裁判字號：
臺灣臺南地方法院 92年度重國字第3號 民事判決
裁判日期：
民國 92 年 05 月 21 日
案由摘要：
國家賠償
臺灣臺南地方法院民事判決 九十二年度重國字第三號
原 告 吳楊碧燕
訴訟代理人 吳麗明
被 告 台南市東南地政事務所
法定代理人 葉泰山
訴訟代理人 郭俊廷律師
右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務
機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請
求之日起逾三十日不開始協議，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十
條第一、二項、第十一條第一項前段分別定有明文。可知依國家賠償法請求損害
賠償時，應與賠償義務機關經協議先行程序，協議不成立或逾三十日不開始協議
，始得提起損害賠償之訴。本件原告已於民國九十二年二月二十一日具狀向被告
申請國家賠償，被告於九十二年三月四日函覆拒絕賠償，此有台南市東南地政事
務所九十二年三月四日東南地所登字第○九二○○○一三六二○號函乙份附卷可
稽，顯見原告於提起本件訴訟前業已履行首揭法條之前置程序規定，自得提起本
件訴訟。
二、本件原告起訴主張：
（一）、緣於八十七年十二月一日，台南市東南地政收件號二一三一八號之抵押權設
定登記案，經本院八十八年度重訴字第二號判決、台灣高等法院台南分院八
十九年度重上字第八十九號判決、最高法院九十年度台上字第一五二六號裁
定，以辦理抵押權設定所憑之文件除土地及建物所有權狀為真正外，均屬偽
造為由，判認原告與訴外人蔡長華間於八十七年十二月以台南市東南地政事
務所東資地字第○三一三一八號收件，登記日期八十七年十二月二日，就蔡
長華所有坐落台南市○區○○段二五七九地號，地目雜，面積一一五平方公
尺土地及其地上建物建號一三六○號門牌號碼台南市○○路○段一七三號加
強磚造四層樓房等不動產（以下簡稱系爭不動產）所設定之最高限額新台幣
（下同）一千二百萬元之抵押權不存在，並判決原告塗銷該抵押權登記，此
有被告收件字號○九○東資地字第一五七九二○號並於九十年九月十四日登
記完畢可稽。
（二）、經查，被告於八十七年十二月一日中午十一點半收件，收件號二一三一八號
下午兩點半分發初審，十二月二日上午九點四十七分登簿；九點五十四分校
對；十點半用印書狀；十點四十分交付發狀，抵押權設定登記工作日為三日
，須經被告初審、複審、課長等實質審查，系爭抵押權設定金額一千萬元整
，金額龐大，被告何以在短短四個工作時草率審查結案，是利益掛勾才插件
速辦而損及其他先前案號當事人之權益（收件號三一三一八號前三天所有抵
押權設定案號中有未補正而未結案件）。「登記，應依收件號數之次序為之
。其為分組辦理者，各組應依承辦案件收件之先後辦理。除法令另有規定外
，其收件號數在後之土地，不得提前登記。」土地登記規則第五十四條定有
明文。本件抵押權設定登記確屬被告之重大過失。
（三）、土地登記與民眾財產權益息息相關，地政機關須確實依法定程序將應登記之
事實，包括土地及建築改良物之標示、所有權及他項權利之取得、設定、喪
失及變更情形經審查確認後登載於登記簿，以確定權利之歸屬與權利狀態而
公示於第三人，並藉以管理地籍及推行土地政策。其中以審查事項最關重要
，土地登記實質審查，為完成土地建物登記前之重要程序，審查人員需具備
相當豐富之專業知識及法令修養，以確保人民財產權益；本件抵押權設定登
記申請書中第七項附繳證件：身分證應核對正本與影本；印鑑證明、印鑑章
應核對被告八十七年十一月二十五日清償收件字號○八七東資地字第○三○
八四一號、八十七年十一月六日更正收件字號○八七東資地字第○二九二六
九號、八十七年二月二十五日設定收件字號○八七東資地字第○○七六九一
號等同一年度案件實質審查核對，即可發現偽造不法之處而書面通知原告與
訴外人蔡長華補正，即時阻止一件可讓原告免於因相信被告登記完畢之公信
力而損失一千萬元，實屬被告未落實實質審查之重大過失。
（四）、「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地法第四十三條定有明文，土地登
記完畢後之效力分述如次：
（１）、法律行為非經登記不生效力：依民法七五八條規定，不動產物權依法律行為
而取得、設定、喪失、變更非經登記不生效力。
（２）、法律事實非經登記不得處分物權：依民法七五九條規定：因繼承、強制執行
、公用徵收或法院判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記不得處分
物權。
（３）、絕對效力與公信力：依土地法四三條規定，依本法所為之登記有絕對效力。
此在信賴登記之效力與公信力，立法意旨在保護善意第三人。
（４）、不可推翻之效力：依土地登記規則第八條規定，依本規則登記之土地權利，
除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。
系爭抵押權設定登記，法院判決除土地及所有權狀為真正外，均屬偽造。
（五）、原告完全是信任國家之公信制度，信任國家機關（台南市東南地政事務所）
實質審查抵押權設定契約書、國民身分證、印鑑證明書、印鑑章、土地、建
物所有權狀之真正，登記完畢後核發之他項權利證明書及土地登記謄本後，
才膽敢貸款予他人，苟若連政府機關所核發具公信力之證明文件，竟也都無
法受到法律之保護，則全國百姓於進行有關之交易或法律行為時，究竟有何
物可信之賴之耶？
（六）、按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權
利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭
受損害者亦同」，國家賠償法第二條定有明文。本件被告自應負賠償原告之
損害一千萬元及自八十七年十二月二日起至清償日止按年息百分之八點○五
之法定利率計算其利息。經原告於九十二年二月二十一日，以書面向被告請
求賠償損害，竟遭拒絕。
（七）、按登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者，土地登記規則第五
十條第二款及第五十一條第二款定有明文。系爭文件（身分證、印鑑證明）
均不符為偽造。被告未依法以書面敘明理由通知補正或駁回，實屬被告未落
實實質審查之重大過失。
（八）、依民法第一條規定，民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。
查一者，系爭文件皆為偽造已如前所述，金融機構銀行或郵局，消費者領錢
時皆需核對印鑑卡或身分之真正，被告卻疏忽實質審查之意旨程序，核對本
件抵押權設定登記同一年度所備查之身分證及印鑑證明，隸屬被告怠於執行
職務之重大過失；次者，被告收取登記規費、書狀費，視同契約成立，享受
權利當然需負擔損害賠償之義務。如空難發生，航空公司不管駕駛人員有無
疏失，都即刻發放撫恤金，並透過媒體向百姓道歉，系爭抵押權登記確因文
件虛偽不符所造成之損失有直接因果關係，被告理應效法航空公司負責之態
度，另因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由地政機關負損害賠償責任。土
地法第六十八條第一項定有明文。
（九）、依土地登記規則第六十一條規定，登記，應依各類案件分別訂定處理期限，
並依收件號數之次序或處理期限為之，其為分組辦理者亦同。除法令另有規
定外，同一宗土地之權利登記，其收件號數在後之土地，不得提前登記。登
記之先後，關係私人之權益至鉅，故登記之次序，原則上應依收件號數之次
序辦理，收件號數在後者不得提前辦理登記，系爭抵押權登記跳號提前四個
工作時審查登記完畢，明顯違法是不爭之事實；被告可提出土地登記規則第
六十一條另一版本之規定，或請大法官會議解釋跳號提前辦理不受土地登記
規則第六十一條規定之範圍且又不違法，否則難平原告憤怒之怨恨！
（十）、我國土地登記制度，係參考德國權利登記制與澳洲拖崙斯制之精神，並依我
國國情、民情所發展之一套平均地權思想與民法物權精神之制度體系，其審
查係採實質審查，為文件審查與內容審查，經審查無誤者，應即登載於登記
簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此限，土地登記規則第五十五條第
二項定有明文。非被告推諉僅就申請人所提出之各項申請文件為形式上之審
查，被告確有過失卻推卸責任給代書及原告。查一者，委任代書及原告並無
舊檔案可核對身分文件之真偽，次者，系爭申請書上載明「．．．並確實核
對其身分無誤始接受委託，如有虛偽不實，本代理人願負法律責任」，委任
代書若不切結蓋章一定補正或駁回，此定型化契約並無法源依據，是被告推
卸法律責任之藉口陷阱，道理至明。
（十一）、內政部地政司九十一年五月編印土地登記審查手冊第一章第十節第四目第
十二點規定，依法令規定需第三人承諾之事項或由申請人自行簽註之事項
，其承諾或簽註之文件是否完備應予審核，另同章第八節第四目規定，申
請人身分證明：身分證明係為證明登記申請人之確實身分，憑以審核登記
申請人是否具有享受權利、負擔義務之能力，是否屬於真正之權利義務人
及有無行為能力等，如身分證影本、戶口名簿影本、戶籍謄本。綜上所述
，被告形式上之審查、跳號提前登記均屬違法，從而被告之答辯於法無據
等語。
並聲明：被告應賠償原告一千萬元及自八十七年十二月二日起至清償日止按年息
百分之八點○五計算之利息；原告願供擔保，請准宣告假執行。
三、被告則以：
（一）、被告否認系爭抵押權設定登記係在短短四個小時審查結案，更無利掛勾及插
件速辦損及其他先前案號當事人之權益（原告於本件則主張其自己受損害）
：按土地登記規則第六十一條第一項規定：「登記，應依各類案件分別訂定
處理期限，並依收件號數之次序或處理期限為之。其為分組辦理者亦同。除
法令另有規定外，同一宗土地之權利登記，其收件號數在後之土地，不得提
前登記。」經查本所收件號三一三一八號係一天辦竣登記（非四小時），且
其前三○○號案件該組承辦案件中，並未有收件號收在前未結之案件，此有
該組張瑞華承辦系爭案號前後收件及辦理登記事件號序無跳號足稽，原告不
明瞭被告內部分組承辦之辦法誤以為跳號，此雖與是否依法審查系爭抵押權
（二）、查國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故
意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於
執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」。故國家應負賠償責任者，
須公務員於執行職務有故意或過失之不法行為或怠於執行職務，致人民自由
或權利遭受損害時，始應負損害賠償責任，但本件被告所屬公務員承辦系爭
抵押權設定登記業務並無故意或過失之不法行為，亦無怠於執行職務，釋明
如左：
（１）、按原告與冒充訴外人蔡長華者均同時共同委由專業代書郭馨文為申請系爭抵
押權設定登記共同代理人，並於提出申請系爭抵押權登記時，經該代理人於
載明：「經查明委託人確為登記標的物之權利人，或權利關係人，並確實核
對其身分無誤始接受委託，如有虛偽不實，本代理人願負法律責任」之申請
書上蓋章確認，尤其申請人欄所示權利人即原告，更蓋有吳楊碧燕自己之印
文，以示肯定申請書及抵押權設定契約書內容之確實，有土地登記申請書可
稽。何況依民法第一百零三條第一項規定，代理人行為效力及於本人即原告
。從而原告既由其代理人向被告為保證①已核對當事人身份無誤始受委任；
②登記標的物權利人真正之承諾，則事後翻異，謂被告應負認定權利人真偽
義務，難謂正當（按核對當事人身份不限於僅核對身分證，尤其稽之本件抵
押債權發生日八十七年十一月二十九日，且金額高達一千二百萬元，與八十
七年十一月二十五日甫塗銷抵押權之債權人「合作金庫」貸款金額相當，何
以捨低利銀行（年息百分之八點七五），而就高利（私下月息二分半）之民
間金主，且疑點重重，殊違常情，故如能依土地謄本抵押資料察核金融機關
貨款人是否身分證照片本人，即可發現真實）。
（２）、至於被告就本件之權責範圍，依上述法規審核土地登記申請書附件所示下列
爭議之資料，無法發現不實之原因者，①申請人所附僅為身分證影本並無正
本，且影本並蓋有冒充蔡長華者之印文，註明證明與正本相符，否則願負法
律責任，尤其申請書更經原告之上述代理人保證其身分無誤，否則願負法律
責任；②確為台南市南區戶政事務所蓋印核發之蔡長華印鑑證明，且所示印
文與申請書及抵押契約所示蔡長華印文相符。至於真實之蔡長華被冒充申請
印鑑證明，既未被南區戶政事務所發覺，則被告依該戶政機關所核發之印鑑
證明審核，更無法發現與原設立印鑑不符，道理至明。
（３）按地政事務所人員於辦理有關土地之各項權利登記時，僅就申請人所提出之各
項申請文件為形式上審查，原無就申請人究是否為真正權利人，而予實質調查
之必要，法規著有明文：
⒈查地政事務所人員，於辦理有關土地之各項權利登記時，僅就申請人所提出之
各項申請文件為形式上之審查，原無就申請人究是否為真正權利人而予以實質
調查之必要。此由土地登記規則第三章第一節第三目收件、審查、登簿、發狀
（登記程序）之各規定，以及審查應注意事項，均僅規定應核對申請書是否經
申請人或代理人簽章，其簽章是否與契約書、委託書及印鑑證明相符，土地坐
落地號、面積、地目、等則是否與登記簿上所載相符，「所有權人」姓名、地
址、國民身分證統一編號及其權利範圍與登記簿記載是否相符，房、地所有權
狀與登記簿所載是否相符，契約書上義務人之印章與印鑑證明書上印章是否相
符等有關僅由形式上予以審核認定之事項予以規定自明。
⒉從而系爭抵押權設定申請書及契約書所示被告公務員介入之初審、覆審之程序
，是核對申請書所附①印鑑證明上之印鑑章與契約書、申請書上印章是否相同
，且②土地所有權狀（建物權狀）地號、地目、建號門牌及面積、暨國民身分
證影本所示字號、姓名等是否均與原土地登記簿上所載登記資料相符。而上開
各印鑑章與契約書申請書上印章之核對，亦僅就形式上予以審認即可。至於提
出者實質上是否即為真正權利人，原無法由上開僅核對印鑑章、國民身分證影
本及字號、地址、姓名等之形式上審查程序予以發見。是地政機關之承辦人員
原不負實質審認是否真正所有人之義務，此有最高法院八十三年台上字第三二
六號判決供參酌。是被告在形式審查中並無過失或怠於執行職務，自不負國家
賠償責任。
（三）、至於原告起訴狀主張：
（１）、被告應將①身分證正本與影本核對；②印鑑證明之印章印文應核對被告同一
年度承辦蔡長華名下先後所提出系爭土地㈠清償㈡更正㈢設定抵押等全部土
地登記申請書核對印文筆跡，即可發現偽造不法，均屬不明「一事一理」之
誤解，並違背土地登記規則及審注查意事項規定，已如上述。實務上全部實
質審查實不可行，此衡之向法院起訴請求給付票款，法院不可能將該當事人
在一年度內所繫屬之民事事件全部調卷核對法理相同。
（２）、「系爭抵押權設定登記有絕對效力、公信力，伊為善意第三人應受保護」云
云。查土地登記制度乃是保護權利真正之所有權人，並非俱連以不實資料提
出申請者亦均予保護，而責令地政機關為他人過失所為不實之申請負責。地
政機關因申請人不實之申請而將不實之登記登載於真正所有權人土地之土地
登記簿上，則地政機關本身已因此不實之登記而受害，即因申請人以不實之
申請，勢必使原登記資料失真、失實，有失之法律上效力，地政機關本身且
處於被害人地位，故與公信原則無涉，焉能要被告再就申請人之過失行為負
賠償責任。
（四）、綜上所述，原告之損害實源於其自身之過失，以不實之資料申請系爭抵押權
登記所致，被告並無過失，從而原告之請求於法無據等語，資為抗辯。並聲
明：原告之訴駁回；如為被告不利之判決時，願供擔保請免假執行。
四、兩造不爭執之事實：
（一）、原告與訴外人蔡長華間於八十七年十二月以台南市東南地政事務所東資地字
第○三一三一八號收件，登記日期八十七年十二月二日，就蔡長華所有系爭
不動產所設定之最高限額一千二百萬元之抵押權登記，業經本院八十八年度
重訴字第二號、台灣高等法院台南分院八十九年度重上字第八十九號、最高
法院九十年度台上字第一五二六號裁判，以辦理系爭抵押權設定所憑之文件
除土地及建物所有權狀為真正外，均屬偽造為由，判認系爭抵押債權不存在
，並判命原告塗銷該抵押權登記。
（二）、原告與冒充訴外人蔡長華者均共同委由專業代書郭馨文為申請系爭抵押權設
定登記之代理人，並於申請系爭抵押權登記時，經該代理人於記載：「經查
明委託人確為登記標的物之權利人，或權利關係人，並確實核對其身分無誤
始接受委託，如有虛偽不實，本代理人願負法律責任」之土地登記申請書上
蓋章確認。
（三）、上開土地登記申請書所附繳之證件包括契約書、土地所有權狀、建物所有權
狀、身分證影本（並無正本）、印鑑證明及戶籍謄本。上開身分證影本並蓋
有冒充蔡長華者之印文，註明該影本確與正本相符，否則願負法律責任，該
印文與台南市南區戶政事務所核發之「蔡長華」之印鑑證明及上開土地登記
申請書、系爭土地、建築改良物抵押權設定契約書上「蔡長華」之印文相符
。
五、得心證之理由：按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民
自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權
利遭受損害者亦同，國家賠償法第二條第二項定有明文。是本案爭執之關鍵在於
，被告辦理系爭抵押權設定登記有無故意、過失，或怠於執行職務？經查，
（一）、原告主張被告在短短四個小時草率審查結案，是利益掛勾才插件速辦，被告
有重大過失云云，然為被告所否認，原告則未舉證證明被告有利益掛勾及插
件速辦，其主張被告是利益掛勾才插件速辦，已不足採。況縱被告確有插件
速辦，亦不能因而認定被告辦理系爭抵押權設定登記有過失。必被告辦理系
爭抵押權設定登記過程，有應注意，能注意，而不注意之情形，始能認為被
告有過失。
（二）、原告另主張被告未核對抵押權設定登記申請人之身分證正本；印鑑證明、印
鑑章未核對被告八十七年十一月二十五日清償收件字號○八七東資地字第○
三○八四一號、八十七年十一月六日更正收件字號○八七東資地字第○二九
二六九號、八十七年二月二十五日設定收件字號○八七東資地字第○○七六
九一號等同一年度案件資料，認被告未落實實質審查，有重大過失云云，被
告則否認辦理系爭抵押權設定登記，依法須核對同一年度被告承辦蔡長華名
下所有系爭土地之土地登記申請資料，經查，原告並未舉證證明被告依法須
核對抵押權設定登記申請人之身分證正本，及被告依法須核對同一年度被告
承辦蔡長華名下所有系爭土地之土地登記申請資料，則其以被告未核對抵押
權設定登記申請人之身分證正本，及被告未核對同一年度被告承辦蔡長華名
下所有系爭土地之土地登記申請資料為由，主張被告有過失，自不足採。況
上開身分證影本蓋有冒充蔡長華者之印文，註明該影本確與正本相符，否則
願負法律責任，且該印文與台南市南區戶政事務所核發之「蔡長華」之印鑑
證明及上開土地登記申請書、系爭土地、建築改良物抵押權設定契約書上「
蔡長華」之印文相符，益難認被告之審核有何過失。
（三）、原告委由代理人郭馨文提出系爭抵押權登記申請時，既經該代理人於載明：
「經查明委託人確為登記標的物之權利人，或權利關係人，並確實核對其身
分無誤始接受委託，如有虛偽不實，本代理人願負法律責任」等語之申請書
上蓋章確認，尤其申請人欄所示權利人即原告，更蓋有吳楊碧燕自己之印文
，以示肯定申請書及抵押權設定契約書內容之確實，有土地登記申請書可稽
。而代理人之行為效力及於本人，為民法第一百零三條第一項所明定，原告
既由其代理人向被告保證①已核對當事人身份無誤始受委任；②登記標的物
權利人真正，則事後翻異，謂被告應負認定權利人真偽義務，並執此進而主
張本件損害賠償之請求，難謂正當。
（四）、地政事務所人員於辦理有關土地之各項權利登記時，僅就申請人所提出之各
項申請文件為形式上之審查而已，原無就申請人究是否為真正權利人而予以
實質調查之必要。此觀諸土地登記規則第三章收件、審查、登簿、發狀（登
記程序）之各規定，以及被告所提由台灣省政府地政處編印之土地登記審查
手冊，均僅規定應核對申請書是否經申請人或代理人簽章，其簽章是否與契
約書、委託書及印鑑證明相符，土地坐落地號、面積、地目、等則是否與登
記簿所載相符，「所有權人」姓名、住址、國民身分證統一編號及其權利範
圍與登記簿上所載是否相符，房、地所有權狀與登記簿所載是否相符，契約
書上義務人之印章與印鑑證明書上印章是否相符等有關僅由形式上予以審核
認定之事項予以規定自明。地政機關之承辦人員不必對一般申請人負實質審
認權利人是否即為真正之所有權人之義務。地政機關之承辦人員既不負實質
審認是否真正權利人之義務，則其只須在形式審查過程並無疏失，即難令其
負過失責任。查本件台南市東南地政事務所之承辦人員依原告之代理人郭馨
文提出之契約書、土地所有權狀、建物所有權狀、身分證影本、印鑑證明及
戶籍謄本，核對其簽章及土地、建物登記簿上各項有關資料均相符，遂予以
核准登記在案，雖身分證影本係他人偽造，台南市南區戶政事務所核發之印
鑑證明有誤，然形式上之審查程序既均無違誤，則難認被告台南市東南地政
事務所之承辦人員有何過失可言。
（五）、按土地登記制度旨在保護真正權利人，並非俱連以不實資料提出申請者亦均
予保護，而責令地政機關為他人過失所為不實之申請負責。地政機關因申請
人不實之申請而將不實之登記登載於真正所有權人土地之土地登記簿上，則
地政機關本身已因此不實之登記而受害，即申請人以不實之資料提出申請，
勢必使原登記資料失真、失實，有失公信之法律上效力，地政機關本身且處
於被害人地位，焉能令被告再就申請人之過失行為負賠償責任。
六、綜上所述，本件原告之損害，實源於其自身之過失，以不實之資料申請辦理系爭
抵押權設定登記所致，被告並無過失。從而，原告依國家賠償法第二條之規定，
請求被告賠償一千萬元及自八十七年十二月二日起至清償日止，按年息百分之八
點○五計算之利息，於法無據，應予駁回。而其假執行宣告之聲請亦失所依附，
應併予駁回。
七、兩造其餘之主張及提出之攻擊防禦方法，均不影響本院所為之前開判斷，自無再
予一一審論之必要，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第七十八條。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十一 日
臺灣臺南地方法院民事第四庭
法 官 蘇正賢
右為正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀（應附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十一 日
法院書記官 林木村
資料來源：
臺灣臺南地方法院民、刑事裁判書彙編（92年版）第 82-96 頁