裁判字號：
臺灣臺南地方法院 88年度重國字第2號 民事判決
裁判日期：
民國 89 年 02 月 29 日
案由摘要：
國家賠償
臺灣臺南地方法院民事判決 八十八年度重國字第二號
原 告 保證責任臺中市第一信用合作社
法定代理人 許耀南
訴訟代理人 曹宗彝律師
被 告 台南縣六甲鄉公所
法定代理人 尤榮智
訴訟代理人 蘇正信律師
楊清安律師
蔡進欽律師
蔡弘琳律師
右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：請求判決被告應給付原告新台幣（下同）四千一百七十九萬零八百元，及
自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。並願供
擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）緣訴外人陳雲林為台南縣新營市○○段八七八（重測前為水漆林段一六五一地
號）、八七七（重測前為水漆林段一六五之一地號）地號及同上鄉○○○段一
六三三等地號土地之所有權人。查第訴外人陳雲林於民國八十三年七月二十八
日，以上開地號土地為原告保證責任台中市第一信用合作社，分別設定最高限
額三千七百二十萬元及一千六百萬元（三德段八七八、八七七地號部分）之抵
押權，用以向原告分別借貸新台幣三千一百萬元及一千六百萬元，合先敘明。
（二）查於本件申貸案辦理期間，原告依合作社內規審查擔保物價值時，訴外人陳雲
林曾提供被告所核發該等地號土地之分局使用證明，而依當時之分局使用證明
記載：水漆林段一六三三及一六五一地號土地之土地均屬住宅區，原告信賴其
記載為真實，而認足夠擔保貸款債務，遂貸放該等金額與該第三人，詎料，原
告於八十七年四月二十二日向被告申請釋示水漆林段一六三三及一六五一地號
土地分區使用證明時，被告竟回函表示：「．．水漆林段一六三三及一六五一
號土地係屬農業區，其誤發為住宅區．．」，致原告錯估低物價值，倘若原告
早知該土地屬農區用地，則必將不准許債務人之申貨案，是本件被告之誤發土
地分區證明，顯係造成原告重大損失之主要因素，而應有相當之因果關係。
（三）又查，本件貨放案嗣因訴外人陳雲林未依約繳交本息，且屢經催討無效，原告
迫於無奈，乃依法聲請拍賣上開土地，而經鈞院民事執行處依法辦理鑑價後，
原告發現因被告之故意過失，誤載土地分區使用證明，原告因而錯估抵押物價
值，致使原告受有四千一百七十九萬零八百元之損害，職是被吉違法失職之情
事，甚為明灼。
（四）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者
，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害
者亦同；賠償義務機關拒絕賠償或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或
自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國
家賠償第二條、第十一條第一項定有明文。查本件原告因被告之違法失職，致
遭受重大損害，被告所為核發土地分區使用證明之行為係屬公務員執行公權力
之行為，且原告亦已於八十八年八月二十日，依法出請求，惟查，被告竟於同
年九月二十九日，回函拒絕賠償，原告迫無奈提起本件損害賠償之訴。
（五）被告就土地使用分區證明書之記載錯誤，確有過失存在－
查本件被告對於系爭土地之使用分區證明之核發，確有因疏失而誤將農業區之
土地，記載為住宅區，此為被告所不爭執，應堪認定，先此敘明。
（六）原告確因被告上開之過失而受有損害－
１、一般金融機構承作空地之抵押放款時，因土地價值之高低，涉及放款額度
之多寡，故皆需先行瞭解該土地之地目及其都市計劃之使用分區情形，倘
為農、林、田、旱等地目，其價格較低，而若為建地者，其價值較高，惟
編為上開農等地目之土地，倘其使用分區已改編為住宅區或商業區，則其
價值與編為建地者相同，此為金融機構貸放作業之常規。故如抵押標的之
不動產，其地目為建，或其土地使用分局編列為住宅區及商業區，金融機
構承辦人員，其於放款前至該土地所在地相關金融機構詢價時，即會查詢
附近土地屬於建地者之最近成交價格；如用來借款之土地為農等地目，則
承辦人員至當地詢價時，所查詢者則為附近農地之最近成交價格。本件原
告因借款人所提供抵押借款之土地，其土地使用分區證明書載為住宅區，
故相關承辦人員，前往土地所在地詢價時，即以系爭土地附近建地之價格
加以查詢，因而以較高價格為標準，貸款予借款人，原告因此受有損失，
當不待言。
２、系爭土地借款人確實於八十一年間曾提供向原告抵押借款，惟當時因該二
筆土地係屬農業用地，故原告估價結果，僅予其設定本金最高限額一千八
百萬元之抵押權，實際則貸予借款人一千五百萬元此有原告已提出於鈞院
之土地登記簿謄本，及不動產附擔保查估表可憑，而觀之該查估表上，就
系爭二筆土地之週圍及附近一帶情形及交通狀況欄，特別標明該二筆土地
為住宅區邊緣（農業用地），故當時僅予借款人抵押借款一千五百萬元，
此與其後因被告所核發之土地使用分區證明書將該二筆土地編列為住宅區
，使原告重新估價，而核貸之四千七百萬元之金額相去甚遠，益見原告因
該錯誤之土地使用分區證明所受之損害。
（七）被告之過失與原告之損害間確有因果關係－
１、查系爭土地於八十一年間原借款人提供其向原告抵押借款時，因借款人自
陳該二筆土地為農業用地，故原告即以農地之價格予以貸放，且未再要求
其提供土地使用分區證明；惟於八十三年間，借款人向原告表明系爭二筆
土地之使用分區已改編為住宅區，欲以同樣之土地向原告借出更多之款項
，故在原告之要求下，借款人遂提出被告所作錯誤之土地使用分局證明，
原告在此情形下，始依建地之標準重新估價，而大幅增加貸款額度，足見
該項土地使用分區證明於原告承作土地抵押貸款時之且因原告就系爭二筆
土地估價之高低，係以其是否建地為主要之參考，故不論該項土地使用分
區證明為何人所申請發給，只要其係用以作為借款多寡核定之基地，即難
謂該錯誤之土地使用分區證明，與原告所增加之貸款額度無因果關係。
２、依 鈞院向台南縣政府所查詢有關土地使用分區證明書之用途，台南縣政
府之回函中固未作具體答覆，惟在其文中亦說明「本證明是否可據為其他
目的之證明文件，應由目的事業機構及單位自行認定之」，而一般民間請
求核發土地使用分區證明之目的，無非於土地建築、買賣或抵押借款時，
用以證明該土地之性質，尤其在地目為農等之土地，於建築、買賣或抵押
借款時，為證明其已非農地得為建築，或有較高之價值，該項土地使用分
區證明書更屬不可或缺，再就金融機構而言，該抵押標的之土地究竟為農
地或建地，事關其價值之高低，而土地使用分區證明書即為最具公信力及
權威性並為唯一之參考，顯見該項證明書攸關人民權益至鉅。再有權核發
土地使用分區證明書機關之職員，因其長期為此項工作，本得知悉一般民
眾申請該項證明書之用途，縱非確定，惟對於請求核發該項證明之各種目
的，亦皆有所認識，故核發時原應謹慎從事，避免發生任何錯誤，造成人
民權益受損，乃被告於核發該項證明書時，竟出現如此嚴重之疏失，致原
告受有鉅額之財產損失，其二者間豈能謂無因果關係存在﹖
３、又原告於土地抵押貸款之案件，就土地價值之高低，固有多項審查及衡量
之標準，惟就該土地是否建地，絕對係核貸與否及其貸款金額多寡之重要
基礎，且不僅原告如此，所有金融機構亦復如是，自不能僅以原告就貸款
金額高低，仍應審酌其他如土地位置是否良好、交通是否便捿等項，即認
該土地使用分區證明書之誤載，與被原告損害間無因果關係。
（八）原告既確實因被告之過失而受有損害，被告即應賠償－
按怠於業務上應盡之注意，致損害他人權利者，應負賠償責任。至賠償之數額
，自應視其實際所受損害之程以定其標準，如實際確已受有損害，而其數額不
能為確切之證明者，法院自可依其調查所得，斟酌情形為之判決，最高法院著
有十八年上字第二七四六號判例可供參佐。本件原告因被告所核發記載錯誤之
土地使用分區證明，而將應屬農地之土地誤為建地，並以建地之價格為標準，
貸放較多之款項予借款人，則其損害顯已發生，雖系爭二筆土地尚未拍賣，且
原告未向借款人求償，原告確實之損失甚難證明，惟借款人既已未再繳息，其
現無資力應可認定，況原告之損害既已存在，按之前揭判意旨，當無從以此認
定原告無任何損害，被告毋庸賠償，被告之抗辯自嫌無據。
三、證據：提出抵押權設定契約書影本三件、台南六甲鄉公所函及簡便行文表影本各
一件、本院民事執行處通知影本一件、國家賠償請求書影本一件、拒絕賠償理由
書影本一件、不動產附帶擔保查估表影本一件。
乙、被告方面：
一、聲明：請求判決原告及假執行之聲請均駁回。如受不利判決，願供擔保請准宣告
免為假執行。
二、陳述：
（一）本件訴外人陳雲林於八十三年七月二十三日申請「都市計劃土地使用分區證明
書」之土地，係台南縣六甲鄉○○○段（重測前）第一六三三號、第一六五一
號、第一六五一之一號、第一六五一之三號、第一六五一之五號、及第一六五
一之六號等七筆土地。其中第一六三三號、第一六五一號土地係農業區，經被
告誤發為住宅區，合先陳明。
（二）依原告提出之不動產抵押鑑定表（誤為設定契約書）三份，第一六三三號土地
實際借款係二千六百萬元（登記金額加二成，為三千一百二十萬元）、第一六
五一號土地係與第一六五一之一號土地共同擔保，實際借款一千六百萬元（登
記金額加二成，為一千九百二十萬元）。乃原告主張第一六三三號土地抵押權
借款三千一百二十萬元，顯有錯誤。
（三）按土地使用分區證明書，僅供稅捐稽徵機關課稅、及鄉鎮公所核發自耕能力證
明參考之用，並非金融機構抵押借款核貸之資料，原告核貸之依據，應審酌土
地之位置是否良好、交通是否便捷、附近土地交易價格高低、及公告地價（公
告現值）多少各情，其縱參酌該土地使用分區證明書，要非唯一依據；而原告
於上開「不動產抵押物鑑定者」上，並未列「土地使用分區」乙項，就「使用
分區」予以審核，顯見原告於鑑價時，亦未斟酌使用分區之情形，是原告核貸
多少款項，究與被告所誤發之土地使用分區證明書，並無任何因果關係。
（四）依原告提出之不動產土地價格鑑定表（附鈞院八十八年度執字第一一五九○號
強制執行事件），第一六三三號土地八十八年度公告現值，每平方公尺一千六
百元（換算為「坪」，每坪五千二百八十九元）、鑑定單價二千八百八十元（
換算為「坪」，每坪九千五百二十元）；第一六五一號土地，公告現值一千六
百元（每坪五千二百八十九元）、鑑定單價二千八百八十元（每坪九千五百二
十元）；及第一六五一之一號土地，公告現值五千七百元（每坪一萬八千八百
四十二元）、鑑價單價一萬零二百六十元（每坪三萬三千九百十七元）。乃原
告於八十三年七月二十八日調查鑑價時，竟核定第一六三三號土地每坪十五萬
元、第一六五一號及第一六五一之一號土地每坪二十三萬元，其鑑價顯有高估
，而其後竟以七成三二（百分之七三‧二）、及八成八七（百分之八八‧七）
核貸，其放款比例亦有偏高，此與本件誤發之土地分區使用證明書毫無干涉，
原告竟將自己之錯誤（可能有超貸弊端）轉嫁予被告，自有借題發揮。
（五）原告既辦理抵押放款，所期待之利益，係訴外人即抵押人蔡煥卿、陳孫金雪如
期清償本息；倘無法清償，尚得就抵押物求償。其後，因債務人拒絕清償，原
告爰聲請實行抵押權拍賣抵押物，縱抵押物經鑑價後價格低廉，不足清償本息
，惟此要係債務人違反借貸契約所致，並非被告誤發土地使用區證明書所造成
；況原告對於不足額（未償本息）部分，仍得依普通債權向債務人追償，其未
證明追償無效果前，自不得謂損害已發生。
（六）按國家賠償法第二條第一項前段所定，公務員於執行職務行使公權力時，因故
意或過失不法侵害人民自由或權利者，須公權力行使之對象為被害人，且直接
侵害被害人之權利並造成損害為前提。本件土地使用分區證明書係發給訴外人
陳雲林，並非原告；被告亦不知陳雲林提出該證明書供借款之用，是縱認原告
採為審核貸款依據並陷於錯誤，其要非權力行使之對象，亦無任何直接侵害之
可言。
三、證據：提出都市計劃土地使用分區證明書申請須知影本一件、都市計劃土地使用
分區證明書及申請書空白樣張影本各一件、訴外人陳雲林都市計劃土地使用分區
證明申請書影本一件、都市計劃土地使用分區證明書影本一件。
丙、本院依職權函財政部查明金融機構審核不動產抵押貸款之事項及標準；函台南縣
政府查明鄉鎮公所核發土地使用分區證明書應審查事項；並向原告調取系爭土地
辦理抵押貸款之核貸資料。
理 由
一、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協調，或自開始
協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法
第十一條第一項前段定有明文。本件原告因認被告機關核發系爭土地之使用分區
證明書，因誤將農業區載為住宅區，致原告核貸金額過高，受有損害，乃具狀向
被告機關請求國家賠償。被告則以無過失不法之情事，拒絕原告之賠償請求，此
有原告提出之被告機關八十八年度法賠字第二號拒絕賠償書影本一份在卷可憑。
揆諸首開說明，原告提起本訴，程序上並無不合，合先敘明。
二、本件原告起訴主張：緣訴外人陳雲林為台南縣新營市○○段八七八（重測前為水
漆林段一六五一地號）、八七七（重測前為水漆林段一六五之一地號）地號及同
上鄉○○○段一六三三等地號土地之所有權人。查第訴外人陳雲林於八十三年七
月二十八日，以上開地號土地為原告保證責任台中市第一信用合作社，分別設定
最高限額三千七百二十萬元及一千六百萬元（三德段八七八、八七七地號部分）
之抵押權，用以向原告分別借貸三千一百萬元及一千六百萬元。惟本件申貸案辦
理期間，原告依合作社內規審查擔保物價值時，訴外人陳雲林曾提供被告所核發
該等地號土地之分局使用證明，而依當時之分區使用證明記載：水漆林段一六三
三及一六五一地號土地（下稱系爭土地）之土地均屬住宅區，原告信賴其記載為
真實，而認足夠擔保貸款債務，遂貸放該等金額與該第三人，詎料，原告於八十
七年四月二十二日向被告申請釋示系爭土地之土地分區使用證明時，被告竟回函
表示：「．．水漆林段一六三三及一六五一號土地係屬農業區，其誤發為住宅區
．．」，致原告錯估低物價值，倘若原告早知該土地屬農區用地，則必將不准許
債務人之申貨案，是本件被告之誤發土地分區證明，顯係造成原告重大損失之主
要因素，而應有相當之因果關係。又查本件貨放案嗣因訴外人陳雲林未依約繳交
本息，且屢經催討無效，原告迫於無奈，乃依法聲請拍賣上開土地，而經 鈞院
民事執行處依法辦理鑑價後，原告發現因被告之故意過失，誤載土地分區使用證
明，原告因而錯估抵押物價值，致使原告受有四千一百七十九萬零八百元之損害
，為此依國家賠償法第二條，提起本訴，請求被告賠償原告四千一百七十九萬零
八百元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利
息等情。
三、被告則以：本件土地使用分區證明書係發給訴外人陳雲林，並非原告；被告亦不
知陳雲林提出該證明書供借款之用，是縱認原告採為審核貸款依據並陷於錯誤，
其要非權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言。且土地使用分區證明書僅供
稅捐稽徵機關課稅、及鄉鎮公所核發自耕能力證明參考之用，並非金融機構抵押
借款核貸之資料，原告核貸之依據，應審酌土地之位置是否良好、交通是否便捷
、附近土地交易價格高低、及公告地價（公告現值）多少各情，其縱參酌該土地
使用分區證明書，要非唯一依據；而原告於上開「不動產抵押物鑑定者」上，並
未列「土地使用分區」乙項，就「使用分區」予以審核，顯見原告於鑑價時，亦
未斟酌使用分區之情形，是原告核貸多少款項，究與被告所誤發之土地使用分區
證明書，並無任何因果關係。又依原告提出之不動產土地價格鑑定表所示，第一
六三三號土地八十八年度公告現值，每平方公尺一千六百元（換算為「坪」，每
坪五千二百八十九元）、鑑定單價二千八百八十元（換算為「坪」，每坪九千五
百二十元）；第一六五一號土地，公告現值一千六百元（每坪五千二百八十九元
）、鑑定單價二千八百八十元（每坪九千五百二十元）；及第一六五一之一號土
地，公告現值五千七百元（每坪一萬八千八百四十二元）、鑑價單價一萬零二百
六十元（每坪三萬三千九百十七元）。乃原告於八十三年七月二十八日調查鑑價
時，竟核定第一六三三號土地每坪十五萬元、第一六五一號及第一六五一之一號
土地每坪二十三萬元，其鑑價顯有高估，而其後竟以七成三二（百分之七三‧二
）、及八成八七（百分之八八‧七）核貸，其放款比例亦有偏高，此與本件誤發
之土地分區使用證明書毫無干涉。再原告既辦理抵押放款，所期待之利益，係訴
外人即抵押人蔡煥卿、陳孫金雪如期清償本息；倘無法清償，尚得就抵押物求償
。其後，因債務人拒絕清償，原告爰聲請實行抵押權拍賣抵押物，縱抵押物經鑑
價後價格低廉，不足清償本息，惟此要係債務人違反借貸契約所致，並非被告誤
發土地使用區證明書所造成；況原告對於不足額（未償本息）部分，仍得依普通
債權向債務人追償，其未證明追償無效果前，自不得謂損害已發生等語，以資抗
辯。
四、本件原告主張：訴外人陳雲林提供包括系爭土地之數筆土地，向原告申請抵押貸
款，訴外人陳雲林所提供被告所核發系爭土地之分區使用證明書，誤將農業區載
為住宅區，經原告核貸後分別借貸二千六百萬元（原告誤載為三千一百萬元）及
一千六百萬元。嗣因訴外人陳雲林未依約繳交本息，且屢經催討無效，原告迫於
無奈，乃依法聲請拍賣上開土地，而經 鈞院民事執行處依法辦理鑑價後，系爭
土地之價值甚低，是原告認因被告之故意或過失，誤發土地使用分區明書，而致
原告受有四千一百七十九萬零八百元之損害，經向被告以書面向被告請求國家賠
償遭拒等事實，業據其提出抵押權設定契約書影本三件、台南六甲鄉公所函及簡
便行文表影本各一件、本院民事執行處通知影本一件、國家賠償請求書影本一件
、拒絕賠償理由書影本一件、不動產附帶擔保查估表影本一件為證。被告對於訴
外人陳雲林於八十三年七月二十三日申請「都市計劃土地使用分區證明書」之土
地，係台南縣六甲鄉○○○段（重測前）第一六三三號、第一六五一號、第一六
五一之一號、第一六五一之三號、第一六五一之五號、及第一六五一之六號等七
筆土地，其中系爭土地即第一六三三號、第一六五一號土地係農業區，經被告誤
發為住宅區，因認本件非屬被告之故意或過失而拒絕賠償原告等情亦不爭執，自
堪認原告此部分之主張為真正。
五、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，
國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項前段固定有明文。惟依該條文
規定，欲依國家賠償法請求國家機關負損害賠償之責者，必須該國家機關對請求
權人有行使所謂「公權力之行為」，而所謂「行使公權力」係指公務員居於國家
機關之地位，行使統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民
自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會
成員之利益，以達成國家任務之行為。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為
（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之
單純統治行為在內。惟所謂公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，須公權力行使之對象為被害人，即謂因公務員行使公權
力之故意或過失，致特定人之自由或權利遭受損害，該被害人始得依國家賠償法
第二條向國家請求損害賠償，此觀司法院大法官會議第四百六十九號解釋自明。
經查訴外人陳雲林於八十三年七月二十三日，向被告機關申請系爭土地之土地使
用分區證明，經被告所發之系爭土地載為係住宅區乙節，為兩造所不爭執，並有
訴外人陳雲林都市計劃土地使用分區證明申請書影本一件及被告所發之八十三年
七月二十二日八三所建分區證字第一三五號都市計劃土地使用分區證明書影本一
件附卷可稽。是被告機關核發予訴外人土地使用分區證明書之行為，依其內容及
性質以觀，其雖非屬於傳統之上對下運用命令及強制手段之干預行政，而不具有
強制關係，但仍屬提供資訊之公法上事實行為，而具備行使公權力行為之性質，
合先敘明。然本件土地使用分區證明書係發給訴外人陳雲林，並非原告，是以即
認被告機關所為提供土地使用分區明書之行為，亦屬給付行政，而為公權力之行
使，其公權力行使之對象係訴外人陳雲林，且被告亦不知陳雲林提出該證明書係
供抵押借款之用，是縱認原告採為審核貸款依據並陷於錯誤，其要非公權力行使
之對象，亦無任何直接侵害之可言，自非國家賠償法第二條所稱之被害人，其依
該條規定，向被告請求國家賠償，於法已有未合。
六、又依國家賠償法第二條所規定之損害賠償責任，以公務員於執行職務行使公權力
時，有故意或過失，不法侵害人民自由或權利，致被害人受有損害，且其損害與
公務員行使公權力之行為間有因果關係存在，始足當之。按依都市土地使用分區
（或公共設施用地）證明書申請書申請須知第一項說明即載：縣（市）民為瞭解
本縣（市）都市計畫實施情形，向建設局（工務局）申請土地使用分區（或公共
設施用地）證明書申請書申請須知第一項說明即載：縣 (市) 民為瞭解事實行為
，並非單純之公權力處分行為，自無拘束或強制處分之效力，且其目的僅供人民
瞭解都市計畫實施情形而提供資訊，是以同上申請須知第四項注意事項並載明：
土地使用分區證明書之審查係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，
據以判定所屬使用分區，僅供參考之用，若作為實施依據應依現地指示建築線為
準，益徵土地使用分區證明書其上所載僅係提供參考性之資料，並不具有任何證
明之效力。又參以本院向台南縣政府函查鄉鎮公所核發土地使用分區證明書應審
查事項及證明效力，亦經該府以八十八年十二月三日八八府工都字第二○四一○
五號函覆：土地使用分區證明書係就申請地號查核都市土地使用分區及計畫說明
書中之特殊土地使用規定予以查列，有效期限八個月，是否可據為其他目的之證
明文件，應由目的事業機構或單位自行認定之等語在卷，綜上可見土地使用分區
證明書僅供縣市民瞭解都市計書實施情形而作為參考之用，並未能作為金融機構
抵押借款核貸之證明文件甚明，是原告主張：就金融機構而言，該抵押標的之土
地究竟為農地或建地，事關其價值之高低，而土地使用分區證明書即為最具公信
力及權威性並為唯一之參考云云，顯有誤會，自難憑採。又查金融機構就不動產
抵押貸款，審核借款金額之依據及標準，財政部金融司固未訂有相關之行政規則
或定型化作法規範，而係由各銀行自行訂定，然擔保品價值之多寡，應審酌者不
外在於土地之位置是否良好、交通是否便捷、附近土地交易價格高低、及公告地
價（公告現值）多少等情，此參諸證人即原告信用合作社之副理黃燈號所證述：
土地徵信內容僅就貸款人往來信用，就擔保品實地勘查，訊問附近土地價值，當
時有查詢附近成交價，依市場行情，扣除增值稅，依估價金額乘百分之七十核貸
，若是農業區貸款價值則不一樣，我們是依靠馬路來計算，不知後兩筆是農業區
，若是事先知道是農業區甚至會不貸款，本件因貸款人提供之資料讓我們誤以為
住宅區，所以僅以靠路邊之土地估算價值，系爭土地因位於裡邊就依路邊土地推
算，．．．．．，系爭土地是總經理、副總經理主管級人員到場勘查後，再回來
開會決定等語在卷（見本院八十九年一月十日言詞辯論筆錄）亦明，足見就系爭
土地所能提供之擔保價值及借款金額之核定，係經由原告綜合前揭各項調查資料
，尤其是實地勘查，並依當地市場行情所為之判斷，是以土地使用分區證明書，
非但未能為核貸之唯一參考依據，且金融機構並具有實際審查之義務。再參以原
告所提供之系爭土地「不動產抵押物鑑定表」上，本件係就他項權利情形、週圍
及附近一帶情形及交通狀況、有無都市計劃之影響、有無水害及生產物、地上建
物種類（自用或出租）、地上有無建物（建物所有者）及公告現值等事項，予以
評估後，其估價金額則係依（單位時價ｘ面積）－應計土地增值稅，而土地放款
值則估價金額ｘ放款率－押租金，準此而計算得定貸放款金額，並經由放款襄理
、單位主管簽註意見，再經徵信科長、業務部協理之複查，復經副總經理及總經
理之裁決，而決定其貸放金額，此有原告之不動產抵押鑑定表影本一件附卷可稽
，是以原告對於系爭土地核貸金額之決定，係參酌各項條件，並負有審查之義務
，並非據被告所發之土地使用分區明書，即可率爾決定，且參以上開不動產抵押
鑑定表其上亦未列有「土地使用分區」乙項，就「使用分區」予以審核，顯見原
告於鑑價時，亦未斟酌使用分區之情形，更可見本件原告核貸借款金額，係經原
告綜合系爭土地之各情而核定甚明，至其是否高估而致其後求償無著所受之損害
，與被告所誤發之土地使用分區證明書，尚難認有何因果關係存在。
七、再按關於侵權行為賠償損害之請求權，以受有實際損害為成立要件，若絕無損害
亦即無賠償之可言；又損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並
二者之間，有相當因果關係為成立要件，故原告被告所主張損害賠償之債，如不
合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院十九年上字第三
六三號及四十八年台上字第六八○、四八一號判例分別參照）。查訴外人陳雲林
提供系爭土地予原告辦理抵押貸款，除提供系爭土地設定不動產最高限額抵押物
權外，並以訴外人蔡煥卿、陳孫金雪為借款人，以訴外人陳榮基、陳雲林為連帶
保證人，與原告簽訂消費借貸契約及連帶保證契約，此亦分別有他項權利證明書
及借據等件影本附於原告以八十九年一月七日中一信總字第○○六號函送之系爭
土地之借貨資料可憑，並為兩造不爭執。是以，嗣借款人雖無力清償債務，亦屬
於借款人違反借貸契約而致債務不履行，應依借款契約或連帶保證契約求償，難
謂係被告誤發土地使用區證明書所造成之損害。又按借款人未能如期償還本息而
無法清償，自得本於系爭土地之物權擔保，而實行抵押權拍賣抵押物。本件原告
已行使抵押權，聲請強制執行在案，此經本院調閱本院八十八年度執字第一一五
九○○號強制執行卷查明屬實，雖原告主張：抵押物經鑑價後價格低廉，不足清
償本息，而受有損害云云。惟鑑價僅係拍賣之參考價格，上開土地並未拍定，其
後拍定之價格是否足以清償本息，已難知悉，是原告以鑑定價格不足清償上開借
款本息，而認有損害發生，已難憑採。且參以縱拍賣系爭土地所得，確有不足清
償之情形，原告尚得基於前揭與訴外人蔡煥卿、陳孫金雪之消費借款契約及訴外
人陳榮基、陳雲林之連帶保證契約，而向前揭借款人、連帶保證人追償，在未追
償無效果前，亦難謂有何損害發生。從而，原告提起本件訴訟，請求被告賠償其
所受之借款損害及法定遲延利息，即屬無從准許。
八、綜上所述，被告機關對原告並未為任何公權力之行使或給付行為，原告並非被告
機關公權力處分之對象，非國家賠償法所謂之被害人，且原告亦無法證明其所受
借款損害與被告所核發予訴外人陳雲林土地使用分區明書之行為有因果關係，復
無法證明其因本件借款受有何損害，則其依國家賠償法第二條第二項規定，請求
被告賠償原告四千一百七十九萬零八百元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日
止，按週年利率百分之五計算之利息，於法顯屬無據，應予駁回。許，
九、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘
明。
十、本件原告既因訴無理由而受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回
。
十一、結論：本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 二 月 二十九 日
臺灣臺南地方法院民事第一庭
法 官 蔡美美
右為正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀
中 華 民 國 八十九 年 二 月 二十九 日
法院書記官 秦建華
資料來源：
臺灣臺南地方法院民事裁判書彙編（89年版）第 51-70 頁