裁判字號：
臺灣高雄地方法院 94年度國字第7號 民事判決
裁判日期：
民國 95 年 03 月 16 日
案由摘要：
國家賠償
臺灣高雄地方法院民事判決 94年度國字第7號
原 告 劉○○
訴訟代理人 王炯棻律師
王錦堂律師
黃永隆律師
被 告 高雄縣政府
法定代理人 楊○○
訴訟代理人 朱立人律師
複代理人 李玲玲律師
被 告 交通部公路總局第三區養護工程處
法定代理人 許○○
訴訟代理人 陳景裕律師
王伊忱律師
鄭美玲律師
複代理人 張宗隆律師
當事人間請求國家賠償事件，本院於民國95年3 月2 日言詞辯論
終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾
30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時
，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項
、第11條第1 項分別定有明文。查，原告主張被告應負國家
賠償責任，並分別以書面向被告請求損害賠償，但均遭被告
拒絕賠償乙節，業據其提出高雄縣政府民國94年2 月25日府
法賠字第0940039565號、交通部公路總局第三區養護工程處
94 年 賠議字第3 號拒絕賠償理由書為證，且為被告所不爭
執，故原告依國家賠償法提起本訴，核無不合，先予陳明。
二、本件原告起訴時，被告交通部公路總局第三區養護工程處之
法定代理人為陳逢源，嗣於本院審理中變更為許○○，茲許
○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：原坐落○○縣○○市○○○段第348-2 、34
0-0 、348-6 、348-7 、349-19、349-24、349-26地號等7
筆土地係被告高雄縣政府所有，同上開段第349-1 、000-0
、34 9-8、349-17地號等4 筆土地係原告之夫余光華（於86
年11月29日死亡）所有，於64年間為改善鳳山市交通瓶頸，
計劃開闢拓寬○○市○市○○○○號道路時，經被告高雄縣
政府申請核准徵收上開第349-1、349-3 地號2筆，而第000-
8 、349-17地號土地則漏辦徵收即逕開闢為道路使用。嗣於
66年5 月26日，上開11筆土地合併為牛潮埔段第348-2 地號
，再於同年6 月1 日重測變更為北門段第18地號土地，由高
雄縣政府與余光華共有，余光華之應有部分為1000分之59（
下稱系爭土地），余光華死亡後，系爭土地由原告繼承，並
已辦妥所有權移轉登記完畢。原告發現漏辦徵收系爭土地情
事後，曾於87年10月12日向被告高雄縣政府申請補辦徵收，
但未獲回應，原告復於88年4 月25日再向被告高雄縣政府請
求徵收，雖被告高雄縣政府肯定系爭地號應予徵收，然仍未
向內政部申請核准徵收，並與被告交通部公路總局第三區養
護工程處互相推諉卸責，直至內政部於92年6 月16日函釋宜
由交通部公路總局續辦用地取得，被告交通部公路總局第三
區養護工程處始向內政部申請核准徵收，於93年編列預算補
辦徵收完畢。依司法院大法官會議釋字第400 號解釋意旨，
徵收土地非僅是授與國家機關推行公事務之權限，亦寓含對
人民財產權之保障，且系爭土地本應於64年間辦理徵收，附
近供同一道路使用之其他土地均已辦理徵收完畢，獨漏系爭
土地未辦裡徵收，顯與平等原則有違，是被告已無不作為之
裁量餘地，另被告所為亦有違行政程序法第51條規定之2 個
月處理期間，被告怠於向內政部申請核准徵收，顯有怠於執
行職務，致使系爭土地之公告現值亦由87、88、89年之每平
方公尺新台幣（下同）43,000元，跌至93年之每平方公尺34
,000 元 ，本件若能於原告陳情時，甚至88、89年即辦理徵
收，在相同補償標準下（即當期土地公告現值加4 成），原
告應可獲得補償金額8,542,079 元，與93年核發之補償金額
6,754,202 元相差1,787,877 元，造成原告受有上開差額之
損害，爰依國家賠償法第2 條第2 項及民法第185 條規定請
求被告連帶賠償損害1,787,877 元等語。聲明求為判決：（
一）被告應連帶給付原告1,787,877 元，及自起訴狀繕本送
達之翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。（二）訴
訟費用由被告連帶負擔。（三）如受勝訴判決，願供擔保請
准予宣告假執行。
二、被告高雄縣政府則以：人民除法律別有規定外，尚無請求國
家徵收其所有土地之公法上請求權，人民若請求國家徵收其
土地，應僅係促請國家發動徵收權之意，其性質並非公法上
之請求權，國家並不受其請求之拘束而必須發動徵收權，從
而國家發動徵收權與否，並不生違法之問題，是以，本件原
告並無請求被告補辦徵收之公法上請求權，自無被告所屬公
務員怠於執行職務，致原告權利遭受侵害可言。另被告於87
年10月12日收到原告陳情書後，即著手清查並多次開會協商
，因年代久遠清查不易，且重測後地籍資料更迭，更增加清
查難度，嗣為釐清權責單位，經內政部92年6 月16日內政部
台內地字第0920008976號函覆宜由交通部公路總局續辦用地
取得，以符合業務承接及管用合一，交通部公路總局第三區
養護工程處並以92年8 月18日三工用字第0920019117號函同
意補辦徵收，足見被告並無任何不法或怠於執行職務之處。
且被告交通部公路總局第三區養護工程處補辦徵收時，係依
系爭土地93年公告現值即每平方公尺34,0000 元計算補償費
，顯已充分考量及補償原告因遺漏徵收系爭土地所可能產生
之損害，況系爭土地為既成道路，供公眾通行已近30年，顯
已形成公用地役關係，而有供公眾通行之義務，既為義務之
履行，自更無損害可言。再者，原告之夫余光華所有系爭土
地供作既成道路使用，於64年間漏未辦理徵收時，其損害即
已發生，且原告或余光華亦知悉何者為徵收補償機關，其於
23 年 後始行使其權利，顯已罹於15年之消滅時效，亦罹於
民法第197 條、國家賠償法第8 條之消滅時效等語。答辯聲
明求為判決：（一）原告之訴及假執行之聲請均駁回。（二
）訴訟費用由原告負擔。（三）如受不利判決，願供擔保免
為假執行。
被告交通部公路總局第三區養護工程處則以：原告之夫所有
之系爭土地係因被告高雄縣政府辦理「鳳山市都市計劃二十
五號道路」工程，於64年辦理徵收用地時，漏未徵收即逕予
闢建為道路，並非被告交通部公路總局第三區養護工程處為
開闢道路逕予使用，是被告交通部公路總局第三區養護工程
處所屬公務員並無執行職務不法侵害原告之權利，且一般人
民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法
上請求權，一般人民若請求國家徵收其土地，應僅係促請國
家發動徵收權之意，是以自無被告所屬公務員怠於執行職務
致原告權利遭受侵害可言。況且，土地徵收之決定權在內政
部，被告交通部公路總局第三區養護工程處係於92年奉內政
部指示辦理本件系爭土地請求徵收事宜，旋於93年間編列預
算徵收系爭土地，並奉內政部核准徵收後即依當期公告現值
加4 成補償原告，並無延宕情事，被告交通部公路總局第三
區養護工程處自不負國家賠償責任。且被告交通部公路總局
第三區養護工程處補辦徵收時，係依系爭土地93年公告現值
每平方公尺34,000元計算補償費，顯已充分考量及補償原告
因遺漏徵收所可能產生之損害，況系爭土地為既成道路，供
公眾通行已近30年，顯已形成公用地役關係，而有供公眾通
行之義務，既為義務之履行，自無損害可言等語，資為抗辯
。答辯聲明求為判決：（一）原告之訴及假執行之聲請均駁
回。（二）訴訟費用由原告負擔。（三）如受不利判決，願
供擔保免為假執行。
三、兩造不爭執之事項：
（一）原坐落○○縣○○市○○○段第348-2 、348-5 、000-0
、348-7 、349-19、349-24、000 -00 地號等7 筆土地係
高雄縣政府所有，同上開段第349-1 、349-3 、349-8 、
000-00地號等4 筆土地係原告之夫余光華（於86年11月29
日死亡）所有，於64年間為改善鳳山市交通瓶頸，計劃開
闢拓寬○○市○市○○○號道路時，經被告高雄縣政府申
請核准徵收第349-1 、349-3 地號2 筆，而第349-8 、34
0-00地號土地則漏辦徵收即逕開闢為道路使用。嗣於66年
5 月26日，上開11筆土地合併為牛潮埔段第348- 2地號，
再於同年6 月1 日重測變更為北門段第18地號土地，由高
雄縣政府與余光華共有，余光華之應有部分為1000分之59
（下稱系爭土地），余光華死亡後，系爭土地由原告繼承
，並已辦妥所有權移轉登記完畢。
（二）原告發現漏辦徵收系爭土地情事後，曾於87年10月12日向
被告高雄縣政府申請補辦徵收，復於88年4 月25日再向被
告高雄縣政府請求補辦徵收。
（三）因系爭土地係被告高雄縣政府於64年間辦理徵收時漏辦徵
收，惟於原告陳情時已供省道台一線使用，為釐清應辦理
徵收之權責單位，遂由被告高雄縣政府以92年4 月22日府
工土字第0920071953號函請內政部釋疑，經內政部以92年
6 月16日內政部台內地字第0920008976號函覆：宜由交通
部公路總局續辦用地取得，以符合業務承接及管用合一等
語，被告交通部公路總局第三區養護工程處遂以92年8 月
18 日 三工用字第0920019117號函通知原告將補辦徵收，
旋於93年間編列預算申請徵收系爭土地，奉內政部核准徵
收後即依當期公告現值加4成計算補償費與原告。
（四）系爭土地之公告現值於87、88、89年每平方公尺為43,000
元，於93年度則每平方公尺34,000元。
四、兩造之爭執點：（一）被告有無怠於執行職務？（二）原告
之權利是否受有損害？茲分述如下：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠
於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠
償法第2 條第2 項定有明文。次按「法律規定之內容非僅
屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護
人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行
職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規
定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，
猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭
受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國
家請求損害賠償。最高法院72年台上字第704 號判例謂：
『國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務
，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而
言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法
上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利
遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任
。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利
益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公
務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，
以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。
』，對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程
序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與
首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所
無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用。
」（司法院大法官會議釋字第469 號解釋文參照）。準此
，國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務
，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求
權存在，經請求其執行而怠於執行，抑或依法律規定之內
容，其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法
律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該
管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無
不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務而言。
（二）被告有無怠於執行職務？
1、按土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例
，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與
土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時
，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關即內政部核准
後，通知該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即
公告30日，需用土地人則將補償費繳交主管機關於公告期
滿後15日內轉發之，此觀該條例第11、13、14、17至20等
條之規定自明，是提出徵收土地之申請為需用土地人，其
核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，僅為
土地徵收之執行機關，至為明顯；而需用土地人係指基於
公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人。經
查，原告於87年陳情時，因系爭土地已供省道台一線使用
，應由交通部公路總局續辦用地取得乙節，有內政部92年
6 月16日內政部台內地字第0920008976號函在卷可稽，是
需用土地人為被告交通部公路總局第三區養護工程處，被
告高雄縣政府並非需用土地人，則是否向內政部申請核准
徵收系爭土地即非其職務範圍，縱怠於申請核准徵收，亦
無怠於執行職務可言。故原告主張：被告高雄縣政府怠於
向內政部申請核准徵收，顯有怠於執行職務云云，自無可
採。
2、次按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法
保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院大法
官會議釋字第425 號解釋參照），因此土地徵收原則上只
能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定
法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔
任徵收權之主體，發動徵收程序，土地徵收之法律關係，
除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地
徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之
徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間
不發生任何法律關係甚明，一般人民除法律別有規定外（
如土地徵收條例第8 條），尚無請求國家徵收其所有土地
之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之
權利，又土地徵收之相關規定係為推行公共利益，而為剝
奪人民財產權之行為，尚難認兼具有保護或增進特定人民
利益之作用，是需用土地人發動徵收請求與否，自有其裁
量之權限，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需
用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何
影響。經查，被告交通部公路總局第三區養護工程處固為
系爭土地之需用土地人，惟因原告並無請求被告交通部公
路總局第三區養護工程處申請徵收之權利，被告交通部公
路總局第三區養護工程處對於是否向內政部申請徵收系爭
土地有裁量之權限，則原告縱有請求被告向內政部申請徵
收，而被告交通部公路總局第三區養護工程處延至92年始
申請核准徵收，亦無怠於執行職務可言。故原告主張：被
告交通部公路總局第三區養護工程處怠於向內政部申請核
准徵收，顯有過失或怠於執行職務云云，自無可採。
3、又原告主張：依司法院大法官會議釋字第400 號解釋，徵
收土地非僅是授與國家機關推行公事務之權限，亦寓含對
人民財產權之保障，且系爭土地本應於64年間辦理徵收，
附近供同一道路使用之其他土地均已辦理徵收完畢，獨漏
系爭土地，顯與平等原則有違，被告已無不作為之裁量餘
地云云。惟查，司法院大法官會議釋字第400 號解釋固認
：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特
別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收
給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，
僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋
庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明
言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所
稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而
言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：
「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收
補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法
補償。……」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之
指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎
，是需用土地人並未因該解釋而使其已無不作為之裁量餘
地。另因現今既成道路成立公用地役關係者之情形甚多，
何者應先行申請徵收，需用土地人自可審酌其財源及必要
性以定其先後順序，依上開解釋意旨，亦不因與平等原則
相違，即使被告交通部公路總局第三區養護工程處無不作
為之裁量權，是原告主張依據該號解釋意旨及平等原則，
被告交通部公路總局第三區養護工程處已無不作為之裁量
權云云，自非有據。
4、原告另主張：依行政程序法第51條規定，行政機關對於人
民之申請，處理期間為2 個月，本件竟拖了5 年，被告顯
有怠於執行職務云云。按上開行政程序法規定僅係規範行
政機關儘速處理人民申請案件之訓示規定，非謂行政機關
處理期間超過2 個月，即須負國家賠償責任，仍應視人民
申請案件之內容，是否為行政機關之職務內容，及行政機
關有無裁量之權限而定。查，向內政部申請核准徵收並非
被告高雄縣政府之職務範圍，又需用土地人發動徵收請求
與否，有其裁量之權限，一般人民向需用土地人之請求，
應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，均已如前述
，則被告高雄縣政府及交通部公路總局第三區養護工程處
處理人民申請案件期間雖逾2 個月，尚難遽認有何過失或
怠於執行職務。是原告前開主張，亦不足採。
5、綜上，被告高雄縣政府並非需用土地人，申請徵收系爭土
地並非其職務範圍，而被告交通部公路總局第三區養護工
程處對於是否請求徵收有裁量權，是被告均無怠於執行職
務，堪以認定。
（三）原告之權利是否受有損害？
按一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條）
，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對
需用土地人請求發動請求徵收之權利，已如前述，是系爭
土地辦理徵收與否及何時申請辦理徵收，對原告而言，僅
存有領取徵收補償費或增減徵收補償費之「反射利益」而
已，僅能認原告具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認
為原告之權利直接受有損害。原告主張：因系爭土地87、
88、89年之公告現值為每平方公尺43,000元，原告原可獲
得補償金額為8,542,079 元，而93年實際核發之補償金額
僅為6,754,202 元，受有1,787,877 元差額之損害云云，
自不足採。
五、綜上所述，被告均未因過失或怠於執行職務，而共同不法侵
害原告之權利，從而，原告依國家賠償法第2 條、民法第18
5 條之法律關係，請求被告連帶給付1,787,877 元，及自起
訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，
為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲
請即失所依附，應併予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件勝負之判斷，爰不一一論
敘，附此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決
如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
民事第二庭 審判長 法 官 鄭月霞
法 官 伍逸康
法 官 邱泰錄
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
10日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 17 日
書記官 鄭翠蘭
資料來源：
臺灣高雄地方法院民、刑事裁判書彙編（95年版）全一冊 第 57-67 頁