裁判字號：
臺中高等行政法院 101年度訴字第108號 行政裁定
裁判日期：
民國 101 年 05 月 18 日
案由摘要：
臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例事件
臺中高等行政法院裁定 101年度訴字第108號
原 告 陳和泰
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
上列當事人間因臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例事件
，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟」「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁
定駁回之」行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款分別定有
明文。又行政訴訟法第2條規定所謂「公法上爭議」，係指
當事人間有具體之公法上法律關係或法律上利益之爭議而言
；如僅為抽象法令之審查，如單純就法令效力或其涵義有所
爭執，則非屬行政法院之權限，而不得依行政訴訟法提起行
政訴訟，以為救濟。 次按「確認行政處分無效及確認公法
上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之
法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事
由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法
第6條第1項所明定。我國行政訴訟法除上開規定外，並未有
其他關於確認訴訟要件或類型之規定，可知依行政訴訟法提
起確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效；（二）確認公
法上法律關係成立或不成立；（三）確認行政處分（已執行
完畢等）違法等三種類型。就其中確認公法上法律關係成立
或不成立之類型言，其所謂法律關係，係指特定生活事實之
存在，因法規規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權
利義務關係而言；又行政法上法律關係之成立有直接基於法
規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者
，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之
本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否作為確
認訴訟之標的。基此，法規命令之存在與否，並非確認訴訟
之對象，即非得以其內容因違憲或違法無效（即不存在），
而依行政訴訟法之規定提起確認之訴。
二、再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，
或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個
月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」固為行政訴
訟法第4條第1項所規定，惟此所謂行政處分，依行政程序法
第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之
決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政
行為而言。是人民如就非屬其所有公法上權利事項，提出意
見，或有所請求，行政機關未接受，所為之函復，因未對函
復之相對人公法上權利有所准駁，即未對其產生一定之法律
效果，則該函復尚與前開行政處分之要件不符，自非屬行政
處分，而不得作為撤銷訴訟請求救濟之對象。又依上開行政
訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟，應以經訴願而未獲
救濟，為其要件。是以非行政處分或未經訴願程序，而提起
撤銷訴訟，均屬起訴不合法。至人民如對政策或法令之制定
有意見要陳述，應依請願法之規定或一般陳情之方式，表示
其願望，要難依行政救濟程序謀求解決。
三、本件原告起訴狀意旨略以：被告顯知臺灣各縣市公園已陸續
不再禁止攜帶寵物入園，卻仍提案並於民國（下同）96年1
月4日公布臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例，因
該自治條例第22條第1項第14款及第47條之規定，使臺中市
260個公園綠地，除少數綠地園道外，僅4個公園可供寵物活
動，5年多來輿論撻伐，民怨沸騰，且被告罔顧監察院之糾
正，仍以違反該自治條例為由，驅趕流浪動物送養志工。上
開自治條例已違反動物保護法第20條及第20條之1規定、並
抵觸憲法第7條與第22條之規定。又被告所提出之臺中市公
園綠地園道及行道樹管理自治條例修訂草案，仍刻意不遵守
中央法規，限制無攻擊性小型寵物，自由活動於公園之權利
。而提起本件行政訴訟，請求判決：確認臺中市公園綠地園
道及行道樹管理自治條例抵觸中央法令無效，令拆除不得攜
帶動物入園立牌。嗣原告於101年3月30日以「行政訴訟更正
狀」將其請求聲明更正為：「一、撤銷內政部訴願決定書（
案號：1000380154），台中市府中市建園字第1000098816號
函。二、拆除「禁止帶狗入園」之歧視動物立牌。三、對顯
無攻擊性小型寵物，不得以未適當防護措施，即認定違反法
律義務逕予裁罰，其「管束權」之行使方式應受憲法第22條
保障。」。
四、原告提起本件行政訴訟，依起訴狀所載，係以被告所制定之
「臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例」第22條第1
項第14款及第47條規定，與憲法第7條及第22條之規定抵觸
，且與中央所制定之法律規定意旨相違背，請求判決確認臺
中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例抵觸中央法令無效
，令被告拆除不得攜帶動物入園立牌。查原告該請求之意旨
，係對臺中市政府公布之「臺中市公園綠地園道及行道樹管
理自治條例」認有違憲及違法情事，請求法院予以審查，確
認其無效，核係以屬抽象法令規範之上開自治條例為對象，
起訴請求確認其無效。揆諸前開說明，上開自治條例並非得
作為確認訴訟之標的，且其是否無效，亦非屬行政法院之審
判權限。是原告此部分起訴，尚難認為合法。
五、至原告以「行政訴訟更正狀」聲明一，係對於被告中市建園
字第1000098816號函及內政部中華民國101年1月20日台內訴
字第1000254110號（即原告所指案號：1000380154）訴願決
定，提起撤銷訴訟部分：查被告100年11月2日中市建園字第
1000098816號函之主旨為「有關台端申請公園禁止遛狗係屬
違法，請即拆除各公園『禁止帶狗入園』輔以『教育性質』
之立牌、廢止『臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例
』之歧視動物條款乙案，復如說明，請查照。」可知，該函
係函復原告向被告機關表示公園禁止遛狗係屬違法，請被告
拆除各公園「禁止帶狗入園」輔以「教育性質」之立牌，並
請被告廢止「臺中市公園綠地園道及行道樹管理自治條例」
有關歧視動物之條款。按「自治條例與憲法、法律或基於法
律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」固
為地方制度法第30條第1項所規定，然此為有關自治條例效
力之規定，尚難認該規定，有賦與人民請求自治團體廢止其
所制定自治條例之權利。從而，原告向被告所為上開申請，
為請願或陳情性質，而非係對其公法上之具體權利向被告有
所請求，被告上開函復，亦未對原告公法上權利有所准駁，
自非屬行政處分，原告對之提起行政訴訟，為不合法。另內
政部中華民國101年1月20日台內訴字第1000254110號訴願決
定，係就原告對被告100年11月2日府授建園字第1000211174
號函提起訴願所為之決定；觀諸被告100年11月2日府授建園
字第1000211174號函之主旨「有關台端質疑『臺中市公園綠
地園道及行道樹管理自治條例』涉及牴觸相關法令乙案，詳
如說明，請查照。」，同前說明，亦難認為此一函文為行政
處分，原告對內政部上開訴願不受理之決定，提起撤銷訴訟
請求救濟，亦屬起訴不合法。
六、另原告以「行政訴訟更正狀」更正之訴之聲明二、拆除「禁
止帶狗入園」之歧視動物立牌。三、對顯無攻擊性小型寵物
，不得以未適當防護措施，即認定違反法律義務逕予裁罰，
其「管束權」之行使方式應受憲法第22條保障部分：查該聲
明二及三之內容，及起訴狀聲明所請求「令被告拆除不得攜
帶動物入園立牌」部分，原告並非請求被告對其為特定之給
付，就原告本件起訴之意旨整體觀之，該聲明仍係請願或陳
情之性質，與一般給付訴訟之要件不合。揆諸前開說明，尚
非行政訴訟救濟程序所得解決，應認此部分起訴不備其他起
訴要件，而為不合法。
七、綜上所述，本件原告起訴為不合法，應予駁回。此外，本件
因原告起訴為不合法，故其所為實體上之主張，本院並無從
予以審究，亦附此敘明。
據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款、第104條
、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院
向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）
中 華 民 國 101 年 5 月 22 日
書記官 丁 俊 賢
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（101年版）第 810-815 頁