裁判字號：
最高行政法院 99年度判字第642號 行政判決
裁判日期：
民國 99 年 06 月 24 日
案由摘要：
電信法事件
最高行政法院判決 99年度判字第642號
上 訴 人 中○聯網寬頻股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 詹文凱 律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 乙○
上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國97年9月3日臺北
高等行政法院97年度訴字第524號判決，提起上訴，本院判決如
下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人96年12月24日通傳訴決字第0964680062號訴願決定撤銷
。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人依被上訴人發布之無線寬頻接取業務管理規則等相
關規定，於民國（下同）96年6月11日檢送申請書、事業計
畫書等相關文件，向被上訴人申請無線寬頻接取業務特許，
經被上訴人依電信法第14條第6項規定訂定之無線寬頻接取
業務管理規則第8條規定所設之業務審查作業小組，於96年7
月15日審查其所提出之申請書、事業計畫書及資格與條件，
並完成面談程序後，總評分為74分，依無線寬頻接取業務釋
照第1階段審查作業要點第10點規定審查不合格，並經被上
訴人96年7月17日第180次委員會議決議通過，爰依無線寬頻
接取業務管理規則第23條規定，以96年7月18日通傳營密字
第09605112350號行政處分書（下稱原處分），未將上訴人
列入公告之合格競價者名單。上訴人不服，於同年8月14日
向行政院提起訴願，經行政院通知被上訴人答辯，被上訴人
不為答辯，並自居為訴願決定機關，於同年12月24日作成通
傳訴決字第0964680062號訴願決定(下稱系爭訴願決定)，駁
回上訴人之訴願。行政院於未獲被上訴人答辯後，乃於97年
1月17日作成訴願決定，撤銷被上訴人所為之行政處分。上
訴人認被上訴人自為之系爭訴願決定，屬無效之處分，遂提
起本件行政訴訟，先位聲明確認系爭訴願決定無效，並備位
聲明撤銷系爭訴願決定，經原審法院判決駁回後，提起本件
上訴。
二、上訴人起訴主張：依中央行政機關組織基準法第6條第1項第
3款、第11條第1項第2款、第21條及第32條規定之精神，獨
立機關之層級相當於二級機關，即中央之部會層級。是被上
訴人之組織依法應屬「獨立機關」，按前揭說明，其即屬二
級機關之層級，則對其作成之行政處分提起訴願，按訴願法
第4條規定，自應由主管院即行政院審查決定。詎被上訴人
竟對其作成之行政處分，自行作成訴願決定，顯已違反專屬
管轄之規定，按行政程序法第111條第6款及第7款規定，自
屬無效之決定，而上訴人業已按行政訴訟法第6條之規定，
進行先行程序，於遭被上訴人拒絕後，依行政訴訟法第6條
第1項之規定，向原審起訴請求確認被上訴人所作之系爭訴
願決定為無效。倘如原審認為被上訴人之訴願決定非屬行政
程序法第111條第6款及第7款所定之無效情形，惟因被上訴
人非屬訴願之有權決定機關，違法所作訴願決定業已有行政
訴訟法第4條第2項所指「逾越權限」之情形，故得為撤銷訴
訟之客體，因此備位請求依行政訴訟法第4條撤銷該訴願決
定。況就同一之原處分先後竟有行政院及被上訴人作成結果
迥異之訴願決定，實令上訴人無所適從等語，為此提起本件
訴訟，請求確認系爭訴願決定無效，或撤銷系爭訴願決定。
三、被上訴人則以：訴願法第4條第7款之訴願管轄規定，應僅適
用於具層級式組織之上下級機關，而被上訴人行使核心領域
職權具獨立性，所為具體個案決定行政處分時，應無上級行
政機關可言。且其於組織層級上雖相當於部、會之二級機關
，然其作用法上等同於一級行政機關。故其本於職權作成行
政處分時，係等同於一級行政機關之地位，不服該處分之訴
願管轄，自應類推適用訴願法第4條第8款規定。是被上訴人
依訴願法受理本案自為審理，並為訴願決定，未違反行政程
序法第111條第6款專屬管轄之規定，亦無重大明顯之瑕疵。
又上訴人誤向無管轄權限之行政院提起訴願，雖收受機關未
將事件移送被上訴人，並通知上訴人，惟被上訴人於收受上
訴人訴願書繕本後，視為已向被上訴人提起訴願，被上訴人
自為審理，程序上並無違誤。至於實體部分，因被上訴人就
無線寬頻接取業務所為之特許處分，涉及高度專業性及技術
性，具有不可替代性，且審查作業小組所為評定結果，亦無
認定之事實有顯然錯誤、審查程序不符相關規定等情事，對
於專家學者組成之審查作業小組之專業決定，於被上訴人對
系爭申請案具有判斷餘地及一定裁量權限下，自應予以尊重
，此觀諸司法院釋字第319號、462號解釋意旨即明。是被上
訴人訴願決定重新計算原處分上訴人得分結果後，認為審查
小組委員給分之加總計算有誤，上訴人實際總評分應為73分
，上開評定結果與原處分原評定總分74分雖有差異，然皆與
被上訴人所公告合理化分數達75分以上者為審查合格之要求
未合，故認定上訴人為不合格競價者之判斷並無錯誤，被上
訴人之訴願決定並無行政訴訟法第4條第2項所指「逾越權限
」之情形，上訴人備位聲明請求撤銷為無理由等語，資為抗
辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠程序方面：現行訴
願法第4條第7款修正當時，並無其他實質之獨立行政機關，
顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關未經聽證程序之行
政處分之救濟方式有所規範，則為貫徹司法院釋字第613號
解釋意旨並參照訴願法第4條第8款規定，得由被上訴人受理
不服該會未經聽證程序之行政處分。又獨立機關依中央行政
機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，
是倘不服被上訴人之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將
導致行政院可就被上訴人基於核心領域職權所為個案具體決
定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示之意旨相違。
再者，行政院如可撤銷被上訴人之決定，將產生行政院實質
介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對被上訴
人直接進行指揮監督，亦不符合中央行政機關組織基準法「
自主運作」之要求。被上訴人自設訴願審議委員會自屬有「
法理」上之依據，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨
立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應
限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故被上訴人組織上雖等同
於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作
用法上等同於一級行政機關，應使被上訴人類推適用訴願法
第4條第8款規定自設訴願審議委員會。從而，被上訴人自為
本件訴願管轄機關並無不法，亦無行政程序法第111條所規
定之無效事由，該訴願決定自非無效。㈡實體方面：上訴人
備位訴之聲明雖僅載明撤銷訴願決定，但其真意顯包括撤銷
原處分（以達列入公告之合格競價者名單之目的），故本案
應就原處分有無不法併為審究。另行政院既非原處分之訴願
機關，行政院就原處分所作成之訴願決定（原處分撤銷），
即不能拘束被上訴人，原處分自仍存在。又參酌司法院釋字
第462號解釋，對於各該專業領域具有充分專業能力學者專
家之審查結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由，動
搖該專業審查之可信度與正確性，原則上即應尊重其判斷之
意旨。本件原處分係依審查會議總評意見認上訴人未達75分
，為不合格競價，其並非就不當因素而為聯結，亦未違反平
等原則及濫用裁量情事，故按前揭解釋意旨，自應予以尊重
等語，因將系爭訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之
訴。
五、本院按：
㈠、本件因被上訴人及行政院對於被上訴人96年7月18日通傳營
密字第09605112350號行政處分書之訴願管轄機關究為被上
訴人或行政院，發生爭議，並分別作成訴願決定，被上訴人
之系爭訴願決定不利於上訴人，行政院所為之97年1月17日
院臺訴字第0970080958號訴願決定則撤銷被上訴人之原處分
，有利於上訴人，上訴人乃以對其不利之系爭訴願決定為提
起行政爭訟之程序標的，提起本件訴訟，故其程序標的不及
於被上訴人所作之96年7月18日通傳營密字第09605112350號
行政處分書。查上述二訴願決定併存，不論決定機關或決定
結果均相衝突，而發生爭議。按「公法上之爭議，除法律別
有規定外，得依本法提起行政訴訟」行政訴訟法第2條定有
明文。本件由於就同一處分有互相矛盾之訴願決定併存，致
上訴人之法律上地位陷於不明確，而有提起訴訟請求排除法
律地位不明確之必要，故上訴人有受訴訟保護之利益存在，
其訴訟類型雖非行政訴訟法第4條撤銷訴訟、第5條課予義務
訴訟及第8條給付訴訟等典型之訴訟，但其屬公法爭議既無
疑問，又無法律之除外規定，自應准許其提起本件訴訟，核
先敘明。
㈡、先位聲明請求確認訴願決定無效之部分：
按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之
一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、
應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬
不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內
容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有
關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明
顯之瑕疵者。」。所謂重大明顯之瑕疵必「如同寫在額頭上
」，任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一
望即知之重大明顯之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為
違法，不外為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴
之訴訟型態，訴請確認行政處分（訴願決定為廣義之行政處
分）無效。而本件所涉及到獨立機關之救濟層級問題，因於
我國法制中尚未有完備之相關規定，故被上訴人自為解釋有
受理訴願權限，尚非一望即知之重大明顯瑕疵，揆諸前揭說
明，上訴人自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處
分無效，是上訴人請求確認訴願決定無效之部分應為無理由
。
㈢、備位聲明請求撤銷訴願決定之部分：
⒈按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處
、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央
各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條
以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄
等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其
業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、
第8款及第5條所明定。是不服行政機關之行政處分而提起訴
願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應
依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。
⒉次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關
，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外
，不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2條第1項規
定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法
律另有規定者，從其規定外，該法適用於行政院及其所屬各
級機關。查被上訴人雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機
關，但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機
關組織，自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬
各級機關。因此，不服被上訴人之行政處分者，在其他法律
無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定，
應向行政院提起訴願，始為適法。
⒊復本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：
「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理
有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、
第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（
下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳
會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權
時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，
發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法
官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法
院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件
第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並
不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請
補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第
2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定
範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案
決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分
之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行
政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見
解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，
故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。
人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織
法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政
院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應
依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」。是上訴意
旨主張：原判決在無其他法律依據之情形下，竟自行認定被
上訴人為訴願法第4條第8款之「中央各院」之機關，而認被
上訴人得自任訴願管轄機關，有判決適用法則不當之違背法
令，自屬有據，應由本院予以廢棄。
⒋綜上所述，不服被上訴人之行政處分者，在其他法律無特別
規定時，依訴願法第4條第7款及第5條之規定，應向行政院
提起訴願，始為適法。經查上訴人於96年6月11日向被上訴
人申請無線寬頻接取業務特許案之第1階段審查，遭被上訴
人以原處分駁回後。上訴人於同年8月14日即向行政院提起
訴願，並經該院於97年1月17日作成訴願決定，撤銷被上訴
人所為之行政處分。則本件被上訴人自居為訴願機關所作成
系爭訴願決定，既有如前揭說明之違法，自應予以撤銷。又
被上訴人96年7月18日通傳營密字第09605112350號行政處分
既經行政院97年1月17日院臺訴字第0970080958號訴願決定
撤銷，被上訴人應依行政院決定意旨另為適法之處分。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 曹 瑞 卿
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
書記官 阮 思 瑩
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（99年版）第 478-486 頁