裁判字號：
臺灣高等法院 89年度上國易字第1號 民事判決
裁判日期：
民國 89 年 07 月 29 日
案由摘要：
國家賠償
台灣高等法院民事判決 八十九年度上國易字第一號
上 訴 人 郭金釗
被上訴人 考試院
法定代理人 許水德
訴訟代理人 鄭毅明
右當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十九年四月二十九日臺灣臺北地方
法院八十八年度國字第三六號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：原判決關於駁回上訴人後開陳述部分廢棄。被上訴人應給付上訴人新臺幣
（下同）四十萬五千三百四十五元及自民國八十二年一月二十日起至清償日止，
按週年利率百分之五計算之利息。
二、陳述：除與原判決記載相同外，補稱略以：
（一）上訴人原任職財政部台灣製鹽總廠（現改制為台鹽實業股份有限公司），於六
十六年六月三十日依「財政部所屬鹽務員工退休辦法」辦理退休，依前開退休
辦法第八條規定「本辦法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與」，其中「
其他現金給與」之退休金支給標準，全繫於原公務人員退休法第八條第二項之
規定（六十八年一月二十四日修正公布），應由被上訴人會同行政院定之。惟
被上訴人自前開公務人員退休法第八條第二項規定公布施行後，均怠於訂定其
他現金給與之退休金應發給數額。
（二）前開公務人員退休法第八條第二項規定課以國家給付退休金之義務，屬強行規
定，詎被上訴人擴張法律授權向立法院提案修正，致該規定終於八十一年十二
月二十九日遭立法院刪除，立法院刪除前開公務人員退休法第八條第二項規定
時，曾作成附帶決議「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原
法第八條第二項訂定『其他給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通
過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」，是上訴人依此已
有受領「其他現金給與」之法源依據，而被上訴人雖於八十四年訂定「公教人
員退休金其他現金給與補償金發給辦法」（下稱補償金辦法），惟補償金辦法
第二條第一項第一款，將補償對象僅限於公教人員，依相同之事件宜為相同處
理之原則及司法院大法官會議釋字第四六九號解釋之意旨，被上訴人就上訴人
是否得應納入前開補償辦法補償並無裁量空間，則被上訴人於訂定補償辦法時
將上訴人排除在外，使上訴人不得領得補償，顯係怠於執行職務，致上訴人無
法支領「其他現金給與」部分之退休金，而上訴人損害與被上訴人怠於執行職
務間復有相當因果關係，爰亦依國家賠償法第二條第二項之規定請求被上訴人
賠償。
（三）依憲法保障人民財產權暨司法院大法官會議釋字第四三三號解釋之意旨，被上
訴人不得以財政狀況及預算不足為由，剝奪公務員請領退休金之權利。
（四）上訴人主張損害發生之時點為八十二年一月二十日，係於八十四年被上訴人公
告補償時始得行使，依國家賠償法第二條第二項之規定，訴請被上訴人賠償依
公教人員受領補償標準百分之十五計算之損害四十萬五千三百四十五元，洵屬
正當，尚未罹於時效。
（五）被上訴人於銓敘部八十四年九月十五日印製之公務人員退休金其他現金給與補
償問題及處理情形說明中，已自承無法訂定「其他現金」之合理數額。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提國家賠償協議請求書、經濟部拒絕賠償理
由書、退休金計算清單、行政院台八十五人政給字第三七七八一號函、財政部所
屬鹽務員工退休辦法、賠償計算清單等各乙件為證。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：上訴駁回。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以：
（一）上訴人於第一審訴之聲明要求賠償一百三十五萬一千一百五十元及自六十六年
六月三十日起至清償日止之利息，足證其自認損害事實係發生於六十六年，茲
上訴人於本院更異主張損害發生之時點為八十二年一月二十日，與上開第一審
主張已非基於同一事實，屬訴訟標的之變更，被上訴人爰聲明異議。
（二）按國家賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損
害發生時起，逾五年者亦同。本件上訴人主張損害發生之時點為八十二年一月
二十日，惟其國家賠償請求書於八十八年十一月十五日始送達於被上訴人，則
其請求權已罹於五年消滅時效。
（三）被上訴人非上訴人之退休金發給機關，並無因未發放上訴人退休金而受利益，
是上訴人訴請被上訴人返還不當得利，顯無理由。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提國家賠償請求書影本乙件為證。
理 由
甲、程序方面：
一、本件上訴人本依國家賠償法第二條第二項之規定請求國家賠償，俟於八十九年四
月十四日原法院審理時，追加依不當得利之法律關係合併請求，因請求之基礎事
實同一，且不妨礙本案訴訟之終結及被上訴人之防禦，原審依據民事訴訟法第二
百五十五條第一項第一款、第七款之規定准許訴之追加，並無不合。
二、又上訴人於本審主張損害發生之時點為八十二年一月二十日，係於八十四年被上
訴人公告補償時始得行使等語，核屬補充陳述事實，並非變更訴訟標的，毋庸被
上訴人同意，附此敘明。
乙、得心證之理由：
一、上訴人起訴主張其為台鹽實業股份有限公司前身台灣製鹽總廠退休人員，於六十
六年六月三十日依「財政部所屬鹽務員工退休辦法」辦理退休，依前開退休辦法
第八條規定「本辦法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與」，由於「其他現
金給與」之退休金支給標準全繫於原公務人員退休法第八條第二項之規定（六十
八年一月二十四日修正公布），而依該條項之規定，其他現金給與之退休金應發
給數額，應由被上訴人會同行政院定之。惟被上訴人自前開公務人員退休法第八
條第二項規定公布施行後均怠於訂定其他現金給與之退休金應發給數額，而立法
院於八十一年十二月二十九日審議時，通過刪除前開公務人員退休法第八條第二
項之規定，且作成附帶決議「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依
據原法第八條第二項訂定『其他給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正
通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」，被上訴人雖於八
十四年訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」（下稱補償金辦法
），惟補償金辦法第二條第一項第一款，將補償對象僅限於公教人員，依相同之
事件宜為相同處理之原則及司法院釋字第四六九號意旨，被上訴人就上訴人是否
得應納入前開補償辦法補償並無裁量空間，被上訴人於訂定補償辦法時將上訴人
排除在外，顯然係怠於執行職務，致使上訴人無法支領「其他現金給與」部分之
退休金達一百三十五萬一千一百五十元，被上訴人因此受有利益，乃依國家賠償
法第二條第二項及民法不當得利請求權請求之。（上訴人於原審起訴請求被上訴
人賠償一百三十五萬一千一百五十元及自六十六年六月三十日起至清償日止按週
年利率百分之五計算之遲延利息，經原審駁回其訴，其僅就其中四十萬五千三百
四十五元及自八十二年一月二十日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利
息部分聲明上訴）
二、被上訴人則以：上訴人係依「財政部所屬鹽務員工退休辦法」退休之事業機構人
員，非經銓敘部審定，適用「公務人員退休法」辦理退休之公務人員。被上訴人
非其退休主管機關，並非賠償義務機關。又上訴人於六十六年退休，而國家賠償
法係於七十年七月一日起施行，上訴人所主張未核發退休金其他現金給與之侵害
及損失係發生在國家賠償法施行之前，不符合國家賠償之要件，亦罹於時效。且
依據七十八年九月二十九日司法院大法官會議釋字第二四六號解釋，政府尚未訂
定「退休金其他現金給與應發給數額」係斟酌國家財政狀況而為，未逾越立法或
立法授權之裁量範圍，與憲法亦無牴觸，並無怠於執行職務，而被上訴人既非上
訴人之退休金發給機關，即無因未發放上訴人退休金而受不當得利等語置辯。
三、按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或
過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務
，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」又依同法第九條第一項規定：「依第二
條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」本件上訴人
係以被上訴人怠於執行職務為由，請求損害賠償，是其以被上訴人為賠償義務機
關並無不合，被上訴人辯稱上訴人係由財政部依「財政部所屬鹽務員工退休辦法
」核定辦理退休，而非送經銓敘部審定有案，依公務人員退休法辦理退休者，並
爰引行政法院八十七年度裁字第一一七八號裁定理由，否認其為賠償義務機關云
云，然依上開裁定理由載﹕「財政部所轄台灣製鹽總廠業於七十年七月一日改隸
經濟部，前開退休辦法之主管機關應為經濟部，故有關原告有無其他現金給與補
償金之問題，屬經濟部權責，銓敘部將全案移由經濟部處理，並無不合。」僅係
認定考試院非上訴人「退休金其他現金給與」事項之權責機關，並未否定其形式
上不合於前法所稱賠償義務機關，被上訴人執以否認得為本件損害賠償請求之對
象，顯有誤會，合先敘明。
四、上訴人起訴主張：伊為台鹽公司退休員工，於六十六年六月三十日依「財政部所
屬鹽務員工退休辦法」辦理退休，當時所領退休金係依實領本俸基數計算給與金
額，另項其他現金給與則不併退休金計發等情，為被上訴人所不否認，且據上訴
人提出與其所述相符之財政部所屬鹽務員工退休支領一次退休金計算單（原審卷
第二五頁）為證，堪認上訴人主張渠之退休金不包括現金給與為真實。惟上訴人
所主張被上訴人怠於執行職務，致上訴人無法比照「公教人員退休金其他現金給
與補償金發給辦法」受領補償金，使上訴人之權益遭受損害乙節，均為被上訴人
所否認，並為時效抗辯，是本案所應審究者，厥在於上訴人主張之損害賠償請求
權是否罹於時效？被上訴人有無「故意、過失不法侵害人民自由或權利或怠於執
行職務之行為」及「上訴人是否因被上訴人之故意、過失不法侵害人民自由或權
利，或怠於執行職務，致上訴人權利因而受有損害」？經查：
（一）按國家賠償法第八條規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年
間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」本件上訴人於本院主張
損害發生之時點為八十二年一月二十日，係於八十四年被上訴人公告補償時始
得行使，縱然屬實，惟其係於八十八年十一月十日始向被上訴人請求賠償，被
上訴人於同年月十五日收文，函覆拒絕賠償，上訴人於同年十二月十四日向原
審法院提起本件訴訟，距其八十四年知有損害得行使權利時，已逾二年，距八
十二年損害發生時已逾五年，是以被上訴人主張本件賠償請求權時效業經消滅
，堪為可採。
（二）退步言，縱認上訴人之請求權未罹於時效，然上訴人係依「財政部所屬鹽務員
工退休辦法」退休之事業機構人員，非經銓敘部審定，適用「公務人員退休法
」辦理退休之公務人員，業為兩造所是認。依七十九年十二月七日大法官會議
釋字第二七○號解釋：「按公營事業人員之任用，依公務人員任用法第三十三
條規定，應另以法律定之，在此項法律制定前，依公務人員退休法第二條及該
法施行細則第二條規定，公營事業人員無從依公務人員退休辦法辦理退休。行
政院於中華民國七十年一月二十三日核定修正發布之經濟部所屬事業人員退休
、撫卹及資遣辦法第十七條第二項有關訂定分等限齡退休標準之規定，在公營
事業人員任用及退休法律制定前，乃為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝
及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題，惟公營事業人員之任用及退休，關係
此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之」之意旨，應認上訴人於六十六年
六月三十日辦理退休時，無從依公務人員退休辦法辦理退休，上訴人既非退休
公務人員身份，其主張應與公務人員平等適用補償辦法，即屬無據。
（三）次按所謂「公務員怠於執行職務」，係指被害人對公務員為特定職務行為，有
公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利受損害者，始得
依上開規定，請求國家負損害賠償責任，有最高法院七十二年台上字第七○四
號判例可稽。而「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給
付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或由法律授權
之命令定之，公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱其他現金給與之
退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。公務人員保險法第二十四條
授權訂定之同法施行細則第十五條第一項規定，本法第八條及第十四條所稱被
保險人每月俸給或當月俸給，暫以全國公教人員待遇標準支給月俸額為準，而
中華民國七十年六月十二日行政院訂頒之全國公教人員待遇支給辦法第七條則
對工作津貼及軍職幹部服勤加給，主官獎助金，不列入退休（役）保險俸額內
計算，以及對於不服勤人員不予支給加以規定，乃係國家財力、人員服勤與否
或保險費繳納情形等而為者，未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無
牴觸。」此經七十九年九月二十九日司法院大法官會議釋字第二四六號解釋有
案。是以公務人員退休法於六十八年一月二十四日，修正公布之第八條第二項
規定，乃授權由考試、行政院兩院對於「其他現金給與」部分之退休金應發給
數額，審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素，加
以考量訂定，此屬被上訴人之裁量權行使範圍。
（四）而由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，迨至八十一年十二月二十九日，
立法院審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該法第八條第二項
原規定「授權由考試、行政院兩院訂定其他給與之範圍」，並另作成附帶決議
：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂
定『其他現金給與數額』，致其權益遭受嚴重傷害，本法修正通過後早期退休
公務人員之權益，應由政府給與合理補償」，嗣由考試院（八四考台組貳之二
字第○八一八八號）及行政院（台八十四人政給三八一四二號）於八十四年十
月十七日會銜公布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，依該辦
法第二條規定，補償金之發給對象如下：公教人員於五十九年七月二日以後，
八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：𤄽依公務人員退休法或學校教
職員退休條例辦理退休。㵂依公教人員撫卹法或學校教職員撫卹條例辦理撫卹
。依分類職位公務人員資遣給與辦法、公務人員資遣給與辦法，辦理資遣或
比照辦理資遣為對象，此有八十四年九月十五日考試院銓𨥰部印製之公務人員
退休金其他現金給與補償問題及處理情形之說明、公務人員退休金其他現金給
與補償金發給辦法可稽（原審卷第四四至第四六頁、第六二至六六頁）。另據
行政院八十六年一月三日台八六人政給字第○○○二三號函略以：「財政部所
屬鹽務員工退休辦法辦理退休之鹽務人員，非發給辦法適用對象，因其在職時
之待遇已較一般公務人員高，且其退休金基數內涵仍包括本俸及年功俸，不符
本院人事行政局八十五年四月三十日會商結論同意比照發給補償金之實質要件
或形式要件」，亦有經濟部拒絕賠償理由書為憑（原審卷第六七頁），應認上
訴人依規定並非補償金發給之對象，並無補發之問題。
（五）綜上所述，上訴人未經銓敘，非依公務人員退休法退休，被上訴人本即非其退
休主管機關，未將之納入公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法適用對
象，亦無不合，矧上訴人之退休主管機關經濟部所屬行政院亦已函示鹽務人員
不適用該辦法，難謂上訴人就此部分得對被上訴人主張賠償權利，且制定其他
現金給與規定，乃被上訴人與行政院立法授權之裁量範圍，並無抵觸憲法，而
無法訂定公務人員退休金其他現金給與發給數額，係涉及政府財政問題，被上
訴人並無怠於執行職務，嗣因訂定該合理數額確有困難，乃由立法院通過刪除
該項其他現金給與規定，尚非被上訴人擴張授權，亦難認被上訴人就此部分有
何怠於執行職務。
五、上訴人雖另依民法不當得利之法律關係，請求被上訴人應返還應由上訴人受領之
「其他現金給與」部分退休金，惟按請求返還不當得利須同時具備：無法律上原
因受有利益，致使他人受有損害，所受損害與受有利益間有相當因果關係等要件
，查：上訴人係自台灣製鹽總廠退休之事實，既為其所不爭，而台灣製鹽總廠於
七十年七月一日改隸經濟部，並於近年改制為台鹽實業股份有限公司，現仍為經
濟部所屬生產事業機構，此復為上訴人所不爭，則上訴人並非被上訴人機關所直
屬之轄下員工即無疑義，準此，即堪認被上訴人並非應發放退休金予上訴人之機
關。茲被上訴人既無發放退休金予上訴人之義務，即無享有因未發放本件上訴人
所主張之退休金所生之利益即甚明確，核與前述應返還不當得利之要件明顯有間
。再者，縱寬認被上訴人係政府機關之一部，因該發退休金而未發亦應受有利益
，惟被上訴人未制定「其他現金給與標準」，乃係斟酌國家財政狀況而為，尚未
逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法亦無牴觸（此有七十八年九月二十九日
司法院大法官會議釋字第二四六號解釋可資參照），準此，上訴人本無權利得主
張之，自無損害可言，是其返還不當得利之請求亦無理由。
六、從而，上訴人主張本於國家賠償或不當得利之法律關係，請求被上訴人給付四十
萬五千三百四十五元及自八十二年一月二十日起至清償日止，按週年利率百分之
五計算之利息，洵屬無據，不應准許。原審就該部分為上訴人敗訴之判決，並無
不合。上訴意旨指摘原判決該部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八
條，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 七 月 二十九 日
資料來源：
臺灣高等法院民事裁判書彙編 第三冊（89年版）第 2271-2285 頁