裁判字號：
臺灣臺北地方法院 88年度國字第11號 民事判決
裁判日期：
民國 88 年 08 月 03 日
案由摘要：
國家賠償
臺灣臺北地方法院民事判決 八十八年度國字第十一號
原 告 王光陽
被 告 台北市政府工務局
法定代理人 李鴻基
訴訟代理人 王棟樑律師
右當事人間國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
（一）被告應給付原告新台幣（下同）五百萬元並自民國八十八年二月三日起至清償
日止按年息百分之五計算之利息。
（二）原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）台北市○○○路○段一號二樓係原告所有之房屋，於民國八十六年九月二十日
遭台北市政府工務局非法停水停電處分。對於上開處分，經原告迭次提起訴願
後，台北市政府訴願審議委員會於八十七年六月二十五日以府訴字第八七○四
四二四八○○號，八十七年八月十一日以府訴字第八七○六○九八一○一號，
及八十八年一月二十七日以府字第八八○○七六八三○○號決定原處分撤銷，
另為適法處分，被告迄今既無法提出上開建物有違建築法第五十八條各款情事
足以停止供水電之法源依據，始於八十八年二月二日以北市工建字第八八三○
三○一五○○號書函同意原告無條件接復水電，因被告之非法處分已使原告所
有上開房屋無法使用而遭受相當於租金之損害。
（二）對於被告上開非法處分已遭監察院於八十八年一月十一日以（八八）院字台內
字第八八一九○○○三四號公告糾正並函請行政院督促被告改善，此有監察院
公報第二一九五期第二四一頁起所登載之糾正文可參。
（三）原告於八十八年二月八日以書面向被告請求賠償損害並經被告簽收在案，惟被
告己逾期不開始協議，有原告之書面請求可稽。
（四）依最高法院六十四年十一月十一日之決議：「物因侵權行為而受損害，請求金
錢賠償，其有市價者，應以請求或起訴時之市價為準。蓋損害賠償之目的在於
填補所生之損害，其應回復原狀者，並非原來狀態而係應有狀態，應將損害事
故發生後之變動狀況考慮在內，故其價格應以加害人應為給付之時為準，被害
人請求賠償時，加害人即有給付之義務，算定被害物價格時，應以起訴時之市
價為準，被害人於起訴前已曾為請求者，以請求時之市價為準。惟被害人如能
證明在請求起訴前有具體事實，可以獲得較高之交換價格者，應以該較高之價
格為準，因被害人如未被侵害即可獲得該項利益」，故請求鈞院選任適當鑑定
人，據實鑑定自八十六年九月二十日系爭房屋遭受被告不法斷水、斷電日起至
八十八年二月三日同意復水電日止共十八個月間，每月之市價之租金行情。
（五）土地法第九十七條固為規定「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物
申報總值額年息百分之十為限」，然關於房屋及基地計收租金之規定，於「損
害賠償事件」並非一體適用，最高法院四十九年台上字第一二三○號已著有判
例。況且系爭房屋基地座落於商業區，建築主要用途係供商業用，位居於八德
路及復興南路商圈之交界處，緊鄰銀行、百貨公司、電影院、加油站、郵局、
學校，房屋使用執照於八十二年十二月二十二日經被告以北市工建字第九○八
二三號函准予變更為娛樂健身服務業，亦即其用途可申請包括戲院、劇院、電
影院、歌廳、集會堂、ＭＴＶ、ＫＴＶ、卡拉○Ｋ等用途，亦為被告所不否認
，並為台北市政府訴願委員會所確認屬實。故系爭房屋之應付租金不僅為使用
對價，並包括前述特殊利益之對價在內，應不受土地法第九十七條或實施都市
平均地權條例所定房租及地租最高限制之拘束。
（六）「土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價之百分之八十為其申報
地價。」平均地權條例第十六條所明定，則依上開條例可換算出，地號：五五
○，當期公告地價應為九三一七八元／平方公尺（七四五四二四元／平方公尺
除以百分之八十），地號五五一，當期公告地價應為一三二一九五元／平方公
尺（一○五七五六元／平方公尺除以百分之八十）。
（七）政府各部門之行政機關若對人民有任何侵害之行政處分，應以法有明文定者為
準繩，更應依足以認定違規不法事實之確鑿證據，此係法律保留原則之要求及
精神所在，且係現代民主國家中政府各部門之行政機關所應堅持依法行政原則
之最高行政準則，並非只顧達成行政上之某種要求或目的，而強行違反行政程
序之合法性，否則將導致行政機關無限制地非法擴權，進而危害損及人民之合
法權益，實與現代民主法治國家依法行政之最高原則相違背，更將腐蝕民主法
治精神之根基。
（八）對被告抗辯之陳述：
数 1.監察院於調查系爭斷水斷電行政處分過程後對被告提出糾正明白指出：強指
僱用女子陪消費者唱歌之ＫＴＶ業務係特種服務業，據經濟部八十七年二月
二十日經商字第八七二○一七一二號發建設局函釋示函略以：「……商號以
僱用女子作陪方式經營，涉及以刑法或社會秩序維護法處斷，除非受有勒令
歇業之處分，方有商業登記法之適用。」，亦即不能以商號僱用女子作陪方
式經營則遽認其涉及商業登記法之經營登記範圍以外業務，甚至認定其行業
別已變更，致涉建物之變更使用，建設局遽將ＫＴＶ僱用女性作陪方式經營
，予以認定經營登記範圍以外業務，甚至認定為經營酒家、酒吧等特種行業
，自非有據，糾正文又清楚指出工務局以系爭建物供承租使用人經營特種行
業，進而推定有建築法第五十八條第一款妨害都市計畫之情事依同法第九十
條規定予以處分。惟系爭建物早經工務局准予使用為視聽伴唱遊藝場所（Ｋ
ＴＶ）有案，將承租人違規使用強行認定為擅自變更使用。另工務局未依程
序確認違反建築法第七十三條擅自變更使用可否補辦手續？經查擅自變更使
用，其應受之處分為罰鍰、勒令停止使用、得補辦者限期補辦手續，有同法
第五十八條各款情事之一者，始停止供水、供電或封閉、強制拆除，惟工務
局於未查明相關事證，即採取停止供水、供電之處分，致系爭建物呈無法使
用狀態，工務局作為顯有違失，由上述監察院對被告及建設局糾正文可證被
告於八十八年六月八日所提出之答辯狀所陳，洵不足採。
2.被告於八十五年五月八日經被告檢查有多項公共安全不合格，然被告於八十
五年六月十八日進行第二次檢查結果雖尚有缺失，並諭令改善，使用人亦遵
諭立即改善而再次覆檢時全部通過檢查並無再發現缺失或不合格。從而被告
就公共安全檢查不合格而予以斷水斷電處分，完全與事實不符，乃係飾詞不
足採。
3.依八十六年九月二十日斷水斷電處分日現場臨檢表並無說明處以斷水斷電之
原因及依據，只於檢查實況欄內第七項註明：有關斷水斷電事宜由市政府聯
合稽查小組執行之等語。故該日所為斷水斷電係屬非法行政處分。
4.原告基於遭受到相當於租金之損害而提起本訴，並非依與承租人之租賃關係
向被告請求支付租金，故被告稱原告應依租賃關係向被告請求支付租金，並
提出台灣高等法院八十八年度上國字第一號判決，實對案情容有誤會引諭失
當，並本院八十七年度國字第二十五號民事判決可供參考。
三、證據：提出建築改良物所有權狀、台北市政府訴願審議委員會八十七年六月二十
五日府訴字第八七○四四二四八○○號、八十七年八月十一日府訴字第八七○六
○九八一○一號，及八十八年一月二十七日府字第八八○○七六八三○○號訴願
決定書、八十八年二月二日北市工建字第八八三○三○一五○○號、北市工建使
字第八八六二三三七七○○號書函、監察院公報第二一九五期、國家損害賠償請
求書、八十六、八十七年度台北市稅捐稽徵處松山分處房屋稅繳款書、台北市地
價謄本二紙、台北市土地、建物登記謄本六紙、斷水斷電處分日現場臨檢表影本
、申請書等件影本為證並聲請本院選任適當鑑定人鑑定租金價格。
乙、被告方面：
一、聲明：
（一）駁回原告之訴及假執行之聲請。
（二）如受不利益之判決願供擔保，請免為假執行。
二、陳述：
（一）座落台北市○○○路○段一號二樓建築物前經台北市政府工務局核發六八使字
第二四八號使用執照，核准用途為辦公室，嗣經八十二年十二月二十二日北市
工建字第九○八二三號函核准變更使用為娛樂健身服務業，依台北市土地使用
分區管制規則第五條規定屬第三十二、第三十三組。惟該址雖登記為供凱蒂有
限公司（下稱凱蒂公司）經營視聽歌唱設備供人唱歌業務，卻對外以美麗華Ｋ
ＴＶ名義提供視聽歌唱設備供人唱歌並僱用公關小姐陪消費者喝酒，該公關小
姐穿著為兩種款式，一種為全黑半套式薄紗裙兩側開高叉至臂部，上穿胸罩帶
短外套，另一款式為迷你短裙，上穿胸罩帶外套，衣著暴露陪客人喝酒，並曾
僱用未滿十八歲少女從事服務，核其經營者應屬台北市土地使用分區管制規則
第五條第三十四組特種服務業，與原所核准經營之項目不同。經台北市建設局
數度認定凱蒂公司（即美麗華ＫＴＶ，下同）經營登記範圍以外之酒廊（有陪
侍）業務，函送台灣台北地方法院檢察署偵辦在案，台北市政府工務局並依建
築法第七十三條後段及同法第九十條規定，分別於八十五年一月九日以（八五
）北市工建字第一四八六九八號及八十五年十月三十日以（八五）北市工建字
第一四八六九八號及八十五年十一月六日以（八五）北市工建字第一四八九七
七號處使用人凱蒂公司新台幣六萬元罰鍰，並勒令停止使用。惟凱蒂公司均置
之不理，則台北市政府工務局依建築法第七十七條第一項及第九十一條規定，
執行斷水斷電處分，自無不法。
（二）又本件座落台北市○○○路○段一號二樓房屋前於八十五年五月八日經台北市
政府工務局進行公共安全檢查，發現外牆緊急進口部分，靠光復南路開口不足
，應每十公尺增設一處，直通樓梯部分，室外梯間走道設廚房及部分隔間（檢
查結果不合格），安全梯部分，室外梯間走道設廚房及部分隔間（檢查結果不
合格），特別安全梯間冷氣機房入口為木門應改為夾板（靠電梯間口），特別
安全梯間冷氣機房入口為木門應改為防火門（檢查結果不及格），通道避難方
向指標部分不足（檢查結果不及格）等多項公共安全檢查不合格，經依建築法
第七十七條規定停止使用，並諭令使用人凱蒂公司於八十五年六月八日前依規
定改善，否則依法執行斷水斷電，後台北市政府工務局又於八十五年六月十八
日進行第二次檢查，仍有安全梯（戶外安全梯）部分堆積雜物及違建（檢查結
果不及格），特別安全梯及防火區劃防火樓板等部分均有冷氣機房防火門為木
門，正門防火門設天地鎖，門弓器未設等缺失（檢查結果不及格），並諭知改
善，否則斷水斷電，足見系爭房屋檢查結果，違反公共安全，經諭令改善，仍
未改善，台北市政府工務局依建築法第七十七條第一項及第九十一條規定，予
以斷水斷電處分，自無不合，被告依法執行斷水斷電處分，其目的和手段之間
並無過當之關係，應無違反比例原則。
（三）公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，
國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項定有明文。又按損害賠償之
債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為成立
要件。亦有最高法院四十八年台上字第四八一號判例可考。是國家賠償請求權
之成立要件，須以公務員之執行職務具有故意或過失之行為，及人民之自由或
權利受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必
要。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損
害者，視為有因果關係，如無此行為，必不生此損害，或雖有此行為，通常亦
不生此損害者，即無因果關係。是人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償
者，或主張民法之侵權行為損害賠償，必須主張其損害與公務員之不法行為有
此等因果關係，亦即必須證明係由於公務員違背其職務義務之行政所致，如該
職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，亦即並無以保護被害人之自由或
權利為目的者，則不能認為有相當因果關係。本件係因使用人凱蒂公司違規使
用，依建築法規定執行斷水斷電，其對象為凱蒂公司，並非對原告所為之處罰
行為。是故被告前揭職務行為之行政處分，並不以保護原告租金權利為目的，
與原告之租金損害更屬無涉。原告既將系爭房屋出租予訴外人凱蒂公司使用，
其即得依租賃契約向承租人請求給付租金，與被告以凱蒂公司違規經營為由予
以斷水斷電處分，其間不能認為有因果關係存在，台灣高等法院八十八年度上
國字第一號判決亦同此看法。
（四）況且原告就其主張損害金額五百萬元未負舉證之責，原告雖以最高法院五十四
年台上字第一五二八號判例主張其所有系爭房屋非普通房屋可比，而主張應不
受土地法第九十七條或實施平均地權條例所定房租最高限制之拘束，惟上揭判
例係就市場攤位而言，原告所有房屋並市場攤位，其比附援引自無理由。而土
地法第九十七條第一項規定係城市房屋租金，所為最高之標準，非謂必依該標
準為房租。況且原告既已將系爭座落復興南路一段一號二樓房屋出租予訴外人
凱蒂公司，則原告遲不提出該租賃契約及租金金額，顯見該租金並未達土地法
第九十七條之最高限制，縱使被告對原告負有損害賠償責任，亦應以土地法第
九十七條所定最高限制以內為核定損害之標準。
三、證據：提出八十二年十二月二十二日北市工建字第九○八二三號函、台北市土地
使用分區管制規則、台北市政府建設局函、八十五年一月九日（八五）北市工建
字第一三○三六七號函、八十五年十月三十日（八五）北市工建字第一四八六九
八號函、八十五年十一月六日（八五）北市工建字第一四八九七七號函、台北市
政府工務局公共安全紀錄表二份、台灣高等法院八十八年度上國字第一號判決、
台北市政府警察局松山分局臨檢紀錄表及偵訊筆錄二份等件影本為證。
理 由
甲、程序方面：
一、依國家賠償法第十條第一項規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償
義務機關請求之。」又同法第十一條第一項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或
自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成
立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」。查本件原告主張被告應負國家賠償責
任，前曾於八十八年二月八日向被告請求損害賠償，迄其向本院提起本件訴訟之
日即八十八年三月十六日止，已逾三十日，被告不開始協議，乃依前揭第十一條
第一項之規定，提起本訴等情，有原告所提出之蓋有被告八十八年二月八日收文
章國家損害賠償請求書可稽，且為被告所不爭執，是原告於起訴前已履行前揭法
條之前置程序規定，合先𨥰明。
乙、實體方面：
一、本件原告起訴主張其所有座落台北市○○○路○段一號二樓之房屋已出租與訴外
人凱蒂公司營業使用，凱蒂公司依法正規營業，該房屋縱使於八十五年五月八日
第一次檢查時有多項缺失，亦於八十五年六月十八日進行第二次覆檢後立即改善
，詎遭台北市政府工務局於八十六年九月二十日以凱蒂公司涉有經營色情行業及
安全檢查不合格為由，而予以斷水斷電，致原告無法使用上開房屋而受相當於租
金之損害，經原告依法提起行政救濟，已遭台北市政府訴願審議委員會撤銷原處
分，命被告另為適當之處分在案，被告上開非法處分已遭監察院於八十八年一月
十一月糾正並函請行政院督促被告改善，是以被告之非法行政處分侵害原告無法
收取租金之權利，致原告所有房屋不能使用收益而遭受到相當於租金之損害與被
告執行職務行使非法斷水斷電處分間有因果關係。被告則以原告將前述房屋出租
與訴外人凱蒂公司從事公司登記範圍以外之業務，經營酒廊（有陪侍）業務該公
司並僱用公關小姐穿著全黑半套式薄紗兩側開高叉至臂部，上穿胸罩帶短掛外套
，另一款為迷你短裙，上穿胸罩帶短外套，衣著暴露陪客人喝酒。經被告以其違
法經營酒店，依建築法第七十三條後段規定，依建築法第九十條規定處新台幣六
萬元罰鍰，並勒令停止使用。惟訴外人凱蒂公司仍繼續營業，且該址經被告進行
公共安全檢查有多項公共安全檢查項目不及格，經諭令改善，仍未改善，被告依
建築法規定執行，並無不法，其目的和手段之間並無過當之關係，應無違反比例
原則。訴外人凱蒂公司因未能營業致無法支付租金而造成原告之租金損失，與被
告以凱蒂公司違規經營為由予以斷水斷電處分，其間不能認為有因果關係存在，
縱使被告應負損害賠償責任，亦應以土地法第九十七條所定最高限制等語置辯。
二、原告主張其所有之上開房屋於八十六年九月二十日遭被告予以斷水斷電而其斷水
斷電之行政處分業經台北市政府訴願審議委員會撤銷，命另為適法之處分，再者
前開房屋遲至八十八年二月三日方准予復水復電等事實，並提出台北市政府八十
七年六月二十五日府訴字第八七○四四二四八○○號，八十七年八月十一日府訴
字第八七○六○九八一○一號，及八十八年一月二十七日府字第八八○○七六八
三○○號訴願決定書，八十八年二月二日北市工建字第八八三○三○一五○○號
書函等件為證，固非無據。被告對訴願決定書不爭執，惟辯稱：係伊對系爭房屋
斷水斷電係依建築法執行，於法並無不合，且其目的和手段之間並無過當之關係
，應無違反比例原則等語。是本件首應審究者，為臺北市政府以訴外人凱蒂公司
為被處分人對系爭房屋為斷水斷電之處分，合法與否，茲分述如下：
（一）依建築法第五十八條之規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主
管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通
知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨
礙都市計畫者。
二、妨礙區域計畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公共交通者。五、妨礙公共衛
生者。六、主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、
違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」、第七十三條之規定：「建築
物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更
使用執照，不得變更其使用。」、第九十條之規定：「違反第七十三條後段規定
擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰
鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期
不補辦者得連續處罰。前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事
之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」，建築物之所有人或使用人非領
得變更使用執照，不得變更其使用其擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用
人新臺幣（下同）六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手
續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。擅自變更使
用之建築物，有同法第五十八條所定之妨礙都市計畫，或危害公共安全之情形者
，停止供水、供電或封閉、強制拆除。本件系爭房屋經臺北市政府工務局核定之
用途為臺北市政府依都市計劃法臺北市施行細則第二十六條之規定制定之臺北市
土地使用分區管制規則第五條所規定之第三十二組：「娛樂服務業」、第三十四
組：「健身服務業」（可供視聽伴唱遊藝場所），此有臺北市政府工務局函在卷
可稽，且為原告所不爭執。
（二）次按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用，並得視實際情況，劃定其他使
用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不
同程序之使用管制，都市計劃法第三十二條定有明文。再按臺北市政府得依都
市計劃法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不
同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理之，都市計劃法臺北市
施行細則第二十六條亦有明定。又按依都市計劃法臺北市施行細則第十一條第
六款規定：特定服務業之定義為酒吧、酒家、舞廳、特定營業之咖啡館、茶室
、營業性浴室、按摩院。本件系爭房屋係原告出租予供凱蒂公司，該公司對外
以美麗華ＫＴＶ名義提供視聽歌唱設備供人唱歌並僱用公關小姐陪消費者喝酒
，該公關小姐穿著為兩種款式，一種為全黑半套式薄紗裙兩側開高叉至臂部，
上穿胸罩帶短外套，另一款式為迷你短裙，上穿胸罩帶外套，衣著暴露陪侍坐
檯服務客人喝酒，並僱用未滿十八歲少女黃倩怡，以藝名「Ｎ○、Ｎ○」從事
服務，有臺北市政府警察局松山分局臨檢紀錄表、八十五年五月十二日黃倩怡
偵訊筆錄、八十六年九月十日高亞川偵訊筆錄、臺北市政府建設局函等附卷可
稽，凱蒂公司顯係經營酒吧性質之酒廊業務，核其經營者應屬台北市使用分區
管制規則第五條第三十四組特種服務業，與原所核准經營之項目為同規則第五
條第三十二、三十三組之娛樂服務業、健身服務業不同，自屬於都市計劃有妨
礙。再者，系爭房屋經原告於八十五年六月八日、八十五年六月十八日實施公
共安全檢查，均不符合規定，且於八十五年六月十八日尚有於戶外安全梯增建
違章建築物、冷氣機房防火門為木門、正門防火門設天地鎖、門弓器未器防火
區劃防火門窗為木門等嚴重違反消防安全，危害公共安全等情事，有經凱蒂公
司員工黃忠義、楊梗成分別簽認之各建築物公共安全檢查紀錄表在卷可按。原
告空言否認凱蒂公司未經營酒吧業務，及凱蒂公司業已依前揭檢查結果改善云
云，自不足採信。嗣原告以凱蒂公司實際所營業事業為台北市使用分區管制規
則第五條第三十四組之特種服務業，與前揭核定之用途為同條第三十二、三十
四組不同，及違反消防安全，危害公共安全為據，依建築法第七十三條後段及
同法第九十條規定，分別於八十五年一月九日以（八五）北市工建字第一四八
六九八號及八十五年十月三十日以（八五）北市工建字第一四八六九八號及八
十五年十一月六日以（八五）北市工建字第一四八九七七號處使用人凱蒂公司
新台幣六萬元罰鍰，並勒令停止使用，有臺北市工務局前揭函在卷可稽。惟凱
蒂公司均置之不理，且系爭房屋之變更使用與上揭依都市計劃法臺北市施行細
則第二十六條制定之臺北市使用分區管制規則有悖及危害公共安全，原告乃依
建築法第七十三條第一項及第九十條第二項規定，執行斷水斷電處分，自無不
法。至於建築法第九十條第一項後段雖規定：得以補辦手續者，令其限期補辦
手續，惟姑不論被告未能證明其擅自變更使用得以補辦手續方式補正，且該九
十條第二項之規定係就擅自變更使用之建築物有同法第五十八條所定各款情形
之一者，即得停止供水、供電或封閉、強制拆除，以維護公共安全，並未規定
以須限期補辦手續為前提，此觀諸該條項之規定，未如同法第九十一條規定違
反第七十七條第一、三項規定，須經限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補
辦手續者，得連續處罰，並停止使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制
拆除，即以限期改善或補辦手續不從為前提。況系爭房屋有前揭危害公共安全
之情事，且經原告多次勒令停止使用，凱蒂公司均不遵從，是原告對系爭房屋
為斷水、斷電之處分，亦合乎比例原則，並無濫權之情事。
（三）依建築法第七十七條之規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使
用與其構造及設備安全。」、第九十一條第一項之規定：「違反第七十七條第
一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元
以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，
並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」，是建築物所
有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全，如違反第七十七
條第一、三項規定，須經限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者，
得連續處罰，並停止使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除，即以
限期改善或補辦手續不從為前提。又依該條文義規定建築物所有權人、使用人
應維護「建築物合法使用」與「構造及設備安全」，而所謂維護「構造及設備
安全」，自係指該建築物構造及設備須合於法令所規定之安全事項，亦即不得
有欠缺相關法令所規定之事項情事；而所謂「建築物合法使用」自係指使用建
築物本身不得違背與規範建築物使用之相關法令，包括建築法及都市計劃法令
，此為當然之解釋，是違反建築物第七十三條之規定擅自變更使用，自亦屬未
盡維護建築物合法使用之義務之一。本件系爭房屋其使用違反都市計劃法之規
定，及消防法規，業如前述，且於八十五年五月八日原告檢查系爭房屋時，即
有外牆緊急進口、避難層出入口、直通樓梯、安全梯、特別安全梯、通道避難
方向指標、防火劃分隔等項目不符合規定，經被告命依建築法第七十七條規定
停止使用，且不合規定事項應於八十五年六月八日前依規定改善，否則於次日
復查不合格執行斷水斷電或強制拆除，有經凱蒂公司員工黃忠義簽認之八十五
年五月八日建築物公共安全檢查紀錄表在卷可考；嗣於同年六月十八日被告再
實施公共安全檢查結果仍有安全梯、特別安全梯、防火區防火門窗等項目不合
規定，並命凱蒂公司儘速改善，否則被告將於近日內依法執行斷水斷電處分，
有經凱蒂公司之員工楊梗成簽認之建築物公共安全檢查紀錄表在卷可稽。是系
爭房屋之使用違反消防法規，危害公共安全，且經被告限期使用人凱蒂公司改
善，惟凱蒂公司於八十五年六月十八日仍未改善，且原告復未能證明於被告執
行斷水斷電時，上揭違反建築法擅自使用，及違反消防法規，危害公共安全事
項均已獲改善，是依上揭第九十一條之規定，被告於限期改善後，凱蒂公司逾
期未為改善，自得為斷水斷電之處分，是難謂被告以凱蒂公司為受處分人實施
斷水、斷電處分，有何不當之處。
（四）臺北市政府八十七年六月二十五日府訴字第八○四四二四八號訴願決定書雖為
撤銷被告前揭斷水斷電之處分，惟其理由亦肯認原告就其所有系爭房屋未盡監
督管理之責，維護其合法使用與其構造及設備安全，已然違反建築法第七十七
條第一項之規定，被告乃再依同法第九十一條規定予以執行斷水斷電處分，尚
非無據。僅關於凱蒂公司有無從事色情營業，有查明之必要，及斷水斷電未附
期限或條件，有悖比例原則之要求云云。惟按依本法規定停止供水或供電之建
築物，非經直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查許可，不得擅自接水、
接電或使用，建築法第九十四條之一前段定有明文。是依前揭規定所為斷水斷
電處分，其恢復供水或供電之條件為經主管機關審查許可，而審查標準依立法
意旨當以原受斷水斷電處分之違規情事是否已予改善而定。是被告之系爭斷水
斷電之行政處分其依法當然復有停止之法定條件，即經主管機關審查許可違規
情事已獲改善，是該決定謂被告之系爭斷水、斷電處分未附有條件，有悖比例
原則云云，自屬誤會，併此敘明。
（五）綜上所述，被告因凱蒂公司擅自變更使用系爭房屋，妨礙都市計劃、危害公共
安全，以及未盡維護系爭房屋之合法使用與結構及設備之安全，分別依建築法
第九十條，及第九十一條之規定踐行行政處分程序，如前所述，則被告於八十
六年九月二十日依前揭規定為斷水斷電之處分，亦有原告所提出之八十六年九
月二十日臺北市政府警察局松山分局臨檢紀錄表在卷可稽，於上揭規定，並無
不合。雖上揭臨檢紀錄表僅記載（有關斷水斷電事宜由市政府聯絡稽查小組執
行之（警方依法維持現場秩序）等語，未載及斷水斷電之依據，惟該臨檢紀錄
表乃臺北市政府警察局松山分局員警執行其臨檢勤務之紀錄，僅敘述其執行臨
檢及協助被告執行行政處分之情形，並非被告執行其行政處分之依據，是該紀
錄表未載前揭斷水斷電依據，於法亦未有不當。原告主張難謂有據。
三、原告主張系爭房屋受斷水斷電之處分之違規情事已獲改善，惟被告拒絕恢復供水
、供電，或嗣後同意恢復供水、供電之處分附加應先行繳清該建築物原使用人所
欠繳罰鍰及該建築物不得變更構造及設備情事等條件，於法不合云云。查系爭房
屋受斷水斷電處分之違規情事，包括擅自變更使用及消防設備欠缺，危害公共安
全二項等情，業如前述，有關擅自變更使用部分，係因系爭房屋設備原本供娛樂
健身服務業使用，而供經營酒店業務使用，此部分違規情事，固因被告斷水斷電
，系爭房屋未能繼續經營酒吧業務，而不復存在。惟有關違反公共安全部分，原
告自承系爭房屋之結構及設備原經被告審查通過，而系爭房屋之公共安全設備經
被告二次檢查均有嚴重欠缺，危害公共安全，顯見原告有變更結構及設備，致危
害公共安全之情事，且依原告所為主張及臺北市政府八十七年八月十一日府訴字
第八七○六○九八一○一號、八十八年一月二十七日府訴字第八八○○七六八三
○○號訴願決定書所載，原告於相關申請恢復水電程序中均僅主張原斷水斷電之
行政處分不合法，及無變更結構及設備之情事，自始至終均未有隻字片語提及其
業已改善危害公共安全之構造及設備，並提出業已改善之證據，是被告所為同意
恢復水電之處分，附加不得變更構造及設備之條件，並無任何不當聯結之情事。
是縱使被告及臺北市政府建設局要求原告繳清凱蒂公司自八十四年八月二日以後
欠繳之違規使用罰鍰部分，有不當聯結之情事，惟關於不符公共安全之構造及設
備，既未改善，被告不符合同意恢復水電之標準之結果，並無不同，是被告所為
附以不得變更構造及設備條件之恢復水電行政處分，其結果難謂有何不當。
四、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，
國家應負賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，
國家賠償法第二條第二項定有明文。又按損害賠償之債，以有損害之發生及明責
任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為成立要件（最高法院四十八年台上
字第四八一號判例意旨參照）。是國家賠償請求權之成立要件，須以公務員之執
行職務具有故意或過失之行為，及人民之自由或權利須受有損害，且該損害之發
生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，係
指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，視為有因果關係；如無此行
為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即為無因果關係。是人民
之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為
有此等因果關係，亦即必須證明係由於公務員違背其職務義務之行為所致，如該
職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，亦即並不以保護被害人之自由或權
利為目的，則不能認為有相當因果關係。
五、本件原告主張其因被告之斷水斷電處分，及拒絕同意恢復水電，以及附條件同意
恢復水電，遲至八十八年二月二日始同意恢復供水供電，至其受有損害云云。惟
查本件系爭房屋為原告出租予凱蒂公司，而被告斷水斷電之處分對象為凱蒂公司
，其原因為凱蒂公司擅自變更使用，經營酒吧業務，以及變更結構及設備致危害
公共安全，並非本於出租人即原告之行為，亦非對原告所為之處罰。再者，依民
法第四百四十一條規定：承租人因自已之事由，致不能為租賃物全部或一部之使
用、收益者，不得免其支付租金之義務。原告將合於使用、收益之房屋交付予承
租人，承租人依租約即有支付租金之義務，承租人因自己使用不當，致遭受到台
北市政府工務局斷水斷電處分而無法使用、收益，依民法第四百四十一條規定，
承租人不得免其支付租金之義務，出租人仍得向承租人收取租金。承租人凱蒂公
司係在原告交付合於使用狀態之租賃物後，因其自已個人之行為致遭受斷水斷電
處分，其自不得以之為拒付租金之事由，準此，本件原告租金之損失，係因凱蒂
公司違反租賃契約未為給付租金所致，而被告係因凱蒂公司擅自變更使用，及變
更結構及安全設備，致生危害公共安全，而依建築法相關規定裁處斷水斷電之處
分，是故被告前揭職務行為之衍生處分，並不以保護原告租金權利為目的，與原
告租金損害更屬無涉。再者，縱使因被告之斷水斷電，致凱蒂公司無法使用系爭
房屋，凱蒂公司仍有給付租金之義務，業如前述，雖原告陳稱其與凱蒂公司間之
就系爭房屋之租賃契約書已找不到，且租約內容均不復記憶；惟凱蒂公司因斷水
斷電處分而遷離系爭房屋，原告與該公司間租約不因此而終止，凱蒂公司仍有繼
續依租約給付租金之義務。假若原告與凱蒂公司合意終止租約，且不要求因凱蒂
公司為違法使用系爭房屋所生之損害賠償，乃其權利之拋棄，其因而所生之損害
，與被告之前揭處分，自無相當因果關係，自不得以其所拋棄之權利轉向被告求
償。是原告所受之相當於租金損失與被告斷水斷電處分間，並無直接因果關係，
非應由被告負擔。
六、綜上所述，本件原告之主張為不足採，被告之抗辯尚屬可信。從而原告依國家賠
償法規定，請求被告給付五百萬元及自民國八十八年二月三日起至清償日止，按
週年利率百分之五計算之，為無理由，應予駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，
應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，於判決結果不生影響，爰不
再一一贅述，併予敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 八 月 三 日
資料來源：
國家賠償法裁判彙編（90年12月）第 3-25 頁