裁判字號：
臺灣桃園地方法院 96年度國字第28號 民事判決
裁判日期：
民國 96 年 12 月 27 日
案由摘要：
國家損害賠償
臺灣桃園地方法院民事判決 96年度國字第28號
原 告 陳○根即○○音樂餐廳
訴訟代理人 李國煒 律師
被 告 桃園縣政府
法定代理人 朱○倫
訴訟代理人 鄭華合 律師
上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國96年12月11日言詞
辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴主張：
㈠被告機關所屬警察局桃園分局警員於民國95年10月19日凌晨
0 時47分許，突至原告設址在門牌號碼桃園縣桃園市中華路
16號地下1 樓所經營「○○音樂餐廳」內進行臨檢，自其中
一名女性顧客即藍惠婷皮包中搜出不明藥丸乙包，隨即偕同
二名偽裝成顧客之警員，將連同該名女性顧客及店經理孫嘉
陵等5 人在內，帶回警察局製作筆錄及調查。嗣被告機關遂
於同年10月20日對前述事件作成府商輔字第0950313067號裁
處書（下稱系爭裁處）主旨略以：「陳○根於都市計畫商業
區內之桃園縣桃園市中華路16號地下1 樓經營○○音樂餐廳
，經本府警察局桃園分局於95年10月19日查獲容留民眾於該
建築物內吸食毒品，業已違反都市計畫法第35條、都市計畫
法台灣省施行細則第17條第9 款之規定，爰依同法第79條之
規定處罰鍰新台幣10萬元並勒令停止使用，拒不停止使用者
得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其
他恢復原狀之措施云云」，原告於收到系爭裁處後，除即遵
被告機關之該裁處立即為停業之行為外，並於同年11月17日
就該裁處不服向內政部提起訴願，經內政部於96年4 月9 日
作成台內訴字第0960009289號訴願決定書（案號：
0950140001 ） ，將被告機關所作系爭裁處之原處分撤銷。
據此足認被告機關所屬公務員執行職務行使公權力時過失不
法侵害原告之權利，被告機關自應負損害賠償責任。
㈡按行政機關對於人民有所處罰，必須依據法律規定確實證明
違法事實之存在，其處罰始屬合法。復所謂「容留」，係指
收容、留住之意，亦即提供場所，且須主觀上知情他人欲以
該場所為如何之行為為要件（最高法院29年度上字第3853號
、89年度台上字第3298號判例意旨可參）。本件原告領有被
告機關核發之營利事業登記證經營餐廳，對於任何前來消費
之僱客，除外觀上足以認定其有違法行為，會加以拒絕入店
消費外，實無從拒絕入店。事實上餐廳營業者實無法從來店
消費之僱客外觀上察知其有攜帶違禁品或毒品，也無權搜索
個人皮包等物。從而，原告事實上根本無法於外觀上得知訴
外人藍惠婷攜帶毒品，更遑論原告有容留藍惠婷於建築物內
吸食毒品之行為或主觀意思。且系爭裁處作成倉促，自被告
機關所屬警員發見上情後至原告受到系爭裁處處分，時間不
到24小時，足見系爭裁處係未經承辦之公務員詳為調查即率
然為裁罰之處分。準此，被告機關之原處分既缺乏積極證據
足資證明原告確有提供場所容留不特定人吸食毒品，尚難因
發現有人在原告之營業場所內持有毒品，即認定原告違反都
市計畫法第79條第1 項規定。被告僅因原告之營業場所經查
獲有人持有毒品，即遽認原告提供場所容留不特定人吸食毒
品，依都市計畫法第79條第1 項規定予以處罰，不無率斷，
難認合法。堪認被告機關所屬公務員於執行職務時，應注意
確實證明違法事實之存在，並能注意，卻不注意，其行為顯
有過失，被告機關所作之處分，亦遭其上級機關內政部撤銷
，足證被告所為之行政處分顯屬不法，致侵害原告權利甚明
。
㈢至被告辯稱原告經營之○○音樂餐廳長期以餐廳名義違規經
營視聽歌唱飲酒店等業務，屢經被告稽查裁罰並令其停止經
營登記外業務，均未確實改善云云，並不實在。查被告提出
被證3 違規案件罰鍰繳款執行情形名冊所示，均係針就前述
事件經過，經桃園縣政府警察局函文受文單位建請依法裁處
之公函，並非原告屢經被告稽查之事證。而被證4 之違規案
件罰鍰繳款執行情形名冊，雖列有原告經營之○○音樂餐廳
，但難認與本件有關。再被告所舉臨檢記錄表雖載臨檢前派
便衣警員發現有僱客人疑似有吸食毒品而通報臨檢云云，經
查如當場發現吸食毒品現行犯，警員即應加以逮捕，豈有任
其為之之理？況且吸食毒品與吸食香煙之外觀相似，原告又
從無容留他人吸食毒品之記錄，豈能單憑臨檢記錄表而未經
查證，率爾為裁處之處分，自難認無過失。原告確因被告機
關所為之違法行政處分而受有財產上之損害，且兩間者具有
相當之因果關係。
㈣本件原告因被告機關違法作成系爭裁處，致其因停業受有財
產上損害，援依國家賠償法第2條第2項、第5條、第7 條第1
項、第9條第1項、第10條第1項、民法第184條第1 項前段、
第216 條之規定，應賠償原告⒈押租保證金損失：原告經營
○○音樂餐廳所使用之場地，即含前址營業處所及同址2 至
14 樓區分所有權人使用1樓部分廣場，係其授與代理權委任
訴外人旭昇洋行有限公司以其名義向國總開發興業股份有限
公司委託之建開物業企管股份有限公司（下稱建開公司）承
租，此有原證3房屋租賃契約及原證4租昏權移轉同意書可證
。因被告機關違法處分，致出租人建開公司終止前開租賃契
約，並依約沒收原告所繳付之押租保證金共102 萬元，致原
告受有損害。⒉申請用途變更費用之損失：原告委託建築師
就前址營業場所為申請用途變更，共支出20萬元。⒊裝潢費
損失：原告為經營○○音樂餐廳，已支出玻璃門強化等費46
,700 元、矽酸鈣板等費130萬完、烤漆玻璃茶几等費15萬元
、甜筒吧台椅等費100萬元，合計支出2,496,700元。⒋冷氣
空調損失：原告已支出冰水主機等費13萬元、消防排烟修改
等費75,000元及32,500元，合計237,000 元。⒌消防設備損
失：原告已支出火警安全設備材料工程造價等費87萬元。⒍
音響設備損失：原告已支出175 萬元。綜上總計，被告應賠
償原告6,573,700元。
㈤再押租保證金部分本於契約屆期時，原告可請求返還，但因
被告機關違法勒令停止營業，而遭出租人終止租約，沒收押
租保證金，雖原證7、8之終止房屋租賃契約同意書載明租賃
雙方同意終止租賃關係，惟該同意書第2 條均載原告遭主管
機關勒令停業，違反租約，足證實係遭出租人終止，對照押
租保證金亦被沒收等情更足明證。又縱使系爭裁處未針前址
2至14樓區分所有權人同意使用1樓部分廣場，但該部分與地
下1 樓同作餐廳使用不可分割，亦實係遭出租人終止，沒收
押租保證金。而申請用途變更等部分設備費用，係因中途終
止租約，致原告所受損害部分，亦為原告本可依前開支出而
營業獲利，即依通常情形、依已定之計劃、設備，可得預期
之利益，經中途終止租約，無從實現獲利，故該支出為其所
受損害，應非無據。為此，爰依侵權行為之法律關係，提起
本件訴訟，並聲明：⒈被告應給付原告6,573,700 元，及自
起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之
利息。⒉願供擔保，請准為假執行之宣告。
二、被告則以：
㈠原告於前址所開設之「○○音樂餐廳」係位於都市計畫商業
區內，且長期以餐廳名義違規經營視聽歌唱飲酒店等業務，
屢經被告機關稽查裁罰並令其停止經營登記外業務，均未獲
確實改善，本未合法正當營業，此有被證3 之違規案件罰鍰
繳款執行情形名冊在案可證。被告機關所屬警員前於95年10
月19日赴前祉「○○音樂餐廳」現場臨檢，查獲原告容留民
眾吸食、持有毒品，業經被告機警查局於95年10月19日除以
桃警分刑字第0951003622號移送書移送臺灣桃園地方法院檢
察署偵辦在案外，並以桃警行字第0950100398號函檢送刑事
案件移送書、筆錄及臨檢記錄表，送請被告機關依法裁處。
被告機關即依都市計畫法第35 條、79條第1項、都市計畫法
台灣省施行細則第17條第9款及95年4月13日府城都字第0950
1044101號公告及桃園縣第145號治安會報等結論，就原告前
述犯情作成系爭裁處，斟酌裁量以新台幣10萬元罰鍰及勒令
停止使用。系爭裁處雖經內政部訴願審理委員作成原處分撤
銷之訴願決定，惟究其理由，仍確認經查獲之人確有於原告
營業處所持有毒品，僅以較嚴格之證據標準認尚難認定原告
有容留不特定人吸食毒品，並諭知應處分機關究明具體違規
事實及法令依據後，於2 個月內另為適法之處理，而非確認
原告確無容留持有毒品或吸食毒品，是被告機關所作之系爭
裁處，顯非無據。又前開訴願決定雖撤銷原處分，並不當然
表示被告機關所屬公務員有故意或過失侵害原告之權利之主
觀要件，此參諸台灣高等法院95年度上國易字第2 號判決意
旨至明。
㈡按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並
二者之間，有相當因果關係為成立要件（最高法院48年台上
字第481號判例意旨可參）。本件原告主張同路16號2至14樓
區分所有權人同意使用1 樓部分廣場，並非系爭裁處之處分
範圍，其相關租賃及押租保證金之支付與本件訴訟無關。另
原告提出之書證，除公文書外，被告均否認其形式與實質之
真正。縱使為真，押租保證金是否沒收係依租賃契約關係而
生，與系爭裁處無涉，該裁處並不當然發生押租保證金遭沒
收之效果，且原告並非房屋租賃契約（原證3 ）之承租人，
從而有何押租保證金受損害之情。又原告所主張前開租賃契
約之終止，乃契約當事人另行合意終止，並同意押租保證金
無須退還，與被告機關無關。再有押租保證金損害者，亦係
因原告自陷損害（即行為人之作為或不作為之介入）之行為
所造成之損害，即難認與被告機關所屬人員執行職務行使公
權力不當有因果關係，自不得請求國家損害賠償。復有關申
請用途變更費用及裝潢、冷氣空調、消防、音響等設備損害
，原告並未證明為其所支出，亦與本件訴訟無關連，其列為
損失，顯屬無據。且所謂裝潢及冷氣空調、消防、音響等設
備，性質上屬於營業投資成本，且已使用多時，其嗣後與出
租人合意終止租賃契約而自行處置，亦非係系爭裁處所致之
損失等語，資為抗辯，並聲明：㈠駁回原告之訴。㈡如受不
利益判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、原告主張：被告機關所屬警察局桃園分局警員於95年10 月
19日凌晨0時47分許，突至原告設祉在門牌號碼桃園縣桃園
市中華路16號地下1樓所經營「○○音樂餐廳」內進行臨檢
，自其中一名女性顧客即藍惠婷皮包中搜出不明藥丸乙包，
嗣被告機關遂於同年10月20日對前述事件作成系爭裁處，主
旨略以：「陳○根於都市計畫商業區內之桃園縣桃園市中華
路16號地下1樓經營○○音樂餐廳，經本府警察局桃園分局
於95年10月19日查獲容留民眾於該建築物內吸食毒品，業已
違反都市計畫法第35條、都市計畫法台灣省施行細則第17
條第9款之規定，爰依同法第79條之規定處罰鍰新台幣10萬
元並勒令停止使用，拒不停止使用者得按次處罰，並停止供
水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施云云
」，原告於收到系爭裁處後，除即遵被告機關之該裁處立即
為停業之行為外，並於同年11月17日就該裁處不服向內政部
提起訴願，經內政部於96年4月9日作成台內訴字第09600092
89號訴願決定書（案號：0950140001 ），將被告機關所作
系爭裁處之原處分撤銷之情，為被告所不爭執，堪信為真實
。
四、內政部訴願審議委員會係以：雖查獲訴外人藍惠婷持有一粒
眠及搖頭丸，但從訴外人藍惠婷及同桌之友人之證言，均無
法認定訴外人等有於原告經營之餐廳吸食毒品之事實，更無
以憑認訴願人容留不特定之人吸食毒品，而被告之系爭裁處
等情，此觀諸上揭訴願決定書自明。則被告所為之系爭裁處
即有不法之處，若因此致原告受有損害，被告機關自應負損
害賠償責任。
五、本院認被告主張之損害與被告所屬公務員之上開不法侵害並
無因果關係，理由如下：
（一）本件原告主張之損害即所繳付之押租保證金共102萬元
遭沒入；申請用途變更費用之損失：原告委託建築師就
前址營業場所為申請用途變更，共支出20萬元；裝潢費
損失：原告為經營○○音樂餐廳，已支出玻璃門強化等
費46,700元、矽酸鈣板等費130 萬完、烤漆玻璃茶几等
費15萬元、甜筒吧台椅等費100 萬元，合計支出2,496,
700 元；冷氣空調損失：原告已支出冰水主機等費13萬
元、消防排修改等費75,000元及32,500元，合計237,00
0 元。消防設備損失：原告已支出火警安全設備材料工
程造價等費87萬元。音響設備損失：原告已支出175 萬
元等情。然查上揭損害均係終止租約所致，亦即因出租
人終止租約，致原告無法繼續使用上揭場所，使其因經
營上揭餐廳所支出之費用化為烏有。
（二）原告主張其係遭出租人以被告勒令停業為由，終止租約
等情，然為被告所否認，並抗辯係原告自行合意終止，
所發生損害與被告無關等語。經查：
⒈如前所述，本件原告並未容留民眾於其承租之上揭餐廳
吸食毒品，是原告並未違反房屋租賃契約第5 條第4款
之約定：「租賃物不得供非法使用、或放置違禁性、爆
炸性、危險性物品影響公共安全」（參見原證3） ，則
原告之出租人不得以原告涉嫌違法營業為由終止租賃契
約。
⒉本件租賃契約係經原告與房東合意終止，有原告提出之
終止房屋租賃契約同意書影本2 份為證。參酌屋主即國
總開發股份有限公司於95年10月23日函文予原告「查本
公司詢之貴公司始知：台端對所涉案由之裁處為顯遭構
陷不服，並依法在法定30日內提起訴願。本公司依約行
事，請台端盡速依法辦理」（如原證6） 等情，顯見屋
主亦同意原告依法訴願，原告卻不俟訴願結果，逕與出
租人合意終止租約，致受有損害，此損害顯係原告所造
成，難認與本件被告之不法行為應無因果關係。
五、綜上所述，本件原告之損害與被告之不法行為無因果關係，
從而，原告本於國家賠償法律關係請求被告給付原告6,573,
700 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年
利率5%計算之利息，為無理由應予駁回。原告既受敗訴判決
，其假執行之聲請亦無所附麗，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及其他未經援用
之證據，經斟酌尚無礙於本院前述之認定，無一一論究之必
要。
七、結論：本件原告之訴為無理由，爰依民事訴訟法第78條，判
決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 27 日
民事第一庭法 官 吳爭奇
上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 96 年 12 月 28 日
書記官 梁麗雲
資料來源：
臺灣桃園地方法院民事裁判書彙編（97年版）第 49-56 頁