裁判字號：
最高行政法院 96年度判字第1604號 行政判決
裁判日期：
民國 96 年 09 月 06 日
案由摘要：
土地徵收
最高行政法院判決 96年度判字第01604號
上 訴 人
即原審原告 甲○○
上 訴 人
即原審被告 內政部
代 表 人 乙○○
上列當事人間因土地徵收事件，兩造各對於中華民國94年11月17
日高雄高等行政法院94年度訴字第475 號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決關於駁回甲○○於原審之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回
高雄高等行政法院。
內政部之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由內政部負擔。
理 由
一、訴外人內政部營建署墾丁國家公園管理處（下稱墾管處）為
保護墾丁國家公園園區內特別景觀區之特殊天然景緻及防止
人為破壞，申請徵收坐落屏東縣車城鄉○○段245 之1 地號
等30筆土地，經內政部營建署報經上訴人內政部以民國92年
7 月7 日台內地字第0000000000號函核准徵收，及一併徵收
其土地改良物，交由屏東縣政府以92年8 月14日屏府地徵字
第0000000000號公告並函知各所有權人。上訴人甲○○以墾
管處對其所有坐落屏東縣恆春鎮○○段25、26地號（甲○○
之權利範圍為全部）及26之1 地號（甲○○之權利範圍為應
有部分418/2084）土地（下稱系爭土地）所為之徵收程序違
法，且本件徵收欠缺客觀需要性為由，提起訴願，遭決定駁
回，遂提起行政訴訟。主張：（一）需用土地人墾管處未合
法通知甲○○參加公聽會，亦未與甲○○協議價購系爭土地
；其對甲○○更無公示送達之原因而為公示送達，違反行政
程序法第78條第1 項規定，所為送達不生效力；且其辦理本
件徵收，決策專斷，背離程序正義，於法均有不合。（二）
所謂給予陳述意見之機會，不得取代土地徵收條例所定公聽
會及協議程序；該法定公聽會及協議先行程序，並無事後補
正之餘地。（三）本件徵收並無客觀必要性，況依國家公園
法規定，特別景觀區得為私人所有，甲○○並無意願也不同
意土地被徵收；若是為防止人為破壞，內政部或相關主管機
關，可以行政管理或刑事處罰等手段，嚴格執法，當可達其
防制目的。內政部選擇徵收土地，輕重失衡、漫無標準；甚
至先強行徵收，其後立即實施重劃，與徵收目的顯然不合；
其徵收與行政法上之必要性原則、適當性原則及比例原則等
，均有違背等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、內政部則以：（一）系爭土地位於行政院71年4 月7 日台（
71 ） 內字第5375號函核定之墾丁國家公園計畫書劃設之特
別景觀區內，該區之土地濱臨臺灣海峽，其旁海岸均是臺灣
海峽內海洋生物滋生繁茂之珊瑚及珊瑚礁地帶，墾管處為實
施墾丁國家公園計畫之需要，依據國家公園法第8 條第7 款
及第9條 第2 項所規定，徵收私人土地，於法並無不符。（
二）本件係行政院前開函核定興辦之事業，參照內政部89年
3 月27 日 台（89）內地字第0000000 號函釋意旨，得免再
依土地徵收條例第10條第2 項規定舉行公聽會。墾管處為維
護所有權人權益，仍召開公聽會，並於92年2 月13日通知甲
○○參加92年2 月25日召開之公聽會及協議價購會議，並函
請縣政府、鄉鎮公所及土地所在地之村里辦公處張貼召開公
聽會及協議價購會議之公告文件，嗣因原訂刊登內政部公報
日期無法如期刊登，墾管處另以92年2 月20日營墾企字第
0000000000 號 函通知改訂於92年3 月5 日召開公聽會及協
議價購會議，並於92年2 月22日、23日及25日刊登聯合報、
中國時報、自由時報，且為達有效通知，於同年2 月23日及
24日另於屏南有線電視股份有限公司播放走馬燈更正公告。
墾管處於92年3 月5 日召開公聽會、協議價購等會議，已於
事前完成發文通知、請相關單位張貼公告、發布新聞週知、
有線電視走馬燈每一整點播放週知等通知、傳達、公告週知
作為，已符合法律規定。（三）甲○○應送達處所變更，未
向行政機關陳明，其已違反土地登記規則之規定；此項未陳
明之結果，亦已構成行政程序法第78條第3 項規定因送達之
處所不明，行政機關得依職權命為公示送達之要件，墾管處
自得依職權辦理公示送達。嗣墾管處經向嘉義郵政機關查詢
該處92年2 月20 日 之掛號函件投遞情形，該郵局以書面回
覆確認該郵遞文書業於92年3 月24日妥投於土地登記簿所載
之甲○○住所，由其弟媳蔡麗津代收，墾管處亦以92年4 月
3 日營墾企字第000000000 號公告張貼於墾管處公告欄，並
以92年4 月3 日營墾企字第000000000 號函請縣政府、鎮公
所及土地所在地之村里辦公處協助張貼公告，踐行公示送達
之程序。又依行政程序法第81條規定，該件公示送達，經20
日，已發生效力。墾管處為慎重起見，再於92年5 月27日公
告踐行第二次公示送達之程序。準此，墾管處對同一當事人
（甲○○）仍為公示送達者，其公示送達自黏貼公告欄翌日
起發生效力，即於92年5 月28日發生送達之效力；墾管處俟
發生效力後，始於92年6 月間將補正後徵收計畫書函報內政
部土地徵收審議委員會進行審議，在時間序列上亦無爭議，
甲○○自得隨時領取送達之文書及利用陳述意見之機會。再
者，墾管處在寄發召開公聽會及協議價購之通知書時，墾管
處並無法確認土地登記簿內所記載甲○○設於嘉義縣義竹鄉
之住所，係處於無人居住之狀態。換言之，土地登記簿所登
載甲○○於嘉義縣義竹鄉之住所，不能斷定無甲○○其人。
故墾管處依法以土地登記簿所載住所及姓名通知及公示送達
，亦無不當。至屏東縣政府主辦恆春鎮萬里桐農村社區重劃
工程，則與本件土地徵收案件無關。（四）由影響個人權利
之價值與服務大眾、確保環境生態的價值比較，為達成服務
大眾、確保環境生態的徵收手段，在價值之衡量上，侵害甲
○○權利之個人價值並未超過提供服務大眾、確保環境生態
的廣大有形與無形之價值。是本件土地徵收，並無違反憲法
上及行政法上之比例原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）甲○○
所有系爭土地係位於墾丁國家公園計畫書劃設之特別景觀區
內，而墾丁國家公園計畫書係行政院以71年4 月7 日台（71
）內字第5375號函核定，有墾丁國家公園計畫書附原處分卷
可稽。可知，在89年2 月2 日土地徵收條例公布施行前，該
計畫書業經目的事業主管機關之許可，依內政部90年1 月 8
日（90 ） 台內地字第0000000 號函釋，本件土地之徵收，
應得免再舉行公聽會。況且，墾管處曾自79年3 月26日至90
年8 月16日，多次發文屏東縣恆春鎮公所、車城鄉公所、滿
州鄉公所，請求提供場地為必要之協助及通知廣為週知，以
便舉行該國家公園計畫通盤檢討公開說明會，且該說明舉辦
完畢後，上開鄉鎮公所並發函向墾管處報領相關費用等情，
業據內政部陳明在卷外，並有墾管處79年3 月26日（79）營
墾企字第133 3 號函、同年4 月6 日（79）營墾企字第1512
號函、90年8 月16 日 （90）營墾企字第5805號函、屏東縣
恆春鎮公所79年4 月11日79恆鎮秘字第2857號函、屏東縣滿
州鄉公所同年5 月3 日79滿鄉建字第3285號函及屏東縣車城
鄉公所同年月30日車鄉民字第2786號函附原審卷可稽。可知
，本件需用土地人墾管處於報請內政部許可前，早於79年及
80年間辦理多場說明會，揆諸土地徵收條例第10條第2 項但
書規定，即得免再舉行公聽會，則墾管處舉辦本件公聽會，
其對甲○○所送達之通知，雖不合法（理由後述），甲○○
仍難指摘該處為慎重起見額外舉行之上開公聽會在程序上有
何瑕疵。（二）墾管處於92年3 月5 日下午2 時及3 時分別
舉辦之公聽會及協議價購會議，係以92年2 月20日營墾企字
第0000000000號公告，並以92年2 月20日營墾企字第
0000000000號函各別以掛號郵件通知含甲○○在內之30筆土
地之所有權人共162 人。甲○○雖設址於屏東縣恒春鎮○里
路27之9 號，但因未依土地登記規則第152 條規定，申請為
住址變更登記，系爭土地之土地登記簿所載甲○○住所為嘉
義縣義竹鄉○○村○路子399 號，墾管處仍依土地徵收條例
施行細則第25條第1 項第1 款規定，依土地登記簿所載之甲
○○住所為通知之送達等情，業據內政部陳述在卷，並有墾
管處上開公告、函文、系爭土地之土地登記謄本及中華民國
郵政交寄大宗掛號函件存根影本分別附訴願卷及原審卷可稽
。然依墾管處前揭公告及函文之記載，上開土地徵收之公聽
會及協議價購會議係分別於92年3 月5日 下午2 時及3 時舉
行，該處所為通知，遲至92年3 月24日始由甲○○之弟媳蔡
麗津代為收受，此有內政部所提出之傳真查詢國內各類掛號
郵件查單附原審卷可證，其送達之時間已在上開協議價購會
議舉行之後，該協議價購會議通知之送達，自難謂為合法。
再按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有
權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或
經開會未能達成協議者，始得申請徵收，為土地徵收條例第
11條所明定。是舉行協議價購會議，為土地徵收之法定先行
程序，如未踐行該法定先行程序而申請徵收者，縱然已經目
的事業主管機關許可徵收該土地，此徵收之行政處分，亦屬
違法。查墾管處為申請徵收甲○○所有系爭土地，於92年 3
月5 日召開協議價購會議之通知，遲至92年3 月24日始由甲
○○之弟媳蔡麗津代為收受，甲○○既無法於92年3 月5 日
之前即時收受通知，其自無法參與上開協議價購會議，故甲
○○並無拒絕參與協議或經開會未能達成協議之情形，對甲
○○而言，墾管處尚未踐行上開協議價購之法定先行程序，
已甚明確。（三）按無論當事人有無變更其應受送達之處所
，行政機關必須於當事人應受送達處所不明之情形，始得為
公示送達，如當事人應受送達處所並無不明之情形，則仍不
得為公示送達。查墾管處送達與甲○○之前揭協議價購會議
通知，已於92年3 月24日由甲○○弟媳代為收受，足證甲○
○並無應受送達處所不明之情形，該處嗣後自不得依行政程
序法第78條第1 項及第3 項規定為公示送達。故墾管處嗣後
雖2 次對於甲○○為公示送達，其後該處所為之2次 公示送
達對甲○○均不生效力。內政部雖以甲○○應送達處所已變
更，未依土地登記規則第152 條規定，申請住址變更登記，
已構成行政程序法第78條第3 項規定應為送達之處所不明，
行政機關得依職權命為公示送達之要件云云，並不足採。從
上可知，墾管處未對甲○○踐行合法之協議價購或以其他方
式取得，即逕行向內政部申請徵收，內政部未察，遽以92年
7 月7 日台內地字第0000000000號函許可對甲○○所有系爭
土地之徵收，系爭土地之徵收即違反土地徵收條例第11條之
規定，而屬違法。（四）參照國家公園法第8 條第7 款及第
9 條第2 項規定及行政院71年4 月7 日台（71）內字第5375
號函核定之墾丁國家公園計畫書所規定，系爭土地係位於墾
丁國家公園計畫書中特別景觀區特一區萬里桐地區。而觀諸
國家公園之成立宗旨及計畫目標，乃在保育之前提下，提供
國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或
學術機構前來從事採集標本與研究。位於國家公園園區內的
景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受
。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研
究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等用途，故珊瑚
礁岩海岸環境之保護，就越形重要。再者，每年前來此國家
公園之遊客量甚多，更須嚴格限制開發利用來維護當地生態
及景觀。因而特別景觀區與生態保護區雙項之嚴格保護成果
，即成其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地任由私人
開發利用，恐將影響當地之景觀及生態，因而墾管處乃藉由
徵收特別景觀區內私人土地，來達成保護環境生態及景觀之
目的。而此等事實之存在，若需加以除去，不僅在社會經濟
面，存在顯著之困難，甚或不可能；且因國家公園內土地之
使用，本質上涉及不特定多數人之權益，若將既成存在之事
實予以除去，更於公益有重大損害；故斟酌甲○○因本件核
准徵收土地之處分，縱受有損害，其損害亦屬輕微，而該處
分若予撤銷，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原處分，相關
存在事實需除去之顯著困難，且此除去行為因涉及保護環境
生態之公共性，於公共利益有重大影響，而於公益有所違背
等情狀等詞，為判斷基礎，因而駁回甲○○於原審之訴，另
依行政訴訟法第198 條規定，諭知本件原處分係屬違法。
四、本院按：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬
違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受
損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決
定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行
政訴訟法第198 條第1 項定有明文。則行政法院於依本條規
定作成判決前，自須就原告所受損害、賠償程度、防止方法
及其他一切情事，與原處分或決定之撤銷或變更是否顯與公
益相違背等事實，詳予調查認定，否則即有應調查事項未為
調查之違法。次按：「需用土地人申請徵收土地或土地改良
物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因
公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先
與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與
協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」
土地徵收條例第11條定有明文。需用土地人於依前開規定通
知土地所有權人為價購協議時，其書面通知內容應參照行政
程序法第104 條規定為之，該書面通知並應合法送達。經查
：
（一）關於諭知本件徵收處分係屬違法部分：１、墾管處為
保護墾丁國家公園園區內特別景觀區之特殊天然景緻
，申請徵收系爭土地等30筆土地，報經內政部以92年
7 月7 日台內地字第0000000000號函核准徵收，及一
併徵收其土地改良物，交由屏東縣政府以92年8 月14
日屏府地徵字第0000000000號公告及函知各所有權人
。另墾管處於申請徵收前，於92年3 月5 日召開價購
會議，事先以書面送達於系爭土地登記簿所載甲○○
之住所即嘉義縣茂竹鄉○○村○路子399 號，通知甲
○○到場，該通知由甲○○之弟媳蔡麗津於92年3 月
24日代收。嗣墾管處於92年4 月3 日、92年5 月27日
以甲○○送達處所不明，對其公示送達前開協議價購
會議開會通知等情，為原審依法認定之事實。２、原
審以前開理由，認墾管處於申請徵收前召開之協議價
購會議開會通知未於開會前合法送達於甲○○，未與
甲○○為合法之協議價購，所為徵收處分係屬違法，
經核並無不合。３、內政部上訴意旨雖以：（１）墾
管處於92年3 月5 日召開公聽會、協議價購等之會議
，已於事前完成發文通知、請相關單位張貼公告、發
布新聞週知、有線電視播放週知等通知、傳達、公告
週知作為，已符合法定要件。另甲○○未依土地登記
規則第152 條規定申辦住址變更登記，致墾管處依法
先後兩次以土地登記簿登載之住所通知設籍嘉義縣之
所有權人「甲○○」，第一次掛號通知（墾管處92年
2 月13日之通知）未能送達，遭郵政單位退回；惟第
二次掛號通知（墾管處92年2 月20日之通知）則未遭
嘉義縣義竹郵局退回，此依郵政法第22條規定「郵件
無法投遞，應退還寄件人」而言，第二次之通知已生
投遞完成之效果。墾管處為慎重起見，依職權另以送
達處所不明之裁量再予公示送達週知所有權人。準此
，墾管處亦已依法完成通知之法定程序及作為，甲○
○未能於會前收到通知，亦係因其變更送達處所，未
依法向行政機關陳明，亦未依土地登記法令完成住所
變更登記所致。（２）墾管處於93年3 月30日向嘉義
郵政機關查詢墾管處92年2 月20日之掛號投遞情形，
該郵局以書面回覆確認該文書業於92年3 月24日妥投
於土地登記簿上登載之甲○○之住所，由其弟媳蔡麗
津代收，此一收受已具備法律上之效力及法益。又甲
○○住所變更未向地政機關申辦住所變更登記，則其
就依土地登記簿所載住所通知之後果，自應負不作為
之責任；且墾管處於92年6 月5 日方將本徵收案報內
政部審核，甲○○應可於通知送達之翌日起（即92年
3 月25日）至92年6 月4 日止籌辦作業期間內向墾管
處表示辦理價購與否之意見，如同意辦理價購時，即
可排除徵收逕辦價購程序，達到土地徵收條例規定徵
收前先行辦理協議價購以保障民眾權益之立法宗旨。
甲○○之弟媳代收開會通知發生送達效力後，未於墾
管處將本徵收案報內政部審核前之一兩個月籌備期間
內提出陳述，其消極之不作為致生之法律效果，除應
自行負擔外，其亦喪失受保護之資格等語。４、惟查
：（１）揆之前開規定及說明，本件協議價購會議之
開會通知，應合法送達，尚非得以請相關單位張貼公
告、發布新聞、有線電視播放等通知、傳達、公告代
之。內政部主張墾管處以前開方式發送協議價購會議
開會通知，已符合法定要件等語，並非可取。（２）
郵政法第22條固規定「郵件無法投遞，應退還寄件人
」，惟懇管處未收獲退還之郵件，其理由容有多端，
尚不得據此結果推論郵件業已合法送達。是內政部主
張墾管處於92年2 月20日發送與甲○○之第二次通知
郵件，因未經退還，已生合法投遞完成之效果，並不
足採。（３）墾管處於92年4 月3 日、92年5 月27日
對甲○○為公示送達之文書，乃92年3 月5 日召開協
議價購會議之開會通知。惟該開會通知既於開會期日
經過後始為公示送達，自難認該次會議已合法通知甲
○○參加。況本件通知書並未合於得為公示送達之要
件，業經原審查明認定，自難認已生合法送達之效力
。（４）甲○○於協議價購會議後，內政部核准本件
徵收前，固可向墾管處表示願否出賣系爭土地之意，
惟此非其義務，自不得以甲○○未為表示，即認其應
承受不經協議價購即得徵收其土地之不利，或謂其喪
失受保護之資格。５、基上所述，內政部所述尚不足
取，其上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，
為無理由，應予駁回。
（二）關於駁回甲○○於原審之訴部分：１、原審雖認定本
件徵收處分係屬違法，惟另以前述理由，依行政訴訟
法第198 條規定駁回甲○○於原審之訴，經核固非無
據。惟甲○○提起上訴主張：（１）原審認定撤銷本
件違法行政處分，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原
處分，相關存在事實需除去之顯著困難，且此除去行
為因涉及保護環境生態之公共性，於公共利益有重大
影響。惟本件徵收僅為維持特別景觀區土地現狀，不
論徵收與否皆無法改變該區為嚴格限制開發地區之事
實狀態，根本無除去既成存在事實之問題，撤銷原處
分於現實上根本無所困難。況特別景觀區之土地，依
法不得開發，原審謂「特別景觀區之私人土地任由私
人開發利用」，更與論理法則、經驗法則均顯有違。
（２）依據行政訴訟法第198 條第1 項明定，行政法
院應「斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其
他一切情事」。惟就上開法定應斟酌情事，原審完全
沒有任何調查或說明，即遽以認定「原告（即甲○○
）因本件被告（即內政部）核准徵收土地之處分，縱
受有損害，其損害亦屬輕微。」其心證從何而來，不
得而知；究竟憑何事證，或依何理論，原審並未說明
，顯屬理由不備等語。２、經核甲○○所述，並非無
稽，揆之前開規定及說明，原判決於此部分容有應調
查事項未予調查，及理由不備之違誤。甲○○上訴意
旨就此為指摘，求予廢棄，為有理由，應由本院將原
判決此部分予以廢棄，另因前開事實猶有待原審法院
調查審認，爰予發回原審法院。３、內政部另於本院
主張：系爭土地位於生態豐富且具多樣性之珊瑚礁岩
岸邊，深富學術研究及生態教育之價值，生態保育更
是刻不容緩。系爭恆春鎮○○○段25、26、26之1 地
號等3 筆土地，除26、26之1 地號等2 筆土地目前尚
未遭開發利用亟需預為保護外，25地號土地，業經甲
○○負責經營之悠活渡假村違法開發利用，且本筆土
地周圍公地（財政部國有財產局管理）目前仍遭該渡
假村占用、私自圍籬開發使用中；另民眾多次反應，
非該渡假村住宿民眾進入此範圍內之國有沙灘、海岸
礁岩賞玩時，常遭該渡假村管理人員驅趕，尤更甚者
，墾管處委外之海洋生態研究學者前往採樣研究時，
亦時遭驅趕。甲○○此等獨占天然資源營利、破壞環
境之行徑，亦易引發其他人士圖利效法，故亟需加速
取得保護之。故系爭土地之取得極為迫切（迫切性為
本徵收案內土地之冠），無以其他方式取得之可言，
以防止甲○○等繼續破壞占用，達成全民大眾共享共
育之最終理想等語，據為答辯，惟前開各節，乃其於
本院審理中始提出之主張，依行政訴訟法第254 條第
1 項最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實
為判決基礎之規定，本院無從斟酌，併此敘明。
據上論結，本件內政部之上訴為無理由，甲○○之上訴為有理由
，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項
、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 6 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文
法 官 吳 明 鴻
法 官 鄭 小 康
法 官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 9 月 7 日
書記官 阮 桂 芬
資料來源：
司法院
行政訴訟法實務見解彙編（續編）（99年12月版）第 209 頁