裁判字號：
臺灣臺北地方法院 86年度重國字第2號 民事判決
裁判日期：
民國 88 年 07 月 20 日
案由摘要：
請求國家賠償
臺灣臺北地方法院民事判決 八十六年度重國字第二號
原 告 金世英國際有限公司
法定代理人 鐘哲進
訴訟代理人 楊佳璋律師
複 代理 人 楊文獻
被 告 行政院農業委員會
法定代理人 彭作奎
訴訟代理人 曹依立律師
右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
（一）被告應給付原告新台幣（以下同）二千六百八十六萬三千一百二十元，及自民
國 (下同）八十七年七月十六日〔即準備書（四）狀送達被告翌日〕起至清償
日止，按年息百分之五計算之利息。
（二）願供擔保，聲請宣告假執行。
二、陳述：
（一）緣國內於八十四年期間蒜頭生產不足，蒜價有較往年偏高之情形，被告乃於同
年六月九日邀請行政院公平交易委員會、台灣省政府農林廳等三十六個單位，
就〔如何在兼顧農民及消費者權益下，採取穩定蒜頭價格措施〕舉行座談會，
達成宜就供需不足數量適量進口之共識，進口方式有〔在一定時間內自由進口
〕、〔繳交權利金方式〕、〔標售進口權利金〕與〔指定農民團體進口〕等提
議，被告認各有利弊，將再做詳細評估，但基本原係採行公開、公正、公平等
原則，以為指標。同年七月二十五日被告發佈新聞表示：為平抑蒜頭價格，兼
顧農民及消費者權益，決定委託中央信託局 (以下簡稱中信局）辦理食用蒜頭
進口權利招標，以小量多標辦理，進口數量暫以四千公噸左右為原則。……第
一次公告二千公噸，分兩批招標，第一批數量一千公噸預定於同年八月十日開
標，最後裝船期限九月二十日；第二批數量一千公噸預定於九月二十日開標，
最後裝船期限十月三十日；其餘二千公噸將於八十四年／八十五年期蒜頭種植
後，視產銷情況再擇期開標。另物資局將研擬進口蒜頭直銷之具體可行計劃，
報請省府核轉被告核定等語。同年七月底中信局接到被告八四農企字第四○一
○二五○Ａ號函後展開辦理進口蒜頭的標售作業，於其作業的注意事項明確公
告第一批及第二批招標數量、開標時間、購買投標須知及標單時間，則被告為
免蒜價另生不當臆測及預期心理，及維護得標廠商權益，應無由僅憑一己之好
或其他外力因素而任意更異。然被告於同年八月十日第一批進口權利標售後，
於八月底宣佈原定於同年九月二十日之第二批標售作業延期辦理，造成蒜價因
預期心態作祟開始飆漲 (並為導致其後第二批開標權利金大幅上揚，增加得標
廠商進口成本原因）。嗣被告開會討論第二批進口數量時，曾有多位官員提出
〔一次辦理二千公噸或三千公噸〕建議，以穩定蒜價，然被告前主委孫明賢逕
予批示第二批進口蒜頭於九月二十七日辦理開標，進口數量仍維持一千公噸，
最後裝船期限為十一月五日。原告為參加該次投標，先依據當時省產蒜頭的〔
產地交易價格、國外蒜頭成本、進口稅捐及裝船期限等〕資訊，決定每公噸進
口權利金從每公噸一十四萬七千零三元至一十五萬三千七百二十一元不等，並
標得總計二百八十公噸之進口權利。經統計本次得標的進口權利金每公噸最高
為一十八萬二千零二元，最低為一十四萬二千二百元，平均為每公斤一百五十
五元。原告依規定應於同年十月六日前繳交進口權利金三千一百零四萬六千七
百二十元 (原繳押標金一千一百三十一萬元可移作權利金），遂先行存入原告
在中信局所設帳戶。詎同年九月二十九日被告召開臨時會議，決議於同年十月
十七日辦理第三批兩千公噸進口蒜頭招標，同時委託中信局進口第一批一百公
噸之平價直銷蒜頭，指定由台北縣農會分裝後於農會超市等銷售據點直接供應
消費者。並於九月三十日以八四農企字第四○一○三四七Ａ號函委託中信局辦
理標售第三批二千公噸進口權利的投標作業。國內蒜價受到被告以此手法打壓
結果，預期貨源充裕心態下，立即跌至每公斤一百八十元以下。而原告前得標
之蒜頭成本每公斤超過兩百元，降價求售卻乏人問津，為此原告研判各種客觀
情勢與衡量日後可能面臨更嚴重虧損之情況下，不得已放棄一百二十公噸得標
權利，已繳交之押標金二百四十四萬元因此遭到沒收。
（二）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利時
，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項明定之。故公務員於行使
職權為行政裁量時，違反平等原則、比例原則，或以與事務無關之因素作為決
定之標準，顯已超過判斷餘地所容許之限度，即以該不當之決策侵害人民之權
利，顯有國家賠償法之適用。查被告決定以標售權利金之方式進口蒜頭，為保
障得標商支付鉅額權利金以取得進口權利，暨維持蒜頭市場交易秩序，不應委
由中信局辦理直銷進口，或以臨時決議方式枉顧得標廠商權益。故被告於第二
批進口權利金繳納期限內，未深入瞭解斯時產銷問題，及政策朝令夕改，屈服
壓力之疏失，無視原告合法得標而應予保障之時效權利，竟於坐收得標商所交
付天價之進口權利金後，遽以臨時決定辦理第三批蒜頭進口招標，且提高數量
為二千公噸，決策已有不當、違法。且按農民種植蒜頭之經驗與事實，省產蒜
頭之種植期間為每年白露開始至霜降後立冬前，對照八十四年節氣，白露約九
月八日，立冬前一天約十一月七日，被告決定於同年十月十七日進行第三批招
標作業顯與同年七月二十五日公告之期日有違。被告嗣於同年十月十八日臨時
決定於同年十一月十日辦理為數一千至二千公噸蒜頭之第四批公開招標作業，
致蒜價狂跌。且第三批開標之平均進口權利金每公斤八十五元，與第二批每公
斤相差七十元左右。而被告於辦理進口乾蒜球通關手續期間，另行委託中信局
辦理之〔平價直銷蒜頭〕則已公開上市，因無須繳交進口權利金，其成本每公
斤不到五十元，然消費者卻需以每公斤一百二十二元之價格購買。是被告一再
以不確定行政裁量方式，枉顧原告之權益，致原告受有如后損失及喪失如后利
益，合計二千六百八十六萬三千一百二十元。經原告請求被告賠償，其以八十
六年六月十一日八十六農法字第八六一二四九○三號函拒絕，為此依上開規定
提起本訴：
１被沒收之履約保証金二百四十四萬元，加上蒜頭進口直接成本三百七十二萬
零五十八元 (即八十四年十月十三日起岸價及通關費二百四十七萬五千零九
十元，加八十四年十月二十三日起岸價及通關費七十二萬一千九百四十九元
，加八十四年十月二十六日起岸價及通關費二十六萬二千二百六十七元，八
十四年十月二十六日起岸價及通關費二十六萬七百五十二元），加上百分之
五營業稅十萬七千二百七十一元，及原告繳納之進口權利金二千四百零一萬
五千八百元後，扣除原告出售蒜頭總收入二千零一十二萬四千元，共計受損
一千零一十五萬九千一百二十九元。
２原告實際進口蒜頭數量為一百六十公噸，進口成本共為二千七百八十四萬三
千一百二十九元，故每公斤成本為一百七十四元。依被告之解釋及精算之標
準，以國內蒜頭買賣之每公斤成本加六成為合理利潤，並據以為其委託中信
局進口平價直銷蒜頭之計算基準。則原告此次進口之合理利潤應係一千六百
七十萬四千元。(縱認該六成之利潤不得比附援引為原告之利潤，惟依被告
於八十七年七月三十日所召集蒜頭產銷現況座談會中，由被告所設輔導處提
供之蒜頭市場交易情形明細，如以台北農產公司零批場蒜瓣進價、分貨價之
差額及超級市場進價、售價之差額所計算之平均利得，亦約有百分之三十三
之譜，是亦應許原告於每公斤成本百分之三十三之範圍內，請求被告賠償所
失利益之部分，即：174 ×33/100 ×160,000 = 9,187,200) 。
（三）按權利之侵害以違法為原則，以適法為例外。依舉証責任分配之原則，主張因
公務員執行職務行使公權力之行為，致自己之權利受侵害者，只須証明權利侵
害之事實即為已足，而賠償義務機關則非証明阻卻違法事由存在，不得免其責
任，司法院七十年九月四日 (七十）廳民一字第○六四九號函復台灣高等法院
之研究意見足憑。
（四）苟被告於處理本件蒜頭進口事宜時確無疏失，何以監察院於八十四年十月十二
日即輪派許新枝監察委員調查始末，並於該院經濟委員會第二屆第四十四次會
議決議糾正被告關於蒜頭供需及進口政策之不當。明揭被告關於進口蒜頭之決
策，乃〔政策搖擺不定，進口漫無標準，屈服壓力，錯失良機〕，並直指被告
於第二批一千公噸之蒜頭開標後第二天復臨時決定於十月十七日辦理第三批二
千公噸之蒜頭進口之行為，對於第二批得標業者〔有欠公平〕，並認被告〔未
在第二次辦理招標時，大量進口蒜頭，以平抑蒜價，滿足市場需求，卻在坐收
得標公司的巨額進口權利金之際，才宣布國內蒜頭嚴重缺貨，市場需求十分殷
切，為了平抑蒜頭價額，所以決定提高進口數量並立即辦理公開招標。顯示農
委會未深入瞭解國內產銷問題．．亦屬不當〕。
（五）自第一次世界大戰後，因國家行政日趨多樣化，內容漸及於經濟、社會、文化
各領域，乃逐次有〔非權力行政〕、〔給付行政〕、〔公法上管理關係〕、〔
公務〕理論產生。吾國學理上自始未排斥上開非權力行政領域之存在〔如學者
范揚論及公法關係時所稱之權力關係與對等關係 (詳其所著行政法總論四十七
年、二七二、二七四頁）、管歐論及行政行為時所稱之公法契約、合同行為等
公法行為 (詳其所著中國行政法總論四二九頁）、林紀東就公法契約、合同行
為及行政指導之概念多所申論 (詳其所著行政法論000－000頁、四三四
－00四頁）〕。謂非權力行政者，係指以官方之高權行政與國庫行政中間所
存在之領域為對象，亦即包括單純高權行政、行政私法、保育行政、生存照顧
、給付行政等各種概念下之行政活動。簡言之，非權力行政之行為形式可分為
法律行為與事實行為，前者係以公法契約、合同行為及行政私法為主，後者以
行政指導為主。再者，行政指導乃指行政機關為實現特定之行政上目的，對於
國民、公私法人團體，以非強制之手段，基於相對人自發之協力或同意所為之
事實行為。而其分類中，如以功能為標準，可分為建議及規制二類。其中規制
之行政指導指基於公益目的所為之行政指導，如物價抑制等屬之。查辦理蒜頭
進口權利標售作業係被告所設企劃處掌理並擁有同意權之事項。且本件被告之
進口蒜頭行為係以平抑國內蒜頭價格為行政上目的，而以非強制手段，委託中
信局辦理進口蒜頭權利金標售作業，且係基於得標廠商自發之協力或同意所為
之事實行為，則該行為即係非權力行政之行政指導事實行為無誤。矧行政指導
者是否該當於國家賠償法上之公權力，論者雖有持否定見解之類，惟於現代給
付國家之概念下，為保護國民之權益，苟行政機關基於違法之行政指導使相對
人蒙受損害之情形，應認此該當於公權力之行使，不得因係獲相對人同意而阻
卻不法行為之成立，並否定其損害賠償之請求，況依行政指導本身所具公行政
之性格及行使之狀況觀察，亦斷無排除其基於國家賠償法而為損害賠償之可能
。最高法院八十年台上字第五二五號判決意旨：〔所謂行使公權力，係指公務
員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制
等手段干預人民自由及權力之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法
，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為〕。認為公權力行使之
概念不僅指以命令、強制手段所為之干預行政，且含括給付行政概念下之各項
公行政行為，與上開學理通說不謀而合。另依被告於八十五年五月六日以八十
五年農企字第五一一三九六三Ａ號所覆原告函文所載，已明白表示本件辦理進
口蒜頭行為乃係〔行使公權力〕之行為，是已為自認。
（六）被告於八十四年七月二十五日發布之第二○○二號新聞稿業經公告周知，並由
相關部門及競標廠商憑以辦理各該作業，得否僅以被告片面認定之莫名理由，
無視行政信賴保護原則暨人民權益而任意事後翻異。又依監察院糾正文，國內
蒜頭價格於八十四年九月間係因被告屈服壓力，宣布延展第二批標售時程後開
始狂飆，是被告所謂情事變更或無法達到預定平抑蒜價之政策目標之結果，係
可歸責於被告自身施政缺失所致。又上開公告就第三批以後之開標作業時程固
未明確預定，惟亦須於該年期蒜頭全面種植後，再視實際供需之產銷情況而定
。則依被告所設〔台灣農家要覽增修訂再版策劃委員會〕編著之〔台灣農家要
覽農作篇敘〕乙文所述，關於大蒜之播植期，中北部是九月下旬至十一月上旬
，南部是十月上旬至十一月下旬，被告決定於八十四年十月十七日進行第三批
標售作業時，仍係省產蒜頭播植期間，殊不知被告如何憑以研判產銷情況。又
被告決定委託中信局辦理數量暫定為四○○○公噸食用蒜頭進口權利招標之理
由，乃係依省農林廳調查報告顯示至次年新蒜收成前不足蒜頭數量約為四○○
○公噸所定。則進口權利招標之蒜頭數量既已足敷國內市場所需。且被告陳稱
決定各批次進口方式、時機、數量等作業過程極為嚴謹，則何需另行研擬進口
蒜頭直銷之計劃？質言之，被告決定以標售進口權利金及小量多標方式辦理本
件進口蒜頭同時，早已預見蒜頭單價勢將因進口成本增加而相對提高，且於利
益團體之箝制下，各該批次之預定作業時程無法確實落實，為免日後另落人以
效率低落之口實，始另立名目進口蒜頭平價直銷。縱認被告非無於進口權利招
標作業程序外另行進口蒜頭平價直銷之權限，惟依上開公告，該進口蒜頭直銷
之計劃須由省物資局研擬後，再報請省政府核轉被告核定，然查嗣後該直銷計
劃並未經省政府通過。再查該平價直銷進口之蒜頭因毋須另行負擔進口權利金
之成本，具絕對之市場競爭優勢，苟確有辦理直銷進口之必要性，為免對得標
廠商權益造成過大損害，暨維持市場正常交易秩序及自由競爭機能，應嚴格限
制其數量及銷售對象。詎被告見第二批標售之權利金過高，蒜價亦因此居高不
下，於外界交相指責下，病急亂投醫，擴大進口直銷超市計劃，並增加數量為
每月二至三百公噸，致原告等得標廠商之權益嚴重受害，市場交易秩序亦可謂
蕩然無存。
（七）國家賠償法第二條第二項前段所定之〔不法〕與〔違法〕同義。就狹義而言，
違法乃指違反法律之強制或禁止規定。就廣義言，舉凡客觀上欠缺正當性者，
亦屬違法。國家賠償法所定以採廣義說為宜。則公務員執行職務行使公權力而
不法侵害行為之態樣約有四類：数公務員執行職務之本身違法；擆執行職務之
方法不當；仸濫用職權；𢩮怠於執行職務。經查：
１蒜頭進口作業係被告主管或監督之事務，而上開平價直銷蒜頭非如一般競標
廠商須另負擔進口權利金之成本，故每公斤進口成本估計不逾五十元。惟經
中信局進口再轉經台北縣農會、超市等特定業者後，消費者竟須以每公斤高
達一百二十二元之價格始能購得，被告非無直接、間接圖利特定私人之嫌。
質言之，將近百分之一百五十之價差利潤由中間轉手者賺取，與公務員服務
法第六條所定有違，且不無涉犯貪污治罪條例第六條第四款犯罪之嫌。
２所謂執行職務之方法不當，乃指公務員執行職務之方法，如時間、地點、行
為等因素，均須合法且適當，否則，即屬不法。按私法上有誠實信用原則，
認行使債權履行債務，應就當事人雙方之利益公平較量。公務員係依法任用
，執行職務之方法自應處處注意人民之權益。則上開糾正文實為被告之公務
員執行職務方法不當之最佳明証。
（八）投標須知第十三條後段規定係指得標商違反我國大陸政策、貿易管理……等情
事，應自行負責，與本事件無涉。
（九）原告實際進口蒜頭數量雖為一百六十公噸，然因蒜頭本身水分蒸發失重結果，
實際售出總數僅十五萬二千公斤。又原告提出出售蒜頭發票係原告開立予買受
人二聯式發票之第一聯存根聯，而因係自行留查，其上毋須核章為証，至交付
予買受人之第二聯，依法當須蓋用原告之統一發票專用章。又上開發票售出總
數共十五萬二千公斤之蒜頭，平均單價約為每公斤一百三十四元，相較八十四
年底於農會超市之少量平價直銷蒜頭每公斤一百二十二元價格，已可謂係斯時
市場大宗買賣之公平合理價格。且於被告一再打壓市場行情及枉顧得標廠商權
益，致市場預期蒜價將繼續下跌之心態下，上開交易價格亦無異常或偏低之情
。
三、證據：提出請求書、被告函、理由書、新聞紙、會議紀錄、存摺、中信局貿易處
簡便行文表、收據、通知函、進行及銷售單據、進口報單、通知單、國庫專戶存
款收款書、銷售額與稅額申報書、營業稅繳款書、統一發票、台灣農家要覽、統
一發票購買證、請購單等影本。又聲請調閱糾舉文、傳訊證人賴智化、賴一賢、
陳鐵道、賴新安，向雲林縣稅捐稽徵機關查詢銷售事實。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴駁回。如受不利判決，願供擔保，聲請免假執行。
二、陳述：
（一）國家賠償法第二條第二項前段規定要件為：一、須公務員執行職務行使公權力
時，因故意或過失不法侵害人民之權利，二、其行為有違法性，若為適法行為
，縱有損失，亦不發生賠償問題，三、須其所侵害人民之自由或權利，為法律
所維護及保障者，四、須違法行為與侵害權利之間有直接或相當因果關係。
（二）原告以被告之公務員於執行公務時，決策有所不當，或為行政裁量有違反平等
、比例原則等情事，原告係自認被告之公務員於執行職務時，僅有決策是否妥
適之問題，尚無不法情事，則無違法性可言。
（三）被告為中央農業主管機關，就農產品之產銷及價格之高低有異常時，當為適當
之措施。緣於八十四年七月間國內蒜頭市場價格異常，自收獲期後產地及零售
價格不降反漲，且居高不下，七月中旬零售價高達每公斤二百五十五元，為平
抑蒜價以兼顧農民及消費者之權益，同時鑑於省產蒜頭係一年期作物，且屬管
制進口項目，遂決定以委託中央信託局分批辦理食用蒜頭進口權利招標及研擬
進口蒜頭直銷之方式來平穩蒜頭之價格，於發佈新聞時亦說明將委託中信局公
開標售進口權利金方式進口蒜頭，及將由台灣省物資局研擬進口蒜頭直銷之可
行性。換言之，被告所為之決策或行政行為係以平穩國內已高漲之蒜頭價格為
政策目標，將採取多管齊下之方式以達到目的，嗣後蒜頭之價格經由被告採取
上項措施後，亦達到平穩之結果，故被告之公務員所為之決策無何不當可言。
（四）被告為公平決定何一進口商可取得進口之權利，方採取標售進口權利金之方式
，惟是否參與投標及所出權利金額多少，均由進口商自行判斷決定，被告無任
何斟酌或拘束之餘地。又查被告於決定進口蒜頭以抑制蒜價之初即公開表示以
標售權利金及直銷方式來進行，且於八十四年九月二十七日被告委託中信局辦
理第二批蒜頭進口標售之前，於八十四年九月十二日由當時之企劃處處長陳武
雄主持記者招待會，向記者發布：第二標改於八十四年九月二十七日開標，其
餘二千公噸視產銷情況酌予調整，再擇期開標，以及將由中信局專案進口蒜頭
直銷超市等之情事。並於同年月十三日發布新聞，經各晚報刊登：「由於蒜價
高得離譜，農委會今發函中信函，由其專案進口蒜頭平價供應市面，以每個月
一百公噸為原則，實際供應量，將視市場價格而定，並將蒜瓣最終零售價訂為
每公斤一百八十元為上限 (目前每公斤為三百元），從十月十五日起開始供應
，供應地點包括農會、超市、台北農產公司、國軍附屬供應站等全省約一百個
地點。至於其他二千噸，農委會表示視市場狀況而定。」，應為原告所明知。
亦即於第二批進口權利招標前，即由中信局於同年九月十三日發國際標，並於
同年月二十日開標，由中信局直接進口蒜頭，直銷各超市、農產公司。且該新
聞內容既載明以一百八十元為上限，則實際價格若干，仍視當時情況而定，被
告嗣後決定以每公斤一百二十二元之價格供應市場所需，與新聞刊載意旨，亦
無不合。另被告嗣後對決定何時再招標進口權利，自為視產銷情況決定，縱然
與八十四年七月二十五日發布之新聞內容所示第三批進口時間有些許出人，然
被告既於原告投標前對外說明，自無誤導原告可言。故原告謂被告於第二批開
標後第二天召開臨時會議討論壓低國內蒜價策略……並同時委託中信局進口第
一批一○○公噸平價直銷蒜頭……云云，顯然有意扭曲事實，企圖將自已錯誤
估計，認蒜頭價格將繼續飛漲，決定以高額之權利金標取進口權利，而導致損
失之責任歸究於被告。再者原告為蒜商，於出價競標蒜頭進口權利前，豈有不
搜集相關資訊作為競標依據之理，若未搜集即進場競標，顯然為原告自己之過
失，亦與被告無關。
（五）造成蒜價飛漲之原因眾多，除供需因素外，產銷管道，預期心理，人為操縱等
等，均為決定之因素，故被告雖事前研擬處理方案，然均為原則性之決定，嗣
後仍應依市場之狀況作修正調整。惟不論如何調整，均以達成政策目標即平穩
蒜價，兼顧農民及消費者之權益為目的，至於參與投標之進口商是否因此獲利
，則非被告所能納入考量，其理由一方面基於如此可能與政策目標相違背，另
一方面進口商是否參與投標及其投標之金額若干，進口商本身有完全自主決定
之權利，被告無義務，亦無權利為其斟酌。
（六）縱被告之公務員執行此項標售權利有違法之處。然原告被沒收之履約保証金係
因其於得標後違約未繳納權利金所致。至其應繳納之權利金係其於投標時自行
投定，進口蒜頭之成本及出售蒜頭之價金亦係其自行或依市場機能決定，均非
被告執行職務有不法行為所致。換言之，原告所謂之損失並非被告之公務員執
行職務之行為所直接導致，二者間無相當因果關係可言。
（七）被告委託中信局辦理蒜頭進口權利標售，實係進口蒜頭權利之買賣行為，該買
賣所保障之權利係得標者於支付權利金後，被告准其進口一定數量之蒜頭自行
在國內銷售。經查原告支付權利金後，可依中信局之文件向國際貿易局申請核
發進口文件，進口一定數量之蒜頭在國內銷售，其進口權利未受任何之侵害，
至於進口銷售後是否必定可賺取利潤或不得虧損，則非法律所保障，另放棄進
口被沒收押標金，更是原告自行決定違約所導致。又原告支出進口權利金係其
投標時自行競標出價之金額，完全由原告自行決定，與被告之公務員之行為有
何關聯？又原告共進口一百六十公噸，經核算結果，平均每公斤進口蒜頭出價
之權利金達一百五十元，中信局所定之權利金底價第一、二批均為每公斤二十
五元，故高出厎價部分之金額完全係由原告自行決。則於扣除此部分之金額後
，再計算原告之支出與收入結果，收入減支出即 00000000 元︱ (00000000
元︱ 00000000 元）=00000000 元，即原告尚有餘盈餘一千三百八十五萬六千
六百七十一元。縱然再扣除每公斤進口權利金底價二十元，進口一百六十公噸
共計四百萬元後，原告仍有盈餘九百八十五萬六千六百七十一元，當無任何損
害可言。
（八）依原告所參與投標之投標須知第十三條後段規定：在任何情事下，得標廠商不
得以任何理由向政府機關提出損害賠償之要求。且中信局在辦理本件投標時一
再向投標廠商言明務必詳閱投標須知等情。原告既已詳閱投標須知，並參與投
標，當係同意放棄在任何情事下，對政府機關要求賠償權利，而生失權效果。
（九）依國家賠償法第二條第二項前段規定請求國家賠償，須公務員為執行職務行使
公權力之行為侵害人民之自由或權利時方符合該要件。公務員所為雖屬執行職
務之行為，但非行使公權力，人民之權利縱受有損害，亦不得請求國家賠償。
所謂行使〔公權力〕，乃國家基於統治權之優越地位，可對人民行使之〔高權
力〕，人民負有服從及忍受之義務。故公務員執行職務，若非屬於由公法規範
之〔國家行為〕時，固不論外，即使是公法之〔非公權力〕之職務行為，例如
各級民意代表之行使質詢權及立法權力，亦不符合國家賠償之要件。準此，本
件被告委託中信局辦理蒜頭進口權利標售，實係進口蒜頭權利之買賣行為，原
告對是否參與投標及擬以多少權利金來競標，可完全自行決定，被告對原告之
行為不具有任何強制或拘束力，是被告之行為雖為公務員執行職務之行為，但
並非行使公權力之行為，原告請求國家賠償當無理由。至被告出具 85 年農企
字第 5113963A 號函已明確表明關於原告參與進口權利之投標行為部分為私法
上行為，至於決定是否進口蒜頭以抑制蒜價固為行政裁量即政府之政策，然此
行為為政府通盤之考量，並非針對原告個人之行為，且無不法可言，核與國家
賠償之要件顯不相當，原告無對被告請求為賠償之餘地。再查被告於訴訟外所
為法律意見之陳述，並非就事實或証據之真偽於訴訟上為自認，顯無所謂自認
效力之適用。且被告究否為行使公權力之行為，且與國家賠償之要件相合，係
就原告所主張之事實與舉証是否與國家賠償法之要件相合為依據，並非以被告
自行所表示之法律見解是否為妥適為據。𣙟
（十）被告於八十四年七月二十五日發布之 2002 號新聞稿，無被告之發文文號印信
，亦與公告之形式不合，僅係於召開記者招待會時，提供給記者之參考資料，
其意義與被告所召開之任何一次召開記者招待會發布之新聞相同。又查內容其
標題為：「專案進口蒜頭，穩定市場蒜價」。前言為：「為平抑蒜價格，兼顧
農民及消費者權益，行政院農委會決定委託中信局辦理食用蒜頭進口權利招標
，本次標售將以小量多標方式辦理，進口數量暫以四千公噸為原則」，已明白
標示政策目標為平抑蒜價。且鑑於造成蒜頭價格波動之原因眾多，故事先研擬
之平抑措施均為原則性之措施，若事後因情事變更或原定之措施不能達到預期
政策目標時，自應為適度之修正，既無不能修正之規定，亦無不能修正之理由
。是上開新聞稿雖另表示：〔其餘二千公噸將於八十四年＼八十五年期蒜頭種
植後，視產銷情況再擇期開標。另為平抑蒜頭價格，物資局將研疑進口蒜頭直
銷之具體可行計畫，報請省府核轉農委會核定。〕，惟在平抑蒜頭價格，兼顧
農民、消費者權利之前提下，仍視當時市場之情況決定進口數量、時機。
（十一）監察院糾正被告者，為被告未能劍及履及進口，致為蒜商壟斷，導致蒜價高
漲，足証被告之行為對原告言，無任何不法或過失可言。又被告所為之政策
究有無不當，屬見仁見智之問題，因評價之角度不同，或因利害關係之相矛
盾而有不同之結果，應無定論可言。就被告言，進口蒜頭平抑蒜價以保護消
費者權益，為當時之政策目標，該目標亦經被告採行多次之措施後而實現，
實無何過失可言。退萬步言之，縱認被告之政策有不當處，然政府之各項措
施，不論為租稅、匯率、產業、農業、勞工政策等等，均與國民之權益有重
大之關聯與影響，而每項政策也均將視當時狀況而作變更，則任何因此而受
不利益之個人或公司，是否均可以政府政策不當、搖擺不定等為理由請求國
家為賠償？若得請求，亦與被告無關。囯
（十二）被告委託中信局為進口蒜頭權利金標售行為，並未直接對原告為如何之勸告
、警告、建議行為，則如何有為行政指導？更何況所謂行政指導，不論學說
及實務上通說之見解均不認為行使公權力之行為。又查蒜頭進口權利金標售
，縱依原告主張，亦僅相當於所謂之〔行政私法〕行為，二造間之權利義務
當然以相關招標規定為依據，不屬於國家賠償法之範圍。至於最高法院八十
年上字第五二五號裁判意旨，雖似將私法行政行為納入公權力之範圍。然查
該判決與行政法院四十九年判字第一一二號及五十五年裁字第五○號判例意
旨相違背外，亦經原告提出之研究文指出該判決意旨有值商榷之必要。再查
該裁判意旨，雖將公法行為廣及於給付、服務、救濟、照顧等方法以達成國
家任務之行為。然查此所謂之給付、服務等行為，應係國家為達其任務所為
之單方面之給付、服務等行為 (如預防注射等行為），核與本件係原告自行
出價一定金額後，取得一定數量進口蒜頭在國內銷售之權利，其間有對等之
權利義務關係者，截然不同，自無任意比附援引餘地。又政治大學劉宗德教
授所著試論日本之行政指導一文，固指出：〔以日本為例，對因行政指導受
有損害者得追究指導機關之民法上侵權行為責任，殆無異論。若欲適用日本
﹃國家賠償法﹄者，則須滿足﹃行使公權力﹄之要件。最近之學說、判例均
有將行使公權力之概念解為除私經濟作用外之一切行政活動，故因違法行政
指導而受有損害者，已能適用國家賠償法請求賠償。然若被指導者己認識將
受損害而基於自由之判斷任意服從時，依﹃同意阻卻侵權行為之成立﹄此一
法理，不應給予賠償。即須被指導者﹃受有事實上之強制﹄而不得不服從者
，方解為該當於﹃公權力之行使﹄之行為。〕，故縱依日本法例之見解，亦
須該行政指導行為對被指導者有事實上之強制，被指導者不得不服從，並因
而受損害，方該當於公權力行使之行為，亦並非任何行政指導行為均可認定
為係公權力行使之行為。就本件之情形言，被告更無對原告為任何事實上之
強制，致原告不得不服從之行為，如何謂有對原告行使公權力。
（十三）被告於八十四年七月二十五日新聞稿謂：其餘二千公斤將於八十四／八十五
年期蒜頭种植後視產銷情況，再擇期開標。經查被告為抑制蒜價，除應視當
時情況為權宜措施外，且原告陳稱省產蒜頭之种植期間為每年白露開始，而
白露約為國曆九月八日等語，則被告為第三批進口蒜頭標售日期係八十四年
十月十七日，與蒜頭之种植日期 (即九月八日）已延遲達一個多月，則被告
之標售行為，亦與該新閒稿內容無不符之處。
（十四）被告以生產成本加六成作為進口基準價，係為避免影響國內蒜頭價格傷害蒜
農利益所為預估，原告將之作為蒜商之利潤依據，實與上開意旨不符，而無
比附援引餘地。否則豈非任何貿易或商業交易行為均應由政府保障高達六成
之投資報酬利益？是無怪乎原告不顧被告一再表示將抑制蒜頭價格及對外表
示抑制之作法，仍以高價搶標進口蒜頭之權利。又台北農場公司等蒜瓣進價
、售價之差額平均有百分之三十三，為八十七年八月四日市場調查情形，無
比附援引之餘地。再查所謂百分之三十三之差價，僅係進貨與出貨間之差價
，並未包括人事、管銷等費用之支出，如何謂有百分之三十三之利潤，故原
告計算之標準均無依據，亦不足採。
（十五）被告就農業政策之擬訂及督導，農產品進口之同意，農產品之運銷與交易之
策劃、督導等事項，有為政策之決定及為適當處理之權限，行政院農業委員
會組織條第一條，第五條第一、五款，第十條第七款分別定有明文。另有關
管制農產品之進口，為期公平分配進口之權利，並使進口之農產品價格不致
因國內外之差價過大，進口後出賣金額過低，致損害國內農民之利益，被告
對有管制農產品之進口，向來均採標售進口權利金方式為之。
（十六）行政行為或行政處分，如無違反法令或逾越權限、濫用權力之情形者，縱有
不當，除由其上級行政機關審查予以糾正救濟外，不在司法權審查裁判內，
行政法院七十六年判字第八九七號著有裁判先例。被告決定應於何時為第三
批蒜頭之進口屬行政裁量權之範圍，無不法可言，原告請求被告賠償，顯無
理由。
（十七）統一發票使用辦法第七條第二款之規定，二聯式統一發票，專供營業人銷售
貨物或勞務予〔非營業人〕使用。原告提出之發票均為二聯式，依上開規定
，係營業人與非營業人交易時所使用之發票。又查依該發票記載之買受人均
為非營業人，然記載原告與非營業人賴智賢、賴智化、曾忠等人每次之交易
數量少則一千公斤之蒜頭，多達一萬八千公斤之蒜頭，其數量之多，均非與
非營業人為交易之數量，則該發票有交關交易數量及交易金額之記載顯然違
背事理及經驗法則，當非確實之交易，應不足採信。
三、證據：提出本院八十四年度裁全字第四五○四號民事裁定、新聞紙、注意事項、
投標須知、中信局貿易處函、底價單、被告函、報告、新聞稿、等影本。又聲請
傳訊證人陳武雄。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告前就系爭國家賠償法第二條第二項損害賠償請求權，依同法第九條第一
項、第十一條規定，向被告提出請求而遭拒絕，有原告提出請求書、被告八十六
年六月十一日 86 農法字第 86124903 號函附拒絕理由書影本可稽，是原告提起
本件訴訟，其起訴要件尚無不備，先予敘明。
二、按訴狀送達後，原告固不得將原訴變更或追加他訴。但原告擴張應受判決事項之
聲明，不為上開限制所妨礙。民事訴訟法第二百五十六條第一款定有明文。本件
原告依據國家賠償法第二條第二項規定，起訴請求被告賠償其所受之積極損害一
千零一十五萬九千一百二十九元及其利息，嗣未變更或追加訴訟標的，僅擴張請
求所失利益一千六百七十萬四千元及其利息。揆諸前揭規定，原告為訴之擴張，
不因被告不同意而有所阻礙，是原告擴張聲明於法尚無不合，本院自得為實體審
酌。
乙、實體方面：
一、原告主張被告於八十四年六月九日召開座談會，同年七月二十五日發佈第二○○
二號新聞稿表示：為平抑蒜頭價格，兼顧農民及消費者權益，決定委託中信局辦
理食用蒜頭進口權利招標，第一批數量一千公噸預定於同年八月十日開標，最後
裝船期限九月二十日；第二批數量一千公噸預定於九月二十日開標，最後裝船期
限十月三十日；其餘二千公噸將於八十四年／八十五年期蒜頭種植後，視產銷情
況再擇期開標。另物資局將研擬進口蒜頭直銷之具體可行計劃，報請省府核轉被
告核定等語。被告於同年八月十日第一批進口權利標售後，延至九月二十七日辦
理第二批標售作業，最後裝船期限為十一月五日，原告以三千一百零四萬六千七
百二十元標得二百八十公噸蒜頭之進口權利，嗣放棄一百二十公噸得標權利，所
繳交之押標金二百四十四萬元遭沒收。故繳納一百六十公噸進口權利金二千四百
零一萬五千八百元，及支出起岸價及通關費二百四十七萬五千零九十元、七十二
萬一千九百四十九元、二十六萬二千二百六十七元、二十六萬七百五十二元進口
蒜頭，並繳納營業稅十萬七千二百七十一元後，以總價二千零一十二萬四千元出
售一十五萬二千公斤蒜頭予賴智化、賴一賢、陳鐵道、賴新安、曾忠等人。又被
告於同年十月十七日辦理第三批兩千公噸進口蒜頭權利招標，同時委託中信局進
口第一批一百公噸之平價直銷蒜頭，指定由台北縣農會分裝後於農會超市等銷售
據點直接供應消費者等事實。業據原告提出被告函、公告稿、會議紀錄、存摺、
中信局貿易處簡便行文表、收據、通知函、進口報單、通知單、國庫專戶存款收
款書、銷售額與稅額申報書、營業稅繳款書、統一發票、統一發票購買證、請購
單等為證。並經證人賴智化、賴一賢、陳鐵道、賴新安證明屬實。被告僅以各該
證人非營業人，不可能購買鉅額蒜頭之臆測之詞，抗辯上開出售主張不實在云云
，不足憑採。是原告上開主張之事實堪予認定。
二、原告主張被告標售蒜頭進口權利，係其下之公務員執行職務行使公權力之行為。
被告則以該行為係私法上訂立進口權利買賣契約之行為等語置辯。按行政機關與
私人間就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約，就其須當事人間意
思表示一致，始生法律效果之要件而言，固與私法上之契約關係相同。惟該契約
因與私法契約具有如下不同判斷標準，公法學者通說認為應歸類為行政契約或公
法契約 (參見大法官吳庚著行政法之理論與實用一書第八章行政契約；司法院長
翁岳生著法治國家之行政法與司法一書中﹃行政法與國家賠償法﹄一文），性質
上仍屬公權力行政範疇，其適用之規範及所生之效果亦均屬公法性質，而非私法
可言：
（一）以契約標的區分：行政契約合致之權利與義務若有法規之依據，而該法規本身
具有公法性質者。雖無法規依據，然該權利與義務本身唯公行政主體始得擁有
及履行，不得作私法契約標的。
（二）以契約目的區分：若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則參酌
契約目的如具公法性質，仍判斷其屬性為公法性質。經查，本件被告標售蒜頭
進口權利，私人參與投標，固得參酌民法關於契約要件之規定，認為屬要約之
意思表示。於私人得標時，解為係與被告間達成買賣進口蒜頭權利之意思表示
一致，而成立買賣契約。惟查，蒜頭原屬管制進口之農業產品。被告依其組織
條例第一條、第五條第五款規定，則為行政院所設主管全國農、林、漁、牧及
糧食行政事務，掌理關於進口農業產品同意事項。顯見上開契約標的即蒜頭進
口權利，為公行政主體之被告獨占，無法作為私法契約之標的。又參諸上開被
告發佈第二○○二號新聞稿，其標售蒜頭進口權利，係為平抑蒜頭價格，兼顧
農民及消費者權益，顯見系爭買賣契約係以達成上開農業政策為目的，自屬公
法性質。揆諸前揭說明，該買賣契約應歸類為行政契約，性質上仍屬被告之公
務員執行職務，行使公權力所致，從而被告抗辯屬私法契約性質，不受國家賠
償法第二條第二項前段規範云云，應不足採。
三、原告主張被告標售第二批蒜頭進口權利後，立即辦理標售第三批蒜頭進口權利，
及委託中信局進口蒜頭直銷，其行政裁量違反平等、比例原則，不法侵害原告標
得之進口權利等語。被告則否認該裁量權之行使涉及不法。按法律賦予主管機關
作為或不作為之裁量權限者，於該管機關之公務員行使裁量權失當時，如未達違
法之程度，亦非已至無可裁量，即裁量權減縮至零之程度 (亦即在規範層面上，
行政機關原依法享有裁量權限，然受到屬於事實面之具體個案之條件而限縮其法
律規範之內容），人民雖因該裁量權之行使而權利受損，仍不得主張公務員行為
不法，而請求該管機關負國家賠償責任 (參見司法院大法官會議第四六九號解釋
、學者蔡宗珍論著〔公務員怠於執行職務之國家賠償責任理論結構之探討〕一文
）。查：
（一）參諸上開被告之組織條例第五條第一款、第五款規定，被告掌理關於農業政策
之擬訂及督導事項，暨進口農業產品同意事項，此外無法令限制被告行使上開
權限之時間及方式，顯然被告於該組織權限範圍內，欲採行何種政策，係法律
賦予之裁量權限。則被告於八十四年間為平抑蒜頭價格，擬訂政策，採行標售
蒜頭進口權利及進口蒜頭直銷等措施，既均未逾越法律賦予之裁量權限，自難
謂有違法情事。
（二）被告發佈上開二○○二號新聞稿，明白表示將委託中信局公開標售蒜頭進口權
利，及研擬進口蒜頭直銷之可行計劃。且被告抗辯其於八十四年九月十二日由
當時之企劃處處長陳武雄主持記者招待會，表示：將由中信局專案進口蒜頭直
銷超市等語；並於同年月十三日於新聞媒體發布新聞，表示：由其專案進口蒜
頭平價供應市面，以每個月一百公噸為原則，實際供應量，將視市場價格而定
，並將蒜瓣最終零售價訂為每公斤一百八十元為上限 (目前每公斤為三百元）
，從十月十五日起開始供應，供應地點包括農會、超市、台北農產公司、國軍
附屬供應站等全省約一百個地點之事實，業經被告提出新聞紙為證，並為原告
所不爭執，堪信為真正。則被告於標售系爭蒜頭進口權利之前，既已公開宣示
將同時採行進口直銷政策，原告不能諉為不知。且原告對進口直銷之蒜頭，不
致因競標而遭拱抬價格，且因無須進口權利金，而可大幅減少進口成本等節，
當非無法認知，自難謂被告於原告標得系爭蒜頭進口權利之後，不得再行使裁
量權，委由中信局直接進口蒜頭，以低於原告得標價格，即每公斤一百二十二
元直銷各超市、農產公司。亦難謂該裁量權之行使有違反誠信或比例原則。
（三）上開二○○二號新聞稿固預定第二批以後標售之二千公噸進口蒜頭權利，將於
八十四＼八十五年期蒜頭種植後，視產銷情況再擇期開標。惟參諸其另記載：
依農林廳七月二十五日調查報告，認目前蒜頭庫存僅可供應四個月左右，估計
至明年新蒜收穫前，不足蒜頭數量為四千公噸字樣。堪信被告係宣示視蒜頭庫
存及產銷情形決定該標售時期，並非限制其本身需待八十四＼八十五年期蒜頭
全部種植後始能擇期開標，是原告主張被告標售第三批蒜頭進口權利時點，不
應早於十一月下旬南部蒜頭播植期云云，尚不足採。從而被告雖延緩辦理第二
批蒜頭進口權利，然原告既得預見被告於標售該批蒜頭進口權利後，隨時可能
標售第三批進口權利，其仍願以當時之市場行情參與投標，當自行負擔嗣後市
場行情可能因第三批進口權利之標售而有所波動之風險。況被告標售第二批蒜
頭進口權利後，尚無法達到平抑市價之行政目的，則被告著眼於公共利益，立
即辦理第三批蒜頭進口權利標售及進口直銷作業，雖因而損害第二批得標業者
之私益，亦難認該政策有違誠信、公平原則，及濫用裁量權情事。
（四）監察院固以被告拖延時日進口蒜頭以平衡供需，且政策搖擺不定，致蒜頭價格
居高不下，使加工業者失利而出走，消費者及蒜農均受害，顯屬不當，而提案
糾正，其糾正理由之一並認被告於第二批蒜頭進口開標後，臨時開會決定辦理
第三批蒜頭招標，遭外界指責對於第二批得標業者有欠公平，該施政缺失屬不
當，有該院以 (87) 院台財字第 872200062 號函檢送 (84) 院台經字第五九
九七號公告附卷可稽。惟查，綜觀該糾正全文，僅一再指稱被告之政策不當，
未有支字片語，認定已涉不法，自不得僅以被告遭糾正為由，認為被告行使裁
量權違法。
綜上，被告行使裁量權未超出法律授權範圍，或因濫用而違背平等、比例原則
，而其裁量權限復未因事實條件之限縮而不得行使，是原告主張被告於原告得
標後，尚未進口銷售蒜頭前，不得行使裁量權，標售第三批蒜頭進口權利及直
接進口蒜頭直銷云云，委無足取。從而被告之公務員之行為既未涉不法，自不
該當國家賠償法第二條第二項前段所定國家賠償責任要件。原告據以請求被告
賠償損害，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊、防禦方法，於判決結果無礙，爰不一一審酌。
五、原告聲請宣告假執行，因其訴遭駁回而失所附麗，應併予駁回。
六、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 七 月 二十 日
資料來源：
國家賠償法裁判彙編（90年12月）第 94-122 頁