裁判字號：
臺灣高等法院 88年度上國字第14號 民事判決
裁判日期：
民國 89 年 05 月 16 日
案由摘要：
請求國家賠償
臺灣高等法院民事判決 八十八年度上國字第十四號
上 訴 人 王光陽
被 上訴 人 台北市政府工務局
法定代理人 李鴻基
訴訟代理人 王棟樑律師
右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十八年八月三日臺灣臺北地方
法院八十八年度國字第一一號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：
（一）原判決廢棄。
（二）被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）五百萬元及自民國（下同）八十八年二
月三日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。𪲘請准供擔保，宣告
假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱略以：
（一）據經濟部八十七年二月二十日經商字第八七二○一七一二號發建設局釋示函略
以：「商號以僱用女子陪方式經營，只涉及以刑法或社會秩序維護法處斷，除
非有受勒令歇業之處分，方有商業登記法之適用」，故商號以僱用女子陪方式
經營，只涉及以刑法或社會秩序維護法處斷，並不涉及行業別之變更問題。涛
（二）監察院糾正案文，已明確指出被上訴人於未查明相關事證，即採取停止供水、
供電之行政處分，致台北市○○○路○段一號二樓之房屋（下稱系爭建物）呈
無法使用狀態，被上訴人作為顯有違失。
（三）系爭建物於八十五年五月八日雖經被上訴人檢查有多項公共安全不合格，又於
同年六月十八日進行檢查結果仍有缺失，惟該次公共安全檢查之綜合結論為：
「原不合格事項仍有部分未改善，請盡速改善，否則本局擬於近日執行斷水斷
電處分」，然使用人凱蒂有限公司（下稱凱蒂公司）亦遵諭立即改善，而被上
訴人再次複檢時全部通過檢查並無再發現缺失或不合格，被上訴人既主張尚有
缺失，則應由主張變態事實之被上訴人負舉證責任。
（四）「斷水、斷電」係為行政處分，並非私權之爭執，非審理私權之普通法院所可
認定，該處分既經台北市訴願審議委員會（下稱市訴願會）撤銷，自屬不法，
已侵害上訴人之權益，上訴人自得依法請求賠償。帬
（五) 被上訴人所為「斷水、斷電」行政處分既經市訴願會撤銷，又「訴願決定確定
後，就其事件有拘束各機關之效力」，訴願法第九十五條定有明文，被上訴人
迄今無法提出再次「斷水、斷電」之新事證，且被監察院先後提出二次糾正，
始於八十八年二月二日以北市工建字第八八三○三○一五○○號書函同意上訴
人無條件接復水電，被上訴人自應負該不法處分而所生之損害。𣕯
（六）被上訴人為系爭「斷水、斷電」行政處分之原處分機關且係本件之當事人，其
對於系爭不法「斷水、斷電」行政處分之陳述，除被上訴人自認之事實外，不
得作為證據，最高法院七十年台上字第三三○六號著有判例。
（七）監察院依法對被上訴人執行系爭「斷水、斷電」不法行政處分提案糾正，移送
行政院促其注意改善，上訴人依監察院前後二次提案而登於監察院公報之糾正
文為證物，有何將監察權與司法權混淆可言？
（八）依「台北市理髮視聽歌唱及浴室業管理規則」第三條關於行業別定義之規定，
即可知「視聽伴唱遊藝場所」與「特定行業酒吧」性質迥異，凱蒂公司所經營
符合「視聽伴唱遊藝場所」之營業項目，即提供伴唱視聽設備而供人唱歌之營
利事業，核與建設局所核准之營利事業登記證及工務局核准之使用執照並無相
違背。至於凱蒂公司僱用小姐陪酒消費乙節，業經監察院之糾正文認：「……
不能以商號僱用女子陪方式經營，則遽認其涉及商業登記法之﹃經營登記範圍
以外業務﹄，甚至認定其行業別已變更，致涉建物之變更使用」，而予以糾正
，則台北市政府警察局（下稱市警察局）、工務局、建設局對凱蒂公司所為之
處分均失所依據。土地使用分區管制規則係較建築法位階為高之上位都市計劃
法令，該規則中並無「准予峻工使用為視聽伴唱遊藝場所（ＫＴＶ），即不得
使用為特種服務業（酒店）。」等細節規定，而僅有大範圍使用分區管制之規
定，此觀台北市使用分區管制規則第五條、第六條至第九條之二、第二十一條
至第二十四條規定自明。系爭建物位於都市計劃中「商二區」即第二種商業區
內，依上述第二十二條規定，非不得從事「特種服務業」（如酒家、酒廊），
而被上訴人竟將不同組別之行業別以建築法中「擅自變更使用」加以認定處罰
，非法將土地使用區分管制規則之使用組別規定，套用在建築法「擅自變更使
用」之認定上，除其係將上位法令與下位法令本末倒置外，更是擅將「土地使
用分區管制規則」及「建築法」交叉解釋、相互援引，以建物之使用為土地使
用分區管制規則內不同之組別，則為建築法擅自變更使用認定，其適用法律自
係比附援引，違法不當。
（九）關於建築物之主要構造及設備定義，建築法第八條、第十條、第七十三條均有
明定，單以一項防火門為木門或其他公共安全檢查項目不合格，且無變更其使
用之情形下，及課以建築法第七十三條後段之「變更其使用」據以處罰，此觀
被上訴人八十四年七月十二日府工建字第八四○四三六○五號修正「台北市維
護公共安全方案營建管理執行計劃」第二點、執行本公共安全之法令依據，以
及被上訴人提出附卷之二次公共安全檢查紀錄表各檢項目均無第八項「無使用
許可」情事，且於「綜合結論」部分列明「一、依建築法第七十七條規定停止
使用」，即明該次公共安全檢查之法源依據為建築法第七十七條，而非建築法
第七十三條後段。
（十）依據內政部營建署主辦「研商建築物構造及設備檢查不符規定及建築物擅自變
更使用執行疑義案」會議記錄第二案決議及內政部八十六年七月七日台北市政
府內營字第八六七三一八五號函修正公布之「加強建築物公共安全檢查及取締
執行要點」第五點規定以觀，公共安全檢查不合格與有否擅自變更使用乃是二
事，不得混淆而論。
（十一）系爭建物並無建築法第七十三條後段所定「變更其使用」情事，則毋須適用
同法第九十條之罰則。
（十二）建築法第九十一條規定對於違反同法第七十七條規定且逾期仍未改善或補辦
手續者，明定有「連續處罰，並停止使用」之罰則規定，並有逾期仍未改善
或補辦手續者，「必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」之罰則規定
。又根據「台北市政府公共安全代行檢查標準作業程序」規定，台北市供公
眾使用建築物公共安全檢查處理程序三載明：「經複查後仍不合格者，得連
續處罰並停止使用。必要時停止供水、供電或封閉、強制拆除」，亦明定複
查不合格（即未改善或未補辦手續者）得連續處罰並停止其使用，而非以停
止供水供電為必要。建築法第九十一條第一項後段「必要時停止供水、供電
或封閉、強制拆除」並非對複查不合格之當然處分。
（十三）依內政部八十六年七月七日臺北市政府內營字第八六七三一八五號函修正公
布之「加強建築物公共安全檢查及取締執行要點」第五點規定，公共安全檢
查不合格，且未改善，應予連續處罰，並停止使用，並非以斷水斷電為當然
必要。又「公共安全營建管理執行計劃」（被上訴人實施公共安全檢查之依
據）之執行者除工務局外，尚包括消防大隊司其職，各有分工，不容越權，
其法令依據除建築法第七十七條之外，尚有消防法第八條，消防法既然對於
消防設備安全之設置與維護有特別規定，基於一事不兩罰原則，自應優先適
用，而消防法第六章對於違反消防法之罰則均有明文規定，惟其中並無停止
供水供電之處罰，系爭建物無違反建築法擅自變更使用已如前述，違反消防
法並無斷水斷電之處分規定，則原判決關於此點之認事用法顯有違誤。
（十四）基於程序優於實體之原則，訴願決定既經確定，則被上訴人自應受該決定拘
束，不問其理由為何，原行政處分既經撤銷，其效力溯自始無效，則理應先
恢復系爭建物之供水供電，而不容以任何理由合法化其依法無據之斷水斷電
處分。
（十五）本件斷水斷電處分業經上訴人依行政救濟手段而撤銷該處分，原斷水斷電處
分既經撤銷，自毋庸有同法第九十四條規定恢復供水電條件之適用，其理甚
明。
（十六）依被上訴人八十四年七月十二日府工建字第八四○四三六○五號函修正「臺
北市維護公共安全方案營建管理執行計劃」第七項第三點規定以觀，足見該
「臨檢紀錄表」即為執行斷水斷電前之標準作業程序，亦為斷水斷電之實況
，該臨檢紀錄表並無記載系爭建物有影響公共安全情事，均有明確紀錄可稽
。
（十七）依被上訴人八十四年七月十二日府工建字第八四○四三六○五號函修正「臺
北市維護公共安全方案營建管理執行計劃」第七項第四點規定，本件被上訴
人提出卷附之二次公共安全檢查紀錄表，檢查日期分別為八十五年五月八日
即八十五年六月十八日，而本件斷水斷電之執行日期為八十六年九月二十日
，距兩次檢查日期分別有一年又四個月於及一年又三個月餘，執行時間上，
顯然與前開規定不符，足見本件斷水斷電之執行並非如被上訴人所主張，係
依據前開執行計劃所為之公共安全檢查不合格且未經複查改善，而係如監察
院糾正案文案由部分所載，係依據「商業區掃黃專案」及「擴大掃黃、掃黑
、掃毒及保護青少年措施專案」，而被上訴人係引用建築法非法將系爭建物
斷水斷電，自構成國家賠償法第二條之構成要件。
（十八）本件監察院糾正案文案由部分更指出：「未依該府訴願審議委員會﹃原處分
撤銷，另為適法之處分﹄」，足見被上訴人之斷水斷電執行乃是非法之錯誤
執行，自應於市訴願會決議撤銷原處分時，依訴願法規定，受該決定之效力
拘束，即時恢復系爭建物之供水供電，而非仍以受建築法處分之斷水斷電房
屋同法處置，要求上訴人繳清承租人欠繳之違規罰單方能復水復電，此亦構
成國家賠償法第二條後段之要件，而有國家賠償法之適用。
（十九）依上訴人八十八年六月二十九日於原審提出之準備狀內第一頁第一點主張：
「查監察院於調查系爭﹃斷水斷電﹄行政處分過程對被上訴人（被上訴人）
提出糾正……」，第四頁第七點主張：「被上訴人於執行職務行使公權力，
將上訴人（上訴人）所有房屋非法斷水斷電以致不能使用收益，係故意不法
侵害上訴人之財產，依國家賠償法第二條第二項規定被上訴人應負賠償責任
。又上訴人所有房屋不能使用收益而遭受相當之損害與被上訴人執行職務行
使非法﹃斷水斷電﹄處分間有因果關係。」，原判決對於「被上訴人之執行
職務具有故意或過失之行為，及上訴人之權利受有損害，且依客觀觀察，係
因被上訴人之行為，以致損害，兩者顯有相當之因果關係」之主張全不採，
容有不當。𨧨
（二十）依建築法第七十三條、第七十七條及其罰則第九十條、第九十一條之規定，
均以建物所有權人、使用人為主體，被上訴人於上訴人申請復水復電時，尚
要求被上訴人繳清以使用人名義開出之罰鍰處分書，否則不予復水復電，而
上訴人向被上訴人請求賠償之時，原審即以上訴人非受處分人為由，認上訴
人未受處分而未受損害，自屬認定事實錯誤，且該建築法關於斷水斷電之處
分主體為系爭建物，而非如罰鍰之主體為所有權人或使用人，上訴人因被上
訴人之不法侵害致使系爭建物不能使用收益，受有損害，其與被上訴人之不
法行為間有相當之因果關係，上訴人以房屋所有權人身分請求被上訴人賠償
，自非無據。
（二一）本件斷水斷電處分係被上訴人非法為之，亦經合法訴願程序撤銷，則凱蒂公
司自己之事由不足以致斷水斷電，本件斷水斷電自非承租人因自己之事由而
致，而係被上訴人之非法處分所致，因而造成上訴人之損害自與被上訴人非
法處分有相當因果關係。
（二二）本件上訴人基於國家賠償法第二條第二項規定請求被上訴人賠償相當於租金
之損害，並非依與訴外人凱蒂公司間之租賃關係請求，且所受之損害與被上
訴人斷水斷電處分間直接因果關係。
（二三）系爭非法斷水、斷電行政處分及前後二次之無必然關聯之不當連結復水復電
條件皆被撤銷後，被上訴人始於八十八年二月二日以北市工建字第八八三○
三○一五○○號函同意上訴人無條件接水電，然系爭非法處分已使上訴人所
有之房屋無法使用而有遭受相當於租金之損害，被上訴人依法應負賠償責任
。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：
（一）上訴駁回。
（二）如受不利之判決，願供擔保請准免為假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱略以：
（一）系爭建物核准用途為娛樂健身服務業，卻對外以「美麗華ＫＴＶ」對外營業，
並提供酒類及僱用女子陪消費者喝酒，其經營型態與台北市舞廳、舞場、酒家
、酒吧及特種咖啡茶室管理規則之酒家及酒吧之規定相符，故已變更原核准使
用之用途。又系爭建物原核准用途為娛樂健身服務業，屬台北市土地使用區分
管理規則第五條第三十二組娛樂服務業，而酒吧、酒家則屬同條第三十四組之
特種服務業，系爭建物顯有違反建築法第七十三條後段及同法第五十八條第一
款妨礙都市計劃之情形，被上訴人依法執行斷水斷電，並無故意或過失不法侵
害人民權益。
（二）監察院糾正案之提出並非以公務員執行職務行使公權力故意過失不法侵害人民
權利，亦即並非因監察院提糾正案，即可定公務員執行職務行使公權力故意過
失有何故意過失不法之情形。
（三）系爭建物於八十五年五月八日經公共安全檢查之結果，違反公共安全，經諭令
改善，仍未改善，被上訴人依法處以斷水斷電處分，自無不合。
（四）系爭建物不但違規使用，且經多次勒令停止使用，仍擴大使用，被上訴人依法
執行斷水斷電，並無不妥。
（五）依台北市政府建設局八十九年二月十日北市建商二字第八九二六○三四八號函
，所附之凱蒂公司自設立至最近登記事項卡、台北市政府工務局八十五年九月
十八日北市工建字第一○八七六三號函及八十五年五月八日台北市政府工務局
公共安全檢查紀錄表以觀，不因凱蒂公司以美麗華ＫＴＶ為市招營業，而認定
二者為不同之營業體，故本件因使用人違反建築法之規定而被處以斷水斷電之
處分，應無公務人員於執行職務行使公權力因故意或過失不法侵害人民自由或
權利，而應負賠償責任之情事。
（六）系爭建物由上訴人租予凱蒂公司使用，詎該公司竟於該址經營美麗華ＫＴＶ酒
店，僱用衣著暴露公關小姐坐檯陪侍客人喝酒，並曾僱用未滿十八歲少女從事
服務，足見其違法經營酒店事證明確，經被上訴人以其違反建築法第七十三條
後段規定，依同法第九十條規定處以六萬元罰鍰，並勒令停止使用。惟該公司
仍繼續營業，依市警局松山分局八十六年九月十日臨檢紀錄表即對現場負責人
高亞川偵訊筆錄以觀，足見系爭建物經勒令停止使用，卻仍繼續經營酒店違規
使用。且該址經被上訴人進行公共安全檢查，有多項公共安全檢查項目不合格
，經諭令改善，仍未改善，基於維護公共安全之必要，被上訴人執行斷水斷電
，並無不法，且其目的與手段間並無過當關係，應無違反比例原則。
（七）系爭建物斷水斷電案，雖經訴願決定撤銷，惟依建築法第九十四條之規定，主
管機關權仍有權審查是否復水復電。況被上訴人就本件函詢市警局就本件查報
對象表示意見，亦經該局於八十七年八月五日北市警行字第八七二六四四○三
○○號函表示「原﹃美麗華酒店﹄因無照營業並屬於聯展系列（艷名遠播）酒
店，且查本局松山分局於八十五年五月十二日臨檢查獲該店僱用未成年之少女
黃○怡擔任服務生，又於八十五年九月十日臨檢，經查獲該店女服務生衣著暴
露，於客觀上足以影響善良風俗，妨害青少年身心健康，爰依……查報為執行
對象」。足見被上訴人處分斷水斷電並無故意或過失不法侵害上訴人之權利。
（八）本件係因使用人凱蒂公司（即美麗華ＫＴＶ）違規使用，依建築法執行斷水斷
電，其對象為凱蒂公司，並非對上訴人所為之處罰行為。被上訴人為前揭之行
政處分，並不以保護上訴人租金權利為目的，與上訴人之租金損害更屬無涉。
上訴人既將系爭建物出租與凱蒂公司使用，即得依租賃關係向承租人請求給付
租金，則凱蒂公司因未能營業無法支付租金而造成上訴人租金損失，與上訴人
以凱蒂公司違規經營為由予以斷水斷電處分，其間不能認為有因果關係存在。
理由
一、上訴人起訴主張：伊所有系爭建物已出租予訴外人凱蒂公司營業使用，凱蒂公司
依法正規營業，該房屋縱使於八十五年五月八日第一次檢查時有多項缺失，亦於
八十五年六月十八日進行第二次複檢後立即改善，詎遭被上訴人於八十六年九月
二十日以凱蒂公司涉有經營色情行業及安全檢查不合格為由，予以斷水斷電，致
伊無法使用上開房屋而受相當於租金之損害，經伊依法提起行政救濟，已遭市訴
願會撤銷原處分，命被上訴人另為適當之處分在案，被上訴人上開非法處分且遭
監察院於八十八年一月十一日糾正並函請行政院督促被上訴人改善，是以被上訴
人之非法行政處分侵害伊無法收取租金之權利，致伊所有系爭建物不能使用收益
而遭受到相當於租金之損害，與被上訴人執行職務行使非法斷水斷電處分間有因
果關係，爰依國家賠償法之規定，請求被上訴人給付五百萬元及法定遲延利息等
語。被上訴人則以：上訴人將系爭建物出租予訴外人凱蒂公司從事公司登記範圍
以外之業務，經營酒廊（有陪侍）業務，該公司並僱用公關小姐穿著全黑半套式
薄紗兩側開高叉至臂部，上穿胸罩帶短掛外套，另一款為迷你短裙，上穿胸罩帶
短外套，衣著暴露陪客人喝酒，經伊以其違法經營酒店，依建築法第七十三條後
段、同法第九十條之規定處六萬元罰鍰，並勒令停止使用；惟訴外人凱蒂公司仍
繼續營業，且該址經伊進行公共安全檢查有多項公共安全檢查項目不及格，經諭
令改善，仍未改善，伊依建築法規定執行斷水斷電，並無不法，其目的和手段之
間並無過當之關係，應無違反比例原則。訴外人凱蒂公司因未能營業致無法支付
租金而造成上訴人之租金損失，與伊以凱蒂公司違規經營為由予以斷水斷電處分
，其間不能認為有因果關係存在，縱使伊應負損害賠償責任，亦應以土地法第九
十七條所定最高限制等語，資為抗辯。
二、上訴人主張：伊所有之系爭建物於八十六年九月二十日遭被上訴人予以斷水斷電
，而其斷水斷電之行政處分業經市訴願會撤銷，命另為適法之處分，再者系爭建
物遲至八十八年二月三日始准予復水復電等事實，業據提出台北市政府八十七年
六月二十五日府訴字第八七○四四二四八○○號，八十七年八月十一日府訴字第
八七○六○九八一○一號，及八十八年一月二十七日府字第八八○○七六八三○
○號訴願決定書，八十八年二月二日北市工建字第八八三○三○一五○○號書函
等件為證（見原審卷第七至第十九頁）。被上訴人對訴願決定書固不爭執，惟抗
辯稱：伊對系爭建物斷水斷電係依建築法執行，於法並無不合，且其目的和手段
之間並無過當之關係，應無違反比例原則等語。經查：
（一）按「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得
隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人
，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。二、妨礙區
域計畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公共交通者。五、妨礙公共衛生者
。六、主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、違
反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」、「建築物非經領得使用執照
，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變
更其使用。」、「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權
人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦
手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。前項擅
自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或
封閉、強制拆除。」，建築法第五十八條、第七十三條、第九十條分別定有明
文。涛
（二）次按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用，並得視實際情況，劃定其他使
用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不
同程序之使用管制，都市計劃法第三十二條定有明文。再按臺北市政府得依都
市計劃法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不
同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理之，都市計劃法臺北市
施行細則第二十六條亦有明定。又按依都市計劃法臺北市施行細則第十一條第
六款規定：特定服務業之定義為酒吧、酒家、舞廳、特定營業之咖啡館、茶室
、營業性浴室、按摩院。而系爭建物經被上訴人核定之用途為臺北市政府依都
市計劃法臺北市施行細則第二十六條之規定制定之臺北市土地使用分區管制規
則第五條所規定之第三十二組：「娛樂服務業」、第三十四組：「健身服務業
」（可供視聽伴唱遊藝場所ＫＴＶ），此有臺北市政府工務局函在卷可稽（見
原審卷第六六頁），復為上訴人所不爭執。
（三）查系爭建物係上訴人出租予供凱蒂公司，該公司對外以美麗華ＫＴＶ名義提供
視聽歌唱設備供人唱歌並僱用公關小姐陪消費者喝酒，該公關小姐穿著為兩種
款式，一種為全黑半套式薄紗裙兩側開高叉至臂部，上穿胸罩帶短外套，另一
款式為迷你短裙，上穿胸罩帶外套，衣著暴露陪侍坐檯服務客人喝酒到底，並
僱用未滿十八歲少女黃倩怡，以藝名「Ｎ○、Ｎ○」從事服務，有市警局松山
分局臨檢紀錄表、八十五年五月十二日黃倩怡偵訊筆錄、八十六年九月十日高
亞川偵訊筆錄、臺北市政府建設局函等附卷可稽（見原審卷第七一至第七三頁
、第九一至第九五頁、本院卷第一七二至第一七四頁），凱蒂公司顯係經營酒
吧性質之酒廊業務，核其經營者應屬台北市使用分區管制規則第五條第三十四
組特種服務業，與原所核准經營之項目為同規則第五條第三十二、第三十三組
之娛樂服務業、健身服務業不同，自屬妨礙都市計劃。再者，系爭建物經被上
訴人於八十五年五月八日、八十五年六月十八日實施公共安全檢查，均不符合
規定，且於八十五年六月十八日尚有於戶外安全梯增建違章建築物、冷氣機房
防火門為木門、正門防火門設天地鎖、門弓器未設、防火區劃防火門窗為木門
等嚴重違反消防安全，危害公共安全等情事，有經凱蒂公司員工黃忠義、楊梗
成分別簽認之各建築物公共安全檢查紀錄表在卷可按（見原審卷第七七、第七
八三頁、本院卷第一九二頁），因而遭被上訴人於八十五年九月十八日以（八
五）北市工建字第一○八七六三號函處使用人凱蒂公司當時負責人黃位山六萬
元罰鍰，亦有臺北市工務局前揭函在卷可考（見本院卷第一二一頁），上訴人
空言否認凱蒂公司未經營酒吧業務，並謂凱蒂公司所經營即以符合「視聽伴唱
遊藝場所」之營業項目，即提供伴唱視聽設備而供人唱歌之營利事業，核與建
設局所核准之營利事業登記證及工務局核准之使用執照並無相違背，及凱蒂公
司業已依前揭檢查結果改善云云，自不足採信。嗣被上訴人以凱蒂公司實際所
營業事業為台北市使用分區管制規則第五條第三十四組之特種服務業，與前揭
核定之用途為同條第三十二、第三十四組不同，及違反消防安全，危害公共安
全為據，依建築法第七十三條後段及同法第九十條規定，分別於八十五年一月
九日以（八五）北市工建字第一三○三六七號及八十五年十月三十日以（八五
）北市工建字第一四八六九八號及八十五年十一月六日以（八五）北市工建字
第一四八九七七號處使用人凱蒂公司六萬元罰鍰，並勒令停止使用，有臺北市
工務局前揭函在卷可稽（見原審卷第七四至第七六頁、第九一至第九五頁）。
惟凱蒂公司均置之不理，且系爭建物之變更使用與上揭依都市計劃法臺北市施
行細則第二十六條制定之臺北市使用分區管制規則有悖及危害公共安全，被上
訴人乃依建築法第七十三條第一項及第九十條第二項規定，執行斷水斷電處分
，自無不法。至於建築法第九十條第一項後段雖規定：得以補辦手續者，令其
限期補辦手續，惟姑不論上訴人未能證明其擅自變更使用得以補辦手續方式補
正，且該九十條第二項之規定係就擅自變更使用之建築物有同法第五十八條所
定各款情形之一者，即得停止供水、供電或封閉、強制拆除，以維護公共安全
，並未規定以須限期補辦手續為前提，此觀諸該條項之規定，未如同法第九十
一條規定違反第七十七條第一、三項規定，須經限期改善或補辦手續，逾期仍
未改善或補辦手續者，得連續處罰，並停止使用。必要時並停止供水、供電或
封閉、強制拆除，即以限期改善或補辦手續不從為前提。況系爭建物有前揭危
害公共安全之情事，且經被上訴人多次勒令停止使用，凱蒂公司均不遵從，是
被上訴人對系爭建物為斷水、斷電之處分，亦合乎比例原則，並無濫權之情事
。上訴人雖主張：根據「台北市政府公共安全代行檢查標準」規定及「加強建
築物公共安全檢查執行要點」第五之規定公共安全檢查不合格，並非以斷水斷
電為必要；及消防法並無斷水斷電之處分規定云云。惟該行政處分，係針對系
爭建物違反消防法規及公共安全而處以斷水斷電，非僅就違反消防法部分所為
之處分，是上訴人之主張，顯不足採。
（四）又按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。
」、「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新
臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或
補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強
制拆除。」，亦建築法第七十七條、第九十一條第一項分別定有明文。是建築
物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全，如違反第七
十七條第一、三項規定，須經限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續
者，得連續處罰，並停止使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除，
即以限期改善或補辦手續不從為前提。又依該條文義規定建築物所有權人、使
用人應維護「建築物合法使用」與「構造及設備安全」，而所謂維護「構造及
設備安全」，自係指該建築物構造及設備須合於法令所規定之安全事項，亦即
不得有欠缺相關法令所規定之事項情事；而所謂「建築物合法使用」自係指使
用建築物本身不得違背與規範建築物使用之相關法令，包括建築法及都市計劃
法令，此為當然之解釋，是違反建築物第七十三條之規定擅自變更使用，自亦
屬未盡維護建築物合法使用之義務之一。系爭建物其使用違反都市計劃法之規
定，及消防法規，已詳如前述，且於八十五年五月八日被上訴人檢查系爭建物
時，即有外牆緊急進口、避難層出入口、直通樓梯、安全梯、特別安全梯、通
道避難方向指標、防火劃分隔等項目不符合規定，經被上訴人命依建築法第七
十七條規定停止使用，且不合規定事項應於八十五年六月八日前依規定改善，
否則於次日復查不合格執行斷水斷電或強制拆除，有經凱蒂公司員工黃忠義簽
認之八十五年五月八日建築物公共安全檢查紀錄表在卷可考（見原審卷第七七
頁）；嗣於同年六月十八日被上訴人再實施公共安全檢查結果仍有安全梯、特
別安全梯、防火區防火門窗等項目不合規定，並命凱蒂公司儘速改善，否則被
上訴人將於近日內依法執行斷水斷電處分，有經凱蒂公司之員工楊梗成簽認之
建築物公共安全檢查紀錄表在卷可稽（見原審卷第七八頁）。是系爭建物之使
用違反消防法規，危害公共安全，且經被上訴人限期使用人凱蒂公司改善，惟
凱蒂公司至八十五年六月十八日仍未改善，且上訴人復未能證明於被上訴人執
行斷水斷電時，上揭違反建築法擅自使用，及違反消防法規，危害公共安全事
項均已獲改善，則被上訴人依建築法第九十一條之規定於限期改善後，凱蒂公
司逾期未為改善，自得為斷水斷電之處分，尚難謂被上訴人以凱蒂公司為受處
分人實施斷水、斷電處分，有何不當之處。
（五）上訴人又主張：監察院糾正案之糾正文，已明確指出被上訴人之違法斷水斷電
行政處分違法，且被上訴人所為之斷水斷電行政處分既經市訴願會撤銷，自屬
不法，已侵害上訴人之權利等語。惟按「各機關依其執掌就有關法規為釋示之
行政命令，法官於審判時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同
見解，並不受其拘束。」（大法官會議第二一六號解釋參照）。監察院所提之
糾正案，依憲法第九十七條第一項之規定，係將該案移送於行政院及有關部會
，促其注意改善；市訴願會所為之訴願決定，依訴願法第九十五條規定係該訴
願決定確定後，就其事件有拘束各機關之效力，監察院所提之糾正案及訴願決
定，法院於審判過程中，並非因此而受其拘束。況臺北市政府八十七年六月二
十五日府訴字第八○四四二四八號訴願決定書雖為撤銷被上訴人前揭斷水斷電
之處分，惟其理由亦肯認上訴人就其所有系爭建物未盡監督管理之責，維護其
合法使用與其構造及設備安全，已然違反建築法第七十七條第一項之規定，被
上訴人乃再依同法第九十一條規定予以執行斷水斷電處分，尚非無據，僅關於
凱蒂公司有無從事色情營業，有查明之必要，及斷水斷電未附期限或條件，有
悖比例原則之要求云云。惟按依建築法規定停止供水或供電之建築物，非經直
轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查許可，不得擅自接水、接電或使用，
建築法第九十四條之一前段定有明文。是依前揭規定所為斷水斷電處分，其恢
復供水或供電之條件為須經主管機關審查許可，而審查標準依立法意旨當以原
受斷水斷電處分之違規情事是否已予改善而定。是被上訴人之系爭斷水斷電之
行政處分依法當然附有停止之法定條件，即經主管機關審查許可違規情事已獲
改善，是該決定謂被上訴人之系爭斷水、斷電處分未附有條件，有悖比例原則
云云，自屬誤會，併此敘明。
（六）上訴人又主張：被上訴人為系爭「斷水、斷電」行政處分之原處分機關且係本
件之當事人，其對於系爭不法「斷水、斷電」行政處分之陳述，除被上訴人自
認之事實外，不得作為證據等語。然查，上訴人起訴請求被上訴人依國家賠償
法第二條第一項之規定負損害賠償責任，其所據之事由為被上訴人「斷水、斷
電」之行政處分違法，該行政處分是否違法，攸關國家賠償是否成立，故法院
對行政處分仍得作實質之審查，且被上訴人為本件之當事人，如認其所提之證
據，不得為證據，無從判斷其處分是否正確無誤，故上訴人此部分之主張，亦
委無足採。
（七）綜上所述，被上訴人因凱蒂公司擅自變更使用系爭房屋，妨礙都市計劃、危害
公共安全，以及未盡維護系爭建物之合法使用與結構及設備之安全，分別依建
築法第九十條，及第九十一條之規定踐行行政處分程序，已詳如前述，而被上
訴人於八十六年九月二十日依前揭規定為斷水斷電之處分，亦有上訴人所提出
之八十六年九月二十日市警局松山分局臨檢紀錄表在卷可稽（見原審卷第一○
二頁、本院卷第一一一頁），於上揭規定，並無不合。雖上揭臨檢紀錄表僅記
載（有關斷水斷電事宜由市政府聯絡稽查小組執行之（警方依法維持現場秩序
）等語，未載及斷水斷電之依據，惟該臨檢紀錄表乃市警局松山分局員警執行
其臨檢勤務之紀錄，僅敘述其執行臨檢及協助被上訴人執行行政處分之情形，
並非被上訴人執行其行政處分之依據，是該紀錄表未載前揭斷水斷電依據，於
法亦未有不當。
三、上訴人再主張：系爭建物受斷水斷電之處分之違規情事已獲改善，惟被上訴人拒
絕恢復供水、供電，或嗣後同意恢復供水、供電之處分附加應先行繳清該建築物
原使用人所欠繳罰鍰及該建築物不得變更構造及設備情事等條件，於法不合等語
。查系爭建物受斷水斷電處分之違規情事，包括擅自變更使用及消防設備欠缺，
危害公共安全二項等情，業詳如前述，有關擅自變更使用部分，係因系爭建物設
備原本供娛樂健身服務業使用，而供經營酒店業務使用，此部分違規情事，固因
被上訴人斷水斷電，系爭建物未能繼續經營酒吧業務，而不復存在。惟有關違反
公共安全部分，上訴人自承系爭房屋之結構及設備原經被上訴人審查通過，而系
爭建物之公共安全設備經被上訴人二次檢查均有嚴重欠缺，危害公共安全，顯見
上訴人有變更結構及設備，致危害公共安全之情事，且依上訴人所為主張及臺北
市政府八十七年八月十一日府訴字第八七○六○九八一○一號、八十八年一月二
十七日府訴字第八八○○七六八三○○號訴願決定書所載，上訴人於相關申請恢
復水電程序中均僅主張原斷水斷電之行政處分不合法，及無變更結構及設備之情
事，自始至終均未有隻字片語提及其業已改善危害公共安全之構造及設備，並提
出業已改善之證據，是被上訴人所為同意恢復水電之處分，附加不得變更構造及
上訴人繳清凱蒂公司自八十四年八月二日以後欠繳之違規使用罰鍰部分，有不當
聯結之情事，惟關於不符合公共安全之構造及設備，既未改善，上訴人不符同意
恢復水電之標準之結果，並無不同，是被上訴人所為附以不得變更構造及設備條
件之恢復水電行政處分，其結果難謂有何不當。
四、末按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者
，國家應負賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同
，國家賠償法第二條第二項定有明文。又按損害賠償之債，以有損害之發生及明
責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為成立要件（最高法院四十八年台
上字第四八一號判例意旨參照）。是國家賠償請求權之成立要件，須以公務員之
執行職務具有故意或過失之行為，及人民之自由或權利須受有損害，且該損害之
發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，
係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，視為有因果關係；如無此
行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即為無因果關係。是人
民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行
為有此等因果關係，亦即必須證明係由於公務員違背其職務義務之行為所致，如
該職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，亦即並不以保護被害人之自由或
權利為目的，則不能認為有相當因果關係。本件上訴人主張其因被上訴人之斷水
斷電處分，及拒絕同意恢復水電，以及附條件同意恢復水電，遲至八十八年二月
二日始同意恢復供水供電，至其受有損害云云。惟查系爭建物為上訴人出租予凱
蒂公司，而被上訴人斷水斷電之處分對象為凱蒂公司，其原因為凱蒂公司擅自變
更使用，經營酒吧業務，以及變更結構及設備致危害公共安全，並非本於出租人
即上訴人之行為，亦非對上訴人所為之處罰。再者，依民法第四百四十一條規定
：承租人因自已之事由，致不能為租賃物全部或一部之使用、收益者，不得免其
支付租金之義務。上訴人將合於使用、收益之系爭建物交付予承租人凱蒂公司，
承租人凱蒂公司依租約即有支付租金之義務，承租人凱蒂公司因自己使用不當，
致遭受到台北市政府工務局斷水斷電處分而無法使用、收益，依民法第四百四十
一條規定，承租人凱蒂公司不得免其支付租金之義務，出租人即上訴人仍得向承
租人凱蒂公司收取租金。承租人凱蒂公司係在上訴人交付合於使用狀態之租賃物
後，因其自己個人之行為致遭受斷水斷電處分，自不得以之為拒付租金之事由，
故上訴人租金之損失，係因凱蒂公司違反租賃契約未為給付租金所致，而被上訴
人係因凱蒂公司擅自變更使用，及變更結構及安全設備，致生危害公共安全，而
依建築法相關規定裁處斷水斷電之處分，是故被上訴人前揭職務行為之衍生處分
，並不以保護上訴人租金權利為目的，與上訴人租金損害更屬無涉。再者，縱使
因被上訴人之斷水斷電，致凱蒂公司無法使用系爭建物，凱蒂公司仍有給付租金
之義務，業已如前述，雖上訴人陳稱其與凱蒂公司間之就系爭建物之租賃契約書
已找不到，且租約內容均不復記憶；惟凱蒂公司因斷水斷電處分而遷離系爭建物
，上訴人與凱蒂公司間租約不因此而終止，凱蒂公司仍有繼續依租約給付租金之
義務。假若上訴人與凱蒂公司合意終止租約，且不要求因凱蒂公司違法使用系爭
建物所生之損害賠償，乃其權利之拋棄，其因而所生之損害，與被上訴人之前揭
處分，自無相當因果關係，自不得以其所拋棄之權利轉向被上訴人求償。是上訴
人所受之相當於租金損失與被上訴人斷水斷電處分間，並無直接因果關係，不應
由被上訴人負擔。
五、綜上所述，上訴人主張被上訴人之斷水斷電行政處分違法，致伊受有相當於租金
損害，為不足採。被上訴人抗辯系爭建物有違反建築法第七十三條後段及同法第
五十八條第一款妨礙都市計劃之情形，伊依法執行斷水斷電，並無故意或過失不
法侵害人民權益，為可採。從而，上訴人依國家賠償法規定，請求被上訴人給付
五百萬元及自八十八年二月三日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息
，為無理由。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。是則原審為上訴人敗訴
之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢
棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後認並不影響判決結果，爰
不再一一贅述，併予敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，
判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 五 月 十六 日
資料來源：
國家賠償法裁判彙編（90年12月）第 25-50 頁