職業及技術人員考試法施行細則之規定而著手訂定
    ，於九十年一月九日發布，並定於九十年一月一日施行，是為配合該新制之施行
    ，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表即停止適用。因上開修法係
    將各項專門職業及技術人員之考試分別訂定各種考試規則，須俟全部修法完成後
    ，始得將原有之「專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表」予以廢止，
    惟此仍無礙於上開「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」業於
    九十年一月一日生效適用。按考試院九十年一月九日八九考臺組壹一字第一一三
    八五號令發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條
    及第十四條之規定，是被上訴人按溯自九十年一月一日生效之上開考試規則之規
    定，審查九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試各應考人之應考
    資格，係依法行政。參照中央法規標準法第十八條之規定，本件係以行為時之法
    令認定上訴人應考資格是否相符，自不待言。上訴人報考九十年專門職業及技術
    人員高等考試民間之公證人考試，繳驗私立東海大學政治學系政治學組畢業證書
    ，經被上訴人所屬應考資格審查人員審核，認其與專門職業及技術人員高等考試
    民間之公證人考試規則第五條第一款規定之應考資格不符，乃於九十年九月四日
    以選專字第○九○三三○一九二○號書函，通知上訴人於同年月十三日前補繳在
    學成績單或學分證明文件。惟上訴人僅補繳八十九年專門職業及技術人員高等考
    試入場證（民間之公證人類科）及八十九年專門職業及技術人員高等考試應考資
    格表影本各一份，再經審查結果，認與上開規定之應考資格不符，故被上訴人於
    九十年十月九日以選專字第○九○三三○二三四五號書函予以退件。是被上訴人
    依上開考試規則辦理九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報名
    案件之審查及退件，洵無不當。上訴人所述司法官特考等其他考試，係屬公務人
    員考試，應適用公務人員考試法，至上訴人報考之九十年專門職業及技術人員高
    等考試民間之公證人考試，則屬專門職業及技術人員高等考試，應適用專門職業
    及技術人員考試法，兩者性質不同，適用法律亦不同，應考資格自有差異，尚難
    比附援引。又上開「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」之訂
    定，雖係在行政程序法施行前，惟被上訴人於訂定上開考試規則之過程中，曾多
    次開會召集專家學者提供意見，並函請各學校相關科系表達意見，廣泛徵求各界
    建言，參酌各方意見後，始依程序訂定上開考試規則，嗣後並已將該考試規則內
    容上網公告週知，修法過程完全符合行政程序法之規定，上訴人指摘上開考試規
    則之訂定有違行政程序法之虞，尚乏依據等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人依上訴人報考「九十年專
    門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之「專門職業及技術人員考
    試法」（於八十八年十二月二十九日修正公布，並自九十年一月一日起施行）第
    十四條規定及同法施行細則（考試院於八十九年七月二十五日修正發布，並自九
    十年一月一日起施行）第三條規定之授權，研訂專門職業及技術人員高等考試民
    間之公證人考試規則，並報經考試院於九十年一月九日訂定發布，作為審核民間
    之公證人高等考試應考人是否具有應考資格之準據。經查，專門職業及技術人員
    高等考試民間之公證人考試規則第五條及第十四條之應考資格規定，既係基於專
    門職業及技術人員考試法之授權所訂定，應自九十年一月一日起予以適用。再者
    ，上訴人報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之
    應考須知，亦已將「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五
    條所規定之應考資格，詳載於「應考資格欄」附表一之「應考資格表」內。而行
    政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置
    其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保
    護人民之既得權益。是行政法上信賴保護原則之適用，係在禁止新制定或修正法
    規有溯及既往之效力。經查，專門職業及技術人員考試法係於八十八年十二月二
    十九日修正公布，並自九十年一月一日起施行，其修法之所以定於一年後施行，
    無非使主管考試機關及應考試之人員得獲餘裕俾資因應，該專門職業及技術人員
    考試法之修正，並未有溯及既往之效力，而係向將來生效施行，因此，上訴人在
    專門職業及技術人員考試法於八十八年十二月二十九日修正公布第十四條當時，
    並非不能預見專門職業及技術人員高等考試之應考資格，或將因此可能有不同於
    以往之應考資格之規定，況「八十九年專門職業及技術人員高等考試應考資格表
    」僅係適用於八十九年報考專門職業及技術人員高等考試之應考資格之認定，而
    不及於其他年度，自難謂上訴人有因相信該既存之法秩序而致遭受不能預見之損
    害之情事發生，是上訴人指摘本件應考資格之研訂與行政處分之作成違反信賴保
    護原則云云，並無可採。本件「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試
    規則」之研訂，係在行政程序法九十年一月一日施行之前（嗣由考試院於九十年
    一月九日以八九考臺組壹一字第一一三八五號令發布之），原無行政程序法之適
    用，而據被上訴人指出，其於研訂上開考試規則之過程中，曾多次開會召集專家
    學者提供意見，並函請各學校相關科系表達意見，廣泛徵求各界建言，參酌各方
    意見後，始訂定上開考試規則，嗣後並將該考試規則內容上網公告週知等語，足
    知被上訴人研訂上開考試規則時，業已參酌行政程序法關於訂定法規命令之相關
    程序之規定，雖上訴人指摘上開考試規則之訂定有違行政程序法所定程序，惟並
    未舉證以實其說，尚難憑採。另上訴人所述司法官特考等其他公務人員考試，係
    適用公務人員考試法，至上訴人報考之本件九十年專門職業及技術人員高等考試
    民間之公證人考試，乃專門職業及技術人員高等考試，應適用專門職業及技術人
    員考試法，兩者性質不同，適用法律亦異，自難比附援引執為本件應准其報考之
    論據。本件縱如上訴人所訴，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表
    已於九十年八月十三日廢止，則依中央法規標準法第二十二條第三項之規定，該
    應考資格表亦應自九十年八月十五日起失效。查上訴人係於九十年八月十七日報
    考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」，於上訴人報考該
    項考試當時，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表既已失效而無適
    用餘地，自非「在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者」之情形可知，是
    上訴人執此主張其報考該項考試有中央法規標準法第十八條規定之適用云云，不
    無誤會。本件上訴人係私立東海大學政治學系政治學組畢業，不符合其報考「九
    十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之「專門職業及技術
    人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條第一款規定之應考資格。因此，被
    上訴人認定上訴人之學歷與應考資格所規定之系科不合，於法即屬無違。雖被上
    訴人於九十年九月四日以選專字第○九○三三○一九二○號書函，通知上訴人於
    同年月十三日前補繳在學成績單或學分證明，惟上訴人僅繳交八十九年專門職業
    及技術人員高等考試民間之公證人入場證及應考資格表影本，此為兩造所不爭之
    事實，則本件再經被上訴人審查結果，認其與「專門職業及技術人員高等考試民
    間之公證人考試規則」第五條第二款規定之應考資格亦有所不符，而以系爭九十
    年十月九日選專字第○九○三三○二三四五號書函，作成退件之處分，於法洵非
    無據。從而上訴人訴請確認原處分違法及請求損害賠償，均無理由，判決駁回上
    訴人之訴。
四、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱：專門職業及技術人員高等考試民間
    之公證人係於八十九年首次增加之類科，考選部應係於八十九年間始擬訂該類科
    之應考資格。焉有謂該考試法於八十八年底修正公布，而八十九年始公告該應考
    資格，旋即於九十年又變更僅舉辦一次類科之應考資格，剝奪原本可報考人員之
    情形，且新發布之高考民間之公證人考試規則係九十年始發布，在短短數月之間
    要上訴人如何「預見」可能之變動；且並無原審認定「使主管考試機關及應考人
    員得獲餘裕俾資因應」之情形。縱使被上訴人認有將剛擬訂之應考資格有變更之
    需要，亦應採取合理之補救措施或訂定過渡時期之條款，俾免行為出於恣意，此
    亦為司法院釋字第五二五號「信賴保護」原則之中心意旨，原審判決卻未加斟酌
    ，有判決不適用法規或適用法規不當之違法。原審認定「專門職業及技術人員高
    等考試民間之公證人考試規則」之研訂係在行政程序法施行之前，而認為無行政
    程序法之適用。但行政程序法早在八十八年間即公布，之所以於二年後施行，即
    在要求各行政機關訂定法規命令應遵守之程序。準此，仍有行政程序法之適用，
    而原審僅據被上訴人指出，其研訂上開考試規則之過程中曾多次開會召集專家學
    者提供意見，並函請各學校相關科系表達意見，廣泛徵求各界建言，參酌各方建
    言後始訂定上開考試規則，嗣後並將該考試規則內容上網公告週知等語，即認定
    被上訴人有參酌行政程序法相關程序。上訴人質疑被上訴人有踐行上開程序，且
    依一般經驗判斷，焉能在短短數月之間召集專家學者並函請各校表達意見等情，
    按主張有利於己之事實應負舉證責任，原審既未要求被上訴人舉證，僅憑被上訴
    人一面之詞，卻要上訴人舉證被上訴人所言其已踐行之程序事實，有違舉證責任
    分配之法則。原審認為本件縱如上訴人所訴，原專門職業及技術人員高等暨普通
    考試應考資格表已於九十年八月十三日廢止，並自九十年八月十五日起失效，縱
    使上訴人在八月十七日報考，即無報考資格云云，但舊應考資格表在八月十五或
    十六日才失效，則同樣在報考期間，若上訴人早一天即可報考，晚一天便不行，
    此於行政法上之一般法律原則（如誠信原則、平等原則及比例原則）有違等語，
    爰請判決廢棄原審判決，確認被上訴人九十年十月九日選專字第○九○三三○二
    三四五號書函之處分為違法，並請命被上訴人賠償上訴人因不得報考期間所受之
    損害七十四萬七千零五十元。
五、本院按：依八十八年十二月廿九日修正公布前舊專門職業及技術人員考試法訂定
    之「八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試應考資格表」，大
    學政治系畢業者固得報考民間公證人；惟專門職業及技術人員考試法於八十八年
    十二月二十九日修正公布第十四條：「專門職業及技術人員高等考試、普通考試
    、初等考試之應考資格，除依第九條至第十三條之規定外，其分類、分科之應考
    資格，由考選部報請考試院定之。」修正重點之一在於不同類科依其職業性質分
    訂各該考試規則，據以辦理各類專門職業及技術人員考試。為此，被上訴人爰依
    該法及其施行細則之規定，研擬專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試
    規則草案，以資因應。為使本項「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考
    試規則」草案內容更為妥適周延，被上訴人並於八十九年八月三十日及同年九月
    二十七日兩度邀集司法院、法務部、中華民國公證學會、中華民國律師公會全國
    聯合會、國立台灣大學法律學院及其他公私立大學法律學院或法律學系等機關、
    學校、團體代表開會審慎研商，經於八十九年十一月二十九日被上訴人法規委員
    會第二九三次會議審議通過後，於八十九年十二月十六日報請考試院審議。考試
    院於九十年一月九日以八九考臺組壹一字第一一三八五號令訂定發布，自九十年
    一月一日施行，並於同年十月十九日至二十一日舉辦首次新制專門職業及技術人
    員高等考試民間之公證人考試，研訂過程至為公開、審慎、嚴謹。原（八十九年
    ）專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表即應停止適用；換言之，前開
    八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試應考資格表即不再適用
    。綜上說明，專門職業及技術人員考試法係於八十八年十二月二十九日修正公布
    ，並自九十年一月一日起施行，其修法之所以定於一年後施行，無非使主管考試
    機關及應考試之人員得獲餘裕俾資因應，該專門職業及技術人員考試法之修正，
    並未有溯及既往之效力，而係向將來生效施行。因此上訴人並非不能預見專門職
    業及技術人員高等考試之應考資格之改變，況「八十九年專門職業及技術人員高
    等考試應考資格表」僅係適用於八十九年報考專門職業及技術人員高等考試之應
    考資格之認定，而不及於其他年度，自難謂上訴人有因相信該既存之法秩序而致
    遭受不能預見之損害之情事發生。又行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相
    信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正
    ，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。是行政法上信賴保護
    原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。從而，原審認定本
    件應考資格之研訂與行政處分之作成無違信賴保護原則，於法並無違誤。另被上
    訴人研訂上開考試規則之過程中曾多次開會召集專家學者提供意見，並函請各學
    校相關科系表達意見，廣泛徵求各界建言，參酌各方建言後，始訂定上開考試規
    則，嗣後並將該考試規則內容上網公告週知等情，業經原審審認無誤，已詳前開
    說明，此部分涉及證據取捨與事實調查，依行政訴訟法第二百四十二條規定，非
    得上訴本院。又八十九年專門職業及技術人員高等考試應考資格表即僅適用於該
    次考試，而現行專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則即自九十年
    一月一日起施行，則九十年八月間舉行之民間公證人考試自無再適用八十九年專
    門職業及技術人員高等考試應考資格表之餘地。本件上訴人係私立東海大學政治
    學系政治學組畢業，不符合其報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之
    公證人考試」當時之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第
    五條第一款規定之應考資格。因此，被上訴人認定上訴人之學歷與應考資格所規
    定之系科不合，於法即屬無違。雖被上訴人於九十年九月四日以選專字第○九○
    三三○一九二○號書函，通知上訴人於同年月十三日前補繳在學成績單或學分證
    明，惟上訴人亦僅繳交八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人入場
    證及應考資格表影本，被上訴人遂作成退件之處分，於法洵無不合，訴願決定予
    以維持，亦無違誤，原審判決均予維持，核無違法，上訴意旨為無理由，應予駁
    回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條
第三項前段，判決如主文。
中    華    民    國    九十三      年      六        月      九        日
                    最 高 行 政 法 院  第 三 庭
                                審 判 長 法  官      林  清  祥
                                         法  官      吳  明  鴻
                                         法  官      鄭  淑  貞
                                         法  官      黃  合  文
                                         法  官      鍾  耀  光
右  正  本  證  明  與  原  本  無  異
                                         法院書記官  莊  俊  亨
中    華    民    國    九十三      年      六        月      九        日