裁判字號：
臺灣南投地方法院 91年度國字第5號 民事判決
裁判日期：
民國 91 年 12 月 18 日
案由摘要：
請求國家賠償
臺灣南投地方法院民事判決 九十一年度國字第五號
原 告 維村營造工程有限公司
法定代理人 陳淑燕
訴訟代理人 高志明律師
被 告 南投縣政府
法定代理人 林宗男
訴訟代理人 朱文財律師
右當事人間請求國家賠償等事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：㈠被告應給付原告新台幣（下同）六百零七萬六千二百五十九元，及自起
訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；㈡願供擔保請准
宣告假執行。
二、陳述：
（一）被告於民國九十年二月二日公開招標南投縣中寮鄉和興國小九二一震災重建工
程，原告參與投標，並以總標價二千八百九十八萬二千七百元得標，詎被告之
承辦人員竟判定原告之投標不合規定，且無視原告之異議，旋將上開工程發包
他人承作，侵害原告權利。原告依法申訴，行政院公共工程委員會審議結果亦
認被告之上開判定違法。嗣原告依法請求被告國家賠償，遭被告拒絕，爰依法
起訴請求。
（二）本件原告依被告之投標規定投標，並以最低總標價二千八百九十八萬二千七百
元得標，扣除營建成本及應負稅捐共計二千二百九十萬六千四百四十一元，是
原告依得標工程所可預期之利益為六百零七萬六千二百五十九元，屬於原告所
失利益，被告自應賠償。
（三）復按因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。本件
原告依被告之投標規定投標，並以最低總標價得標，雙方間之工程契約即已成
立，惟被告片面違法認定廢標，此項違法判定對已合法成立之工程契約並不生
影響，而被告竟擅將系爭工程發包他人承作並已完成，則兩造間之工程契約乃
因可歸責於被告之事由，至給付不能，原告自得請求賠償前揭損害。
（四）對被告抗辯之陳述：
⒈按「當事人互相表示一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立」；「稱承
攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報
酬之契約」民法第一百五十三條第一項、第四百九十條第一項定有明文。本件
系爭「南投縣中寮鄉和興國小九二一震災重建工程」原告依被告所訂投標須知
之規定投標，並以二千八百九十八萬二千七百元之標價為最低價，則依被告所
訂「南投縣政府暨所屬各機關學校採購案招標廠商投標須知」第十四條第一項
規定，系爭工程案即決標予投標之原告，是雙方就承攬契約之應完成之工作及
其報酬等契約要素，雙方已相互意思表示一致，依首揭法律規定，雙方間系爭
工程承攬契約即已成立。
⒉承攬契約為諾成契約，並非以訂定書面契約為契約成立之要式行為，此觀諸民
法第四百九十條第一項之規定甚明。是被告所稱辦理簽訂契約手續，亦僅契約
成立之證據證明方法而已，非可謂本件承攬契約之締結係屬要式行為，其與契
約之成立生效要件亦屬無涉。
⒊再依被告所訂投標須知第十七條履約保證之規定，得標廠商得標時應依該條規
定提供繳納履約保證金與被告，由此觀之，足見廠商於得標時，承攬契約即為
成立，故得標廠商始有提供履約保證金之義務，若依被告所稱雙方間承攬契約
尚未成立，則又何來提供履約保證金之約定？是雙方間系爭工程承攬契約已屬
成立甚明。
三、證據：提出行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書影本、國家賠償請求書影
本、南投縣政府函影本、計算書各一件為證。
乙、被告方面：
一、聲明：㈠原告之訴駁回；㈡若受不利之判決，願供擔保請准免為假執行。
二、陳述：
（一）按公務員行使公權力，係針對私經濟行為而言，國家機關或公務員私經濟行為
而產生之損害，應適用民法之規定定其責任，非國家賠償之範圍，本件係屬私
經濟行為所生之糾紛，應無國家賠償法適用之餘地。
（二）依本件系爭工程所附之投標須知第十六條第㈠項規定：「投標廠商應於決標日
起，或接獲本機關通知保留決標之日起十五日內（末日為例假日者順延一日）
，攜帶登記印鑑相符之印章，至本機關辦理簽訂契約手續」，本件原告除未得
標外，更未與被告簽訂任何承攬契約以履踐系爭要式契約之特別成立要件，由
此可知，兩造間並無任何契約之法律關係，原告自無依民法第二百二十六條第
一項規定，請求被告應按系爭契約負給付不能責任之正當權利。
三、證據：提出南投縣政府暨所屬各機關學校採購招標廠商投標須知影本、最高法院
八十四年度台上字第八四八號判決書影本各一份為證。
理 由
一、本件原告起訴主張：被告於九十年二月二日公開招標南投縣中寮鄉和興國小九二
一震災重建工程，原告參與投標，並以總標價二千八百九十八萬二千七百元得標
，詎被告之承辦人員竟判定原告之投標不合規定，且無視原告之異議，旋將上開
工程發包他人承作，侵害原告權利。原告依法申訴，行政院公共工程委員會審議
結果亦認被告之上開判定違法。嗣原告依法請求被告國家賠償，遭被告拒絕，爰
依法起訴請求。原告依被告之投標規定投標，並以最低總標價二千八百九十八萬
二千七百元得標，扣除營建成本及應負稅捐共計二千二百九十萬六千四百四十一
元，是原告依得標工程所可預期之利益為六百零七萬六千二百五十九元，屬於原
告所失利益，被告自應賠償。復按因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債
權人得請求賠償損害。本件原告依被告之投標規定投標，並以最低總標價得標，
雙方間之工程契約即已成立，惟被告片面違法認定廢標，此項違法判定對已合法
成立之工程契約並不生影響，而被告竟擅將系爭工程發包他人承作並已完成，則
兩造間之工程契約乃因可歸責於被告之事由，至給付不能，原告自得請求賠償前
揭損害等語。被告則以：本件係屬私經濟行為所生之糾紛，應無國家賠償法適用
之餘地；另本件原告除未得標外，更未與被告簽訂任何承攬契約以履踐系爭要式
契約之特別成立要件，由此可知，兩造間並無任何契約之法律關係，原告自無依
民法第二百二十六條第一項規定，請求被告應按系爭契約負給付不能責任之正當
權利等語資為抗辯。
二、原告主張被告於九十年二月二日公開招標南投縣中寮鄉和興國小九二一震災重建
工程，原告參與並以總標價二千八百九十八萬二千七百元投標，且為最低標，本
應標得該工程，然被告之承辦人員竟判定原告之投標不合規定，且旋將上開工程
發包他人承作，原告依法申訴，行政院公共工程委員會審議結果亦認被告之上開
判定不當。嗣原告依法請求被告國家賠償，遭被告拒絕等情，業據其提出行政院
公共工程委員會採購申訴審議判斷書影本、國家賠償請求書影本、南投縣政府函
影本各一件為證，且為被告所不爭執，堪信為真實。是本件所應審究者有以下兩
點，第一，原告可否對被告主張國家賠償責任？第二，原告得否依承攬契約之法
律關係請求被告賠償其損害，以下分述之。
三、原告可否對被告主張國家賠償責任？
（一）按國家賠償法第二條第二項前段固規定：公務員於執行職務行使公權力時，因
故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，惟所謂行使
公權力，乃相對於私經濟行為而言，係指公務員居於國家機關之地位，行使統
治權作用之公法行為。是若人民係因國家機關或公務員之私經濟行為遭受損害
，即應適用民法之規定定其責任，而非屬國家賠償之範圍（參見吳庚著，行政
法之理論與實用，八十五年八月增定三版，第五三五頁）。
（二）次按，最高行政法院五十五年判字第二○五號判例意旨略以：「原告承辦嘉義
市果菜批發市場腳踏車保管事務，不問其與該市場間係何種契約關係，要屬私
法上之關係。其後該市場另行招標由他人承辦，原告出而爭執，仍屬關於私權
之紛爭。而被告官署通知嘉義市農會應公開招標，則為主管官署本於監督權對
自治團體所為之指示，既非對原告為之，尤非官署對人民之處分，原告對之，
實無提起行政爭訟之餘地。原告初對該場提起民事訴訟，第一審受敗訴之判決
後，不提起上訴以求救濟，而竟就無行政處分存在之事件，一再提起訴願，自
非法之所許」，依此，行政機關因招標與人民產生之糾紛，應屬私權紛爭，而
非國家機關行使統治權之公法行為。又依法務部八十八年八月二日八十八法律
字第○二九七四二號函就政府採購事項有無行政程序法適用之問題，亦函示稱
：「按『行政程序法』之規範範圍，係以行政機關行使公權力之行為為限（行
政程序法第二條第一項、第三條第一項及行政院函送立法院該法草案總說明參
、立法原則參照）。而「政府採購法」則係以政府機關、公立學校、公營事業
辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政
為適用範圍（該法第二條、第三條及其立法說明參照），有關此等採購事項，
應依政府採購法及其子法之規定判斷之，似不生行政程序法之適用問題」，顯
亦係認為，國家機關辦理政府採購並非行使公權力之行為。則原告本於國家賠
償法第二條第二項規定請求被告負損害賠償責任，綜合前開所述，於法即有未
合，不能准許。
四、原告得否依承攬契約之法律關係請求被告賠償損害？
（一）按最高法院八十四年度台上字第八四八號判決意旨略以：「系爭工程投標須知
第十一條規定：『得標廠商須自決標日起十日內完成各項訂約手續，逾期無故
不辦理簽約者，本學院即視為不承攬，沒收其押標金』。是決標後上訴人與得
標廠商所成立者係招標契約，得標廠商僅取得與上訴人訂立工程承攬契約之權
利，必上訴人與得標廠商另行簽訂工程承攬契約，其承攬關係始行發生」，依
上開判決意旨所示，在招標案件中，決標後，得標者與招標者間所成立者係招
標契約而非承攬契約，得標廠商僅取得與招標者訂立承攬契約之權利，是必待
得標者與招標者另行訂立承攬契約後，雙方始生承攬契約之權利義務關係，甚
為明白。
（二）被告抗辯，系爭工程所附之投標須知第十六條第㈠項規定：「投標廠商應於決
標日起，或接獲本機關通知保留決標之日起十五日內（末日為例假日者順延一
日），攜帶登記印鑑相符之印章，至本機關辦理簽訂契約手續」等情，業據其
提出南投縣政府暨所屬各機關學校採購招標廠商投標須知影本一份為證，足信
為真實。原告亦不否認兩造間尚未依上開規定簽訂契約，僅主張本件承攬契約
係屬諾成契約，且依被告所訂投標須知第十七條履約保證之規定，得標廠商得
標時應依該條規定繳納履約保證金予被告，由此觀之，足見廠商於得標時，承
攬契約即為成立，故得標廠商始有提供履約保證金之義務云云。惟查，系爭工
程所附之投標須知第十七條第㈠、㈡項明確規定：「（履約保證）本採購案若
係投標廠商得標時，應依下列規定辦理履約保證：㈠投標廠商應繳納履約保證
金予本機關保管後再訂約。㈡履約保證金不敷之數應於決標之日或接獲本機關
通知保留得標之日起十五日內（末日為例假日者順延一日）繳足，再訂立契約
，逾期視為拋棄得標，除不退還押標金外，並依政府採購法有關規定辦理」，
自上開條文可知，得標廠商所取得者僅係締約之權利，在締約前並需繳納履約
保證金，逾期且即視為拋棄得標，非謂得標後承攬契約即屬成立。則依前開說
明，本件原告即使已經得標，在未與被告另行簽訂承攬契約前，兩造間僅有招
標契約存在，原告僅取得與被告訂立系爭工程承攬契約之權利，惟嗣後兩造既
未再就系爭工程另行簽訂承攬契約，則兩造之間並無承攬之契約關係存在，是
原告主張依據承攬之契約關係請求被告應負損害賠償責任，亦無理由，復無從
准許。
五、綜上所述，原告主張被告應負國家賠償責任，及應依承攬契約之法律關係負損害
賠償責任均無理由，被告抗辯本件無國家賠償法之適用，且兩造間尚無承攬之契
約關係存在則屬可採，從而，原告主張被告應給付原告六百零七萬六千二百五十
九元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息並無
理由，應予駁回，又原告受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回
。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦與舉證，核與判決結果無影響，爰不另一
一論述，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十八 日
台灣南投地方法院民事庭
審判長法 官 張國忠
法 官 徐奇川
法 官 廖健男
右為正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十八 日
書記官 盧懿娟
資料來源：
臺灣南投地方法院民事裁判書彙編（92年版）第 1-8 頁