裁判字號：
臺灣高等法院 92年度上國字第23號 民事判決
裁判日期：
民國 93 年 03 月 23 日
案由摘要：
國家損害賠償
臺灣高等法院民事判決 九十二年度上國字第二三號
上 訴 人 鄒錫枝
兼訴訟代理人 陳美珠
共同送達代收人 莊乾城律師
被 上 訴 人 桃園縣中壢市公所
法 定代理 人 葉步樑
訴 訟代理 人 邱永祥律師
當事人間請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國九十二年八月十五日臺灣桃園
地方法院九十一年度國字第五號第一審判決提起上訴，本院於九十三年三月九日言詞
辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人鄒鍚枝負擔十分之九，餘由上訴人陳美珠負擔。
事實及理由
一、本件上訴人主張：位於桃園縣中壢市○○段第三之四四地號土地原為上訴人鄒錫
枝所有，被上訴人未依法徵收該土地，即強行占用，開闢作為道路使用，經行政
法院七十七年度判字第一四九四號判決撤銷被上訴人暫緩徵收之行政處分，命另
為適法之處分，被上訴人於行政法院判決後將該地號土地逕為分割為桃園縣中壢
市○○段三之四四地號土地及同段三之一五四二地號土地，於民國七十八年間就
三之四四地號土地先辦理徵收補償，剩餘部分即同段三之一五四二地號土地（下
稱系爭土地）則遲未辦理徵收，而上開已徵收之三之四四地號土地及系爭土地均
位於中壢市○○路上，被上訴人就同一道路之一部分予以徵收，顯然明白承認該
道路並非既成道路，否則不需予以徵收。再者，系爭土地於六十一年二月公布為
計畫道路用地後，迄今已逾三十餘年，被上訴人仍怠於依都市計畫法第四十八條
之規定，予以徵收或補償，況本案已經行政法院判決應查明後為適法處分，並經
桃園縣政府以八十六年府工字第一九五九八號文指示被上訴人應予辦理，被上訴
人竟延宕迄今仍未辦理徵收補償，被上訴人已難謂無怠於執行職務之責，是依大
法官會議釋字第四○○號、第四六九號解釋意旨，上訴人自得依國家賠償法第二
條第二項後段請求國家賠償或依民法侵權行為之規定，訴請判命被上訴人賠償怠
於辦理之損失。茲因鄒錫枝於九十年三月二十日將系爭土地應有部分四二一分之
一九五出售予上訴人陳美枝，並於九十年四月十九日辦畢所有權移轉登記，因此
，上訴人分別因被上訴人怠於執行徵收職務受有如下之利息損失：①鄒錫枝部分
：依八十八年七月公告現值每平方公尺新台幣（下同）九萬元計算，自八十八年
十一月一日起至九十年十月三十一日止依年息百分之五計算，鄒錫枝計受有四百
六十五萬零八百三十四元之利息損失，且自九十年十一月一日起每月仍繼續受有
十一萬八千六百五十元之損害；②陳美珠部分：依八十八年度七月公告現值每平
方公尺九萬元計算，自取得系爭土地所有權之日起即九十年四月十九日起至九十
年十月三十一日止，陳美珠計受有六十五萬八千零五元之損失，且自九十年十一
月一日起每月仍繼續受有十萬二千三百七十五元之損害。又被上訴人無法律上之
原因而使用系爭土地，鋪設柏油、開闢道路，亦使上訴人受有不能使用土地之損
害，被上訴人則受有未支付費用之利益，茲將相當於租金之利益計算如後：①鄒
錫枝部分：自八十六年三月十六日起至九十年十月三十一日止，依申報地價每平
方公尺二萬六千四百元乘以百分之十計算，合計四百八十六萬七千二百十二元，
自九十年十一月一日起每月受有四萬九千七百二十元之損害；②陳美珠部分：自
九十年四月十九日起至九十年十月三十一日止，依申報地價每平方公尺二萬六千
四百元乘以百分之十計算，合計二十七萬五千七百三十五元，自九十年十一月一
日起每月受有四萬二千九百元之損失，爰依國家賠償法第二條第二項後段、侵權
行為及不當得利之法律關係，擇前揭損害賠償及不當得利較高金額者，訴請被上
訴人給付如訴之聲明之請求等情。上開請求，原審判決上訴人之訴駁回，上訴人
不服，提起上訴，並上訴聲明（一）原判決廢棄。（二）被上訴人應給付鄒錫枝
四百八十六萬七千二百十二元，及自九十年十一月一日起至位於桃園縣中壢市○
○段第三之一五四二地號土地被徵收發放補償費之日止，按月給付鄒錫枝十一萬
八千六百五十元。被上訴人應給付陳美珠六十五萬八千零五元，及自九十年十一
月一日起至位於桃園縣中壢市○○段第三之一五四二地號土地被徵收發放補償費
之日止，按月給付十萬二千三百七十五元。（三）上訴人願供擔保，請准宣告假
執行。
二、被上訴人主張：本件上訴人雖一再主張系爭土地既遭被上訴人鋪設柏油，闢為道
路，被上訴人依大法官會議第四○○號之解釋意旨，即應儘速辦理徵收。然依大
法官會議第四○○號之解釋意旨固認就既成道路，管理機關應訂期籌措財源逐年
辦理徵收或以他法補償，惟在管理機關未辦理徵收補償之前，並未否定管理機關
使用土地之權利，而被上訴人使用系爭土地之權源，乃是基於系爭土地係既成道
路，有公用地役權存在，與無法律原因受有利益之不當得利情形有間，且系爭土
地在民國五十三年間即因系爭土地旁建物編有門牌，舖設道路供公眾使用，經證
人方明賢等於原審證述甚詳，是系爭土地已歷經二十餘年因時效取得公用地役權
應無疑問，上訴人即無請求給付不當得利之權利。縱認上訴人等之請求有理由，
本件土地迄未辦理徵收，其究竟是否以徵收之方式為之？或徵收地價若干？均尚
在未定之天，是並無所謂相當於徵收地價之利息可言，縱系爭土地將來果以徵收
之方式為之，依現行法令規定，徵收土地地價之計算，亦是以徵收當期之公告現
值加計七成為依據，亦即被上訴人何時徵收系爭土地，系爭土地即以當期之公告
現值計算徵收價款，而非上訴人所主張之地價數額，則上訴人等以起訴時九十年
度之公告地價計算徵收地價，於法無據，殊無足採。況被上訴人雖未徵收系爭土
地，然系爭土地開闢後係供公眾通行，被上訴人本身並未獲有任何利益，縱認被
上訴人受有相當於補償金利息之利益，因系爭土地主要係供公眾使用，被上訴人
幾無實質之獲利可言，是所獲利益亦極為低，上訴人主張依申報地價百分之十計
算之不當得利亦嫌過高等語，資為抗辯。並答辯聲明㈠上訴駁回。㈡如受不利判
決，請准提供擔保免為假執行。
三、兩造不爭之事實：
查本件上訴人主張坐落桃園縣中壢市○○段第三之四四地號土地原為上訴人鄒錫
枝所有，惟遭被上訴人開闢作為道路使用，被上訴人於七十八年間將該地號土地
逕為分割為桃園縣中壢市○○段三之四四地號土地及同段三之一五四二地號土地
，並就三之四四地號土地辦理徵收補償，然迄未辦理系爭三之一五四二地號土地
之徵收程序，上訴人鄒錫枝於九十年三月二十日將系爭土地應有部分四二一分之
一九五出售予上訴人陳美枝，上訴人二人於九十年九月二十一日以書面向被上訴
人請求國家賠償，經被上訴人以九十年十一月八日（九○）中市秘字第四六九二
四號函拒絕理賠在案等事實，業據上訴人提出土地登記謄本、請求書、拒絕賠償
理由書函等件（見原審支付命令卷證二─證五）為證，並為被上訴人所不爭，上
訴人此部分之主張，自堪信為真實。
四、兩造爭執要旨：㈠被上訴人未經徵收即無權占有系爭土地闢建道路，上訴人是否
受有無法使用土地之損害得請求相當於租金之不當得利？㈡被上訴人是否有公務
員執行職務行使公權力怠於進行徵收，有違國家賠償法第二條第二項後段及侵權
行為之法律關係，得請求賠償相當於利息之損失？茲分述之：
（一）本件上訴人並無受有相當於租金之不當得利之損失：
⒈按「私有土地實際供公眾通行數十年之道路使用，公法上應認為已有公用地
役關係存在，其所有權之行使應受限制，土地所有人不得違反供公眾通行之
目的而為使用（行政法院四十六年判字第三九號判例參照）。而既成道路符
合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收
益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵
收補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關
亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償其損失，固經司法院大法官會
議釋字第四○○號解釋在案；惟既成道路之使用既係公法上之公用地役關係
，其補償關係自屬公法上之權利義務，此公用地役關係存續時，於此公用目
的範圍內，要無私法上不當得利之問題。」此經最高法院八十八年度台上字
第三四七九號著有判例可參。本件，上訴人雖一再主張系爭土地既遭被上訴
人舖設柏油闢為道路，被上訴人依大法官會議解釋第四○○號之解釋意旨，
即應儘速辦理徵收，然被上訴人卻迄未徵收，主張被上訴人應就渠損害負相
當於徵收地價利息之不當得利云云。然查：依大法官會議解釋第四○○號之
解釋意旨固認就既成道路，管理機關應訂期籌措財源逐年辦理徵收或以他法
補償，然在管理機關未辦理徵收補償之前，並未否定管理機關使用土地之權
利，而被上訴人機關之使用系爭土地之權源，乃是基於系爭土地係既成道路
，有公用地役權存在，與「無法律原因受有利益之不當得利」情形有間，上
訴人自無請求被上訴人給付之理！
⒉再查，系爭土地於民國五十三年間即因系爭土地路旁編有門牌，舖設道路供
公眾使用，經證人方明賢、吳勇森、方建春於原審證述甚詳（見原審卷二第
一二○─一二八、一四○─一四八頁），是系爭土地已歷經二十餘年因時效
取得公用地役權應無疑，參酌首揭說明，上訴人即無請求給付不當得利之餘
地至明。
（二）訴人亦不得依國家賠償法第二條第二項後段及侵權行為之法律關係，訴請被上
訴人賠償相當於利息之損害：
⒈依司法院大法官會議釋字第四○○號解釋理由所示，私有土地因符合前開要
件而存在公用地役關係時，有關機關應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政
狀況給予相當補償，此僅指既成道路成立公用地役關係之土地所有權人有請
求徵收之權利，惟不得主張維持既有道路之狀態而請求國家予以補償，易言
之，依該號解釋，在辦理徵收以前所受之損失，所有權人並無直接請求補償
之權利。
⒉又按司法院大法官會議釋字第四四○號解釋「人民之財產權應予保障，憲法
第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾
其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。
主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地
下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧
牲，自應享有受相當補償之權利。」依前揭解釋，在政府依法徵收或價購以
前，因土地利用受有妨礙而受損失者，土地所有權人享有相當補償之權利。
惟上訴人是否有請求被上訴人依法徵收或予以補償之權利，乃應以行政爭訟
程序解決之問題。況既成道路之徵收、購買，應依釋字第四○○號解釋及都
市計畫法第四十八條規定辦理，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全
面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，則補
償之方法、金額，應屬行政機關之職權，不宜由法院予以介入、判斷。本件
被上訴人於八十六年九月十一日函請桃園縣政府補助徵收系爭土地，經桃園
縣政府函覆以：「為顧及地方財力，業經數次向中央爭取補助辦理，均奉核
復略以：『本案仍係地方事項，請自行衡酌財務狀況，以分期分區方式，逐
步加以解決。』：：衡量以市區徵收等方式取得私有既成道路，
並訂定優先順序研擬長期計畫，積極規劃及籌措財源分年辦理，仍請貴所本
於權責依規定辦理。」，有桃園縣政府八六府工土字第一九五九一八號函一
件在卷足稽，則被上訴人之承辦人員因限於地方機關之財力，致未能編列預
算如期價購補償，俟籌措財源後方可辦理有關手續，並非怠於執行職務，上
訴人自不得依國家賠償法第二條第二項後段規定為請求。至被上訴人雖於七
十八年間就同為中光路之三之四四地號土地為徵收，然此亦可能為政府依財
源所為之區段徵收，尚難謂被上訴人未就同段之系爭三之一五四二地號土地
為徵收，即屬怠於執行職務。
⒊第按行政上之損失補償，乃指行政機關基於公益之必要性，合法行使公權力
，而侵害人民財產或其他權利，其侵害已構成特別犧牲，而予以適當補償之
制度。依上揭司法院大法官會議解釋文及理由，既成道路成立公用地役關係
之土地所有權人既得請求損失補償，足見土地所有權人之損失應為行政機關
行使公權力行為所致。本件系爭土地存在公用地役關係，業如前述，揆諸前
開說明，被上訴人之行為即無不法之可言，此與侵權行為損害賠償請求權須
行為人有「不法」行為之要件顯有不符，上訴人本於侵權行為之法律關係請
求被上訴人負損害賠償之責，亦非有據。
五、綜上所述，本件上訴人依國家賠償法第二條第二項後段及民法不當得利及侵權行
為之法則，求為判命被上訴人給付如訴之聲明第二項所示金額，均屬無據，原審
判決上訴人敗訴，核無不合，上訴論旨，仍執陳詞，指摘原判決不當，聲明廢棄
改判，為無理由，應予駁回上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻防方法與判決結果不生影響，無庸逐一論述，
併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八
條、第八十五條第一項但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十三 日
民事第八庭
審判長法 官 鄭 三 源
法 官 王 淇 梓
法 官 郭 松 濤
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）
上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具
律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或
第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
陳美珠部分不得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十六 日
書記官 方 素 珍
附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人
具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機
關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人
。
資料來源：
臺灣高等法院民事裁判書彙編（93年版）第 242-253 頁