裁判字號：
臺中高等行政法院 104年度訴更一字第5號 行政判決
裁判日期：
民國 104 年 08 月 06 日
案由摘要：
國有土地事務事件
臺中高等行政法院判決 104年度訴更一字第5號
104年7月23日辯論終結
原 告 黃美梅
訴訟代理人 張繼準 律師
複代理人 高馨航 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 林明溱
訴訟代理人 吳志浩
張賢源
上列當事人間國有土地事務事件，原告不服內政部中華民國103
年1月23日台內訴字第1020317434號訴願決定，提起行政訴訟，
經本院以103年度訴字第141號判決，原告不服，提起上訴，經最
高行政法院以103年度判字第718號判決廢棄發回，本院判決如下
︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由陳志清變更
為林明溱，並經變更後之代表人聲明承受訴訟，核無不合，
應予准許。復按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定
：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴
之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變
更或追加。」本件原告起訴時狀載訴之聲明為：訴願決定及
原處分均撤銷（見本院103年度訴字第141號案卷第4頁，下
稱本院前審卷），而於民國103年5月29日本院行準備程序時
追加聲明：被告應就原告申請作成准許之處分（本院前審卷
第138頁）；並於103年6月23日提出行政訴訟追加暨辯論意
旨狀，具體表示其訴之聲明為：⑴訴願決定及原處分均應予
撤銷。⑵被告應核准原告於99年10月11日所提出之核配永久
屋之申請（本院前審卷第173頁）。查原告上開追加之聲明
乃提起課予義務訴訟應具備之完整聲明，核屬本於相同之基
礎事實，對被告之訴訟防禦無甚妨礙，且已經被告就該聲明
為本案言詞辯論，按諸前開說明，原告為訴之聲明之追加，
於程序上並無不合，自應予以准許。
二、事實概要：緣原告因原所有門牌號碼南投縣水里鄉南光村○
○路21-15號建物（嗣整編改為同村○○路149號，下稱原告
原有建物）占用之坐落南投縣水里鄉鉅工段88-2地號國有土
地（下稱上開國有土地）位於莫拉克颱風災民安置用地範圍
，屬於南投縣水里鄉第一階段永久屋興建基地，而須搬遷，
經被告核發搬遷費、補助金、補償費及救濟金共新臺幣（下
同）1,998,775元供作安置住居費用後，原告復於99年10月1
1日以莫拉克颱風安置用地範圍內房屋拆遷戶之資格，填具
申請表及原房屋證明文件，向被告申請核配由民間團體中華
民國紅十字會總會（下稱紅十字會總會）興建之永久屋，原
經被告審查後，以100年12月14日府建城字第1000305142號
函（下稱前處分）否准所請，惟經內政部102年4月23日臺內
訴字第1020000201號訴願決定（下稱前訴願決定）予以撤銷
，責成另為適法處分。經被告再行開會審議，並參酌未到會
之原民間認養興建機構紅十字會總會函覆意見後，仍以102
年6月20日府建城字第1020127054號函（下稱原處分）否准
所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，
經本院以103年度訴字第141號判決駁回，原告提起上訴，經
最高行政法院103年度判字第718號判決廢棄，發回本院更為
審理。
三、本件原告主張：
㈠按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢
棄理由之法律上判斷為其判決基礎；行政訴訟法第260條第3
項定有明文。本件原告係上開國有土地之合法承租人，並於
其上建物之所有權人，99年間被告為解決莫拉克風災災民居
住問題，而協調拆除原告原有建物，並於上開國有土地上興
建永久屋時，依據「民間團體興建永久屋之申請資格與分配
」之規定，原告應符合「安置用地範圍內拆遷戶」之要件，
依法自得申請核配永久屋。最高行政法院發回意旨中，亦認
定「本件上訴人既經被上訴人所屬社會處認定具有『安置範
圍內拆遷戶』之資格，即已具備申請核配系爭永久屋之法定
形式要件……原處分亦認定上訴人業已符合『持有合法自有
住屋』、『安置基地上建物同意拆遷』兩項要件，而具備上
開兩項要件，即符合前揭『民間團體興建永久屋之申請資格
與分配』規定之『安置範圍內拆遷戶』之資格。」
㈡依據「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」前文規定，
目前永久屋之配住對象已修正放寬，應為「房屋毀損戶」、
「核定遷居遷村戶」、「安全堪虞地區遷居戶」、「安置用
地範圍內拆遷戶」等四類。又第3條規定：「以上核配原則
，縣（市）政府得與民間認養興建團體協商，斟酌實際情形
後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配之情形，得不予核
配永久屋」。故「安置用地範圍內拆遷戶」，原則上本得申
請核配永久屋，除非縣（市）政府與民間認養興建團體協商
，斟酌實際情形，確認「有不宜核配之情形」之例外情形者
，方得不予核配。被告所為原處分否准原告申請之理由，係
錯引應屬「政府興建永久屋」之「莫拉克風災區劃定特定區
域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第10條第1
項第4款規定，亦有原訴願決定所載「本件申請分配之重建
住宅係由『民間』興建，則原處分機關遽為適用上開辦法第
10條第1項第4款規定而為否准訴願人之所請，雖有違誤」等
語可稽。最高行政法院發回意旨亦同此認定而謂：「上訴人
申請核配系爭永久屋之法源依據係『民間團體興建永久屋之
申請資格與分配』之相關規定，並非申請政府興建之重建住
宅所應適用之莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變
更利用及重建住宅分配辦法第10條之規定。準此，原處分以
上揭理由，否准上訴人之本件申請，即有違誤。」被告雖辯
稱「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定中，有關
安置用地範圍拆遷戶之對象未有定義，故應比照「莫拉克風
災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦
法」第10條第1項第4款之規定，作為民間團體興建永久屋之
申請資格與分配之安置用地範圍拆遷戶之比照辦理依據等，
顯無可採。
㈢被告於審查原告申請案時，並未與紅十字會總會就原告個案
情形進行「協商」，而係由紅十字會總會單方發函向被告空
泛表示：「請貴府本於權責自行核處，審議結果，本會敬表
尊重」云云，故應不符「民間團體興建永久屋之申請資格與
分配」第3點規定「政府與民間團體斟酌實際情形協商確認
」之程序。此點業經最高行政法院於發回意旨中指明：「紅
十字會總會係針對本件上訴人有無申請系爭永久屋之『資格
』，於會前向被上訴人表示尊重被上訴人之核處；但對於上
訴人是否『不宜核配』之情形，並未進行被上訴人所稱之實
質法定要件之實質協商。從而，原處分於說明四陳述，以及
被上訴人於訴願程序之答辯、原審訴訟程序中之答辯，均認
上揭紅十字會總會之復函，業已對本件上訴人之申請，進行
協商，顯屬誤解。又若被上訴人認為本件已踐行與紅十字會
總會之協商，並協議不宜核配，衡諸經驗法則及論理法則，
自可以此點為理由，執為否准上訴人本件申請之依據，遽被
上訴人竟捨此而不為，益見其並非以不宜核配為由予以否准
。」原處分並未指明原告黃美梅有何「不宜核配」之具體情
形，而逕引用錯誤之「莫拉克風災區劃定特定區域安置用地
勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第10條第1項第4款規定
，認原告並非「土地遭徵收之拆遷戶」，而否准原告之申請
，顯違反行政程序法第6條不得為差別待遇原則，及第8條誠
信原則等規定。又被告所謂之會議，皆無實質協商，流於形
式，此觀被告所提出「102年6月7日會議簽到表」，其中應
出席之紅十字會總會、南投縣政府社會處、行政處（法）等
單位，全數請假缺席，顯見並無政府與民間團體斟酌實際情
形協商確認。另被告所提100年6月16日會議紀錄，因非被告
作成原處分之基礎，被告基於該次會議作成之前處分，業經
訴願決定撤銷，故該次會議紀錄亦不足作為本件原處分有進
行實質審查及協商之依據。
㈣依據行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會網站上所公布之
內政部營建署「申請民間團體興建重建住宅（永久屋）之問
答集」之問題六記載內容，未獲同意於公有土地上興建自有
房屋並居住者，尚可申請分配一戶永久屋；則舉輕以明重，
原告係「合法承租」而於公有土地上合法建屋居住者，自更
應獲分配一戶永久屋，方符公平原則。至於被告辯稱曾派員
訪查，原告與夫現住於水里國小後方之自有房屋，無流離失
所需補助之迫切情形，惟查，系爭風災拆除之建物為原告所
有，原告現住之房屋則為原告之夫高森所有，建物所有權人
並非同一。況且，民間團體興建永久屋之申請資格與分配條
文中，並未規定「安置用地範圍內拆遷戶」須配偶無自有房
屋方可核配永久屋之限制，原處分亦非以此為否准理由，故
原告縱使現居於配偶房屋，亦無礙原告獲配永久屋之權利。
㈤被告於前審提出朱綉之資料，主張與原告情況相同之其餘拆
遷戶，亦未獲核配永久屋云云。惟查：朱綉因拆除而獲補償
之建物為「非法建物」，與原告之「合法建物」不同。且其
原為南投林區管理處之員工，其占用之建物為林區管理處之
公有宿舍，林區管理處本得自行收回而無庸補償；然因其激
烈抗爭，不肯搬遷，且正進行訴訟中；被告為恐耽誤災後重
建安置工作之進行，故妥協同意以社會救助金，彈性補償朱
綉自行違法加蓋部分；其情形與「合法占用土地並興建合法
建物」之原告情形，完全不同。況且，朱綉未獲核配永久屋
，係其自行放棄申請權利或自知資格不符而未提出申請，而
非提出申請遭被告以同一標準予以駁回，自無從比附援引。
㈥原水里鄉新山村因莫拉克風災而遭劃定為危險區並核定遷村
、遷區者，若為土地所有人或合法建物所有人者，被告均予
價購補償，並核配由紅十字會總會所興建之第二期永久屋一
戶，並無「已領取補償金即不再核配永久屋」之情形。據原
告查知，上述已領得補償金並獲核配永久屋者，至少有林乾
龍、劉季美、陳文彬、楊米、蔣南國等人。則依平等原則，
被告自應核配一戶永久屋予原告，方符公平正義。請鈞院函
詢被告，上揭5戶是否因莫拉克風災而領得補償金並獲核配
永久屋？被告辯稱該5戶係「核定遷居遷村戶」，與原告為
「安置範圍內拆遷戶」不同，惟民間團體興建永久屋之申請
資格與分配規定中，並未就符合分配永久屋資格者列先後優
先順序，即上揭二者均可申請核配。且上揭5戶中之蔣南國
於集集鎮有房屋、劉季美在臺中有房屋，另胡岳瑞於臺中有
房屋，陳碧蓮之夫為水里國中校長，於水里鄉有房屋，而獲
配「張榮發基金會永久屋」（長利園新村，位於水里鄉○○
路157巷10號）之居民，其中林義盛、林木埃均於臺中有房
屋，李文田在霧峰有房屋，朱泰霖在水里博愛路開設水電行
，擁有店面住家，周湘潭、張英華於水里頂崁村有住家，周
正恒原於水里鄉有房屋，分配到永久屋即將房屋出售等，上
情請鈞院函查中區國稅局南投分局即明，可見被告於核配永
久屋時，並未限制申請人或其配偶不可擁有自有房屋。被告
自承目前尚有2戶永久屋空置，莫拉克風災自98年迄今已逾5
年，應不致有新受災戶，而其他被告所稱之4戶也未提出申
請，故被告稱「倘有比原告更需要之人前來申請永久屋，將
造成無屋可分配之窘境」，當不足為信。
㈦至於被告於本案經最高行政法院於103年12月30日發回後，
又於104年2月4日召開協商會議，然依據該次會議紀錄內容
，紅十字會總會仍未出席參與協商，仍僅以書面空泛表示：
「有關審查『黃美梅君申請民間團體興建永久屋，是否予以
核配』乙案，請貴府斟酌實際情形核處，本會尊重」等語，
可見於該次會議中，對於原告是否具有具體「不宜核配」之
情形，被告仍未與紅十字會總會就實質法定要件進行實質協
商。被告不僅再一次未踐行與紅十字會總會進行實質協商，
且該次會議係於原處分作成後所新召開之會議，自與本件原
行政處分之違法不當無關，不生補正之效果。
㈧被告另提相關開發計畫、撥用不動產計畫書等文件，興建系
爭永久屋之目的係為安置災民，並非作為被告辦公之用，故
自應以災民（包含為興建永久屋而遭徵收土地者）之需求為
優先考量。至於永久屋之申請核配之資格、流程及時間，被
告均未通知原告，被告於99年10月7日會議時提到，拆遷戶
得否申請永久屋，因涉及林務局拆遷戶申請情況等，有該會
議紀錄可稽，足證縱使原告遲至99年10月7日申請也不違法
。且相關法令並無規定符合核配永久屋資格之拆遷戶，應於
主管機關與紅十字會總會簽立協議書前提出申請，否則逾期
即喪失申請權利。是原告提出申請時點縱晚於被告與紅十字
會總會簽立協議書之後，亦不生影響，且原告申請後，被告
亦於100年1月25日召開第8次會議討論原告申請案，並建議
應與捐助單位協商，而正式受理原告之申請，被告前後二次
否准原告申請，亦均未以申請逾期為理由等情，並聲明求為
判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成核准原告於99
年10月11日所申請核配永久屋之處分。
四、被告則以：
㈠最高行政法院廢棄發回意旨認為，被告102年6月7日與紅十
字會總會召開之協商會議，係僅對於原告之核配「資格」做
討論等云，然查該次會議紀錄已綜合原告之情形討論之，非
僅針對「資格」一節。為求慎重，被告再依「民間團體興建
永久屋之申請資格與分配」第3點規定，於104年1月29日以
府建城字第1040024013號開會通知函紅十字會總會，其開會
事由為「召開黃美梅君申請民間團體興建永久屋一案，是否
予以核配事宜協商會議」，該會議於104年2月4日舉行，紅
十字會總會則先以104年2月3日賑字第1040000366號函之書
面意見為：「有關審查『黃美梅君申請民間團體興建永久屋
，是否予以核配』乙案，請貴府斟酌實際情形核處，本會尊
重，請查照。」被告遂參酌該會之意見，如期舉行會議，該
會議結論為：「查本府為解決黃君因拆遷而生之居住需求，
已依『南投縣興辦公共工程拆遷補償建築改良物補償及獎勵
辦法』，並斟酌實際情形核發人口及家具搬遷費22,000元、
房租補助金130,000元、合法建物補償費919,875元、自行拆
遷獎勵金459,938元、非法建物補償費466,962元，總計1,99
8,775元，予以黃君補償之。又依『民間團體興建永久屋之
申請資格與分配』第3點……辦理本次協商會議。經查紅十
字會總會104年2月3日賑字第1040000366號函之書面意見為
：『有關審查黃美梅君申請民間團體興建永久屋，是否予以
核配乙案，請貴府斟酌實際情形核處，本會尊重，請查照。
』因此，本府衡酌社會資源之分配應符合公平正義，本案歉
難同意核配永久屋。」被告並以104年2月26日府建城字第
1040038859號函將前開會議結論函知紅十字會總會。是以，
被告確已踐行「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第
3點所規定之程序而認定本案不宜分配，故原處分並無違誤
。
㈡原告所援引林乾隆等5人之案例，經查該5人申請核配資格係
「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」之「核定遷居遷
村戶」，與原告「安置用地範圍內之拆遷戶」並不相同。且
原告原有建物之基地係屬國有土地，與前開5人之土地、建
物皆為人民所有之情況所有不同。原告分配永久屋與否，被
告應仍可依「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第3
點斟酌當時有限之社會資源及原告實際情況予以判斷，實不
應與之比照辦理。且查內政部營建署公布之申請民間團體興
建重建住宅（永久屋）之問答集，涉及民眾申請相關疑慮之
回覆，多加諸「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養
興建團體協商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認
有不宜核配之情形，得不予核配永久屋。」等語，可知民眾
除可依核配原則申請永久屋外，縣（市）政府及民間認養興
建團體亦可斟酌實際情形，協商確認個案是否適宜核配永久
屋。
㈢再查，與原告同屬「安置用地範圍內之拆遷戶」之同樣情形
共有5戶，當時被告該區永久屋之核配僅剩一間，在社會資
源有限之情況下，被告遂將本案之個案情形提報南投縣「莫
拉克颱風災後重建推動委員會會議」討論，經第12次會議主
席裁示：「衡酌社會資源之分配應符公平正義與一致性原則
，本案歉難同意核配永久屋；惟請社會處派員前往拜訪黃君
瞭解其生活有無困頓需予協助事項。」查該重建推動委員會
「紅十字會總會」亦為委員之一，該次會議紅十字會總會亦
有派員出席，故其應有參與會議之討論，且就主席之裁示事
項，亦無表示反對意見。另依主席裁示，被告於100年6月21
日10時30分指派社會工作員前往訪視，並瞭解原告之實際狀
況，訪視結果為：「案主居住與經濟狀況－案家日前居住在
水里國小後方，住處為自有房屋。案主與案夫二人均為公務
人員，案夫目前已退休。經訪談了解，案家居住與經濟況狀
穩定，並無生活陷困情形。」故被告確實有針對原告之實際
情形進行瞭解，且由前開紀錄推斷原告尚無經濟陷困之情形
。再被告曾以100年2月22日府建城字第10000374460號函知
紅十字會總會，除告知原告之情形並已提及與原告同樣情形
共有5戶，並請紅十字會總會就核配原則惠示卓見，紅十字
會總會l00年3月1日(100)賑字第000927號函回復略以：「分
配資格之認定非屬本會權責，建請貴府研酌辦理」，被告係
以公文與紅十字會總會進行確認。另被告102年6月7日與紅
十字會總會召開之協商會議，雖該會未出席擇以102年6月5
日賑字第1020002325號函回復略以：「請貴府本於權責自行
核處，審議結果，本會敬表尊重。」，故亦完成協商確認程
序，且該次會議紀錄亦告知紅十字會總會與原告相同情形共
有5戶。循此，被告確已斟酌當時有限之社會資源及原告之
實際狀況，並多次與紅十字會總會協商確認。是以被告確已
踐行「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第3點所規
定之程序，並認定本案不予核配，原處分並無違誤。
㈣莫拉克風災後，被告與民間團體分別於南投市（茄苳腳段）
、名間鄉（田寮段及新南段）、水里鄉（鉅工段）、水里鄉
（永豐段）等4處合作興建「永久屋」供災民居住，經查各
核定之開發計畫或撥用計畫書中，皆有表明前開各地點所應
安置之鄉鎮、預定安置戶數、安置地段號等事項，故從計畫
書中即可得知一南投市（茄苳腳段）、名間鄉（田寮段及新
南段）應安置「信義鄉」之受災戶；而水里鄉（鉅工段）、
水里鄉（永豐段）則應安置「水里鄉新山村」之受災戶，被
告須依核定計畫書表明事項進行災民安置作業。另查南投市
（茄苳腳段）共興建118戶永久屋，其中115戶完成核配供受
災戶使用。另外3戶，其中1戶作為紅十字會災區生活重建工
作站，另2戶提供該永久屋社區使用（社區廚房及社區辦公
室，亦由紅十字會協助輔導組織)；名間鄉（田寮段及新南
段）共興建29戶永久屋，其中28戶完成核配供受災戶使用，
另外1戶作為紅十字會災區生活重建工作站；水里鄉（鉅工
段）共興建18戶永久屋，全數核配供受災戶使用（為張榮發
基金會協助興建）；水里鄉（永豐段）共興建21戶永久屋，
其中19戶完成核配供受災戶使用。另2戶，其中1戶作為紅十
字會災區生活重建工作站，另1戶則核配為被告所有。前開
南投市（茄苳腳段）為紅十字會及社區使用之永久屋3戶、
名間鄉（田寮段及新南段）為紅十字會使用之永久屋1戶，
其產權從領得使用執照後皆登記為紅十字會所有，直至103
年8月29日才登記予被告；水里鄉（永豐段）為紅十字會使
用之永久屋1戶，其產權亦為紅十字會所有，直至104年1月
16日才登記歸於被告。僅有水里鄉（永豐段）永久屋其中1
戶，當初即因核配給被告所有，故產權早於100年9月30日即
登記予被告。循此，被告所稱該區永久屋之分配僅剩1戶，
即係指該戶永久屋。另因被告須依核定計畫所規定地點進行
災民安置作業，以及南投3戶、名間1戶及水里（永豐段）1
戶永久屋，在產權皆登記為紅十字會所有，且紅十字會確實
將之作為災區生活重建工作站，及提供社區使用之情況下，
實際上除水里鄉（永豐段）核配予被告1戶外，應可視為全
部永久屋當時皆已核配完成，並無其它餘屋可供核配。
㈤另查內政部營建署已於99年2月24日營建署管字第099290345
2號函知被告，就當時已受理之申請案件，儘速於99年3月1
日前完成審核及坪型、戶數之確認；嗣後申請案均於收件後
一週內完成審核並洽民間團體確認，以利後續業務推廣。被
告雖依規積極辦理審查作業，然因部分提出申請之受災戶資
格認定尚有疑慮、或需補足相關文件、或因被告向營建署函
示疑慮中等原因，被告因求慎重須詳實審查，致未能於99年
3月1日完成審核。然因審核仍有時間壓力，水里鄉（永豐段
）紅十字會也須和被告進行坪型、戶數的確認，才能進行規
劃設計及後續施工作業，故99年6月4日被告「莫拉克颱風災
後重建推動委員會」第8次會議中，主席即要求積極辦理並
儘速於1週內完成申請戶數及屋型之確認，於是被告就當時
經受理完成並核定後之戶數（20戶），於99年6月18日府建
城字第09901277250號函向紅十字會進行確認，經紅十字會
99年6月25日(99)賑字第993402號回函被告敬表同意，雙方
完成確認程序。其後被告於99年8月27日府建城字第0990179
8820號函檢送紅十字會雙方用印完成之「合作興建房屋安置
災民協議書」，使雙方之合作關係具法律約束力。循此，原
告於99年10月11日才正式向被告提出申請，實已離被告與紅
十字會確認戶數及屋型的時間點將近3個半月，被告尚不可
能等到原告提出申請再和紅十字會進行確認程序。另查內政
部營建署於98年10月2日召開「莫拉克颱風災區居民申請配
住永久屋作業及便民措施相關事宜」會議紀錄結論第三點略
以：「莫拉克颱風災區居民申請配住用永久屋作業，經與會
各縣市政府代表討論同意，仍宜透過申請過程，需請災民檢
附申請表、本案房屋損毀證明（核定遷居遷村戶證明書、安
置用地範圍內房屋拆遷戶證明書）及相關資格證明文件等，
向縣市政府申請」，可知永久屋之申請仍需由申請人檢附相
關文件向被告申請，被告才能依據檢附資料進行實質審查，
尚無法先行針對個案予以輔導。被告只有受理申請，沒有單
獨各別通知，都是以公告方式為之，有「莫拉克永久屋申請
訊息電子報」、內政部營建署網站「永久屋申請資格與分配
事審」發布資訊、行政院莫拉克重建委員會網站「重建新訊
」、南投縣莫拉克颱風災後重建相關事宜第7次協商會議紀
錄、南投縣莫拉克颱風災後重建小組第8次會議紀錄等附卷
可稽（本院卷第305-326頁）。
㈥綜上，原告提出申請時，被告得以核配之永久屋確實僅剩1
戶，然本案和原告同屬「安置用地範圍內拆遷戶」之同樣情
形共有5戶（其他4戶是否具有資格，仍須檢視其申請資料而
定），然在其他4戶尚未提出申請，且在社會資源實為有限
之情況下，被告遂將本案之個案情形提報南投縣「莫拉克颱
風災後重建推動委員會會議」討論，經第12次會議主席裁示
：「衡酌社會資源之分配應符公平正義與一致性原則，本案
歉難同意核配永久屋；惟請社會處派員前往拜訪黃君瞭解其
生活有無困頓需予協助事項。」至於申請人有無房屋，並非
被告是否核准原告分配永久屋的根據等語，資為抗辯，並聲
明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告經被告核給搬遷費、補助金、補償費及救
濟金共1,998,775元後，復申請核配紅十字會總會興建之永
久屋，是否符合法定之形式及實質要件？亦即被告就其申請
案件是否負有作成准許處分之義務？
六、經查：
㈠按莫拉克颱風災後重建特別條例第20條規定：「（第1項）
災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生
活方式。（第2項）中央政府、直轄市政府、縣（市）政府
得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取
得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村
，且應予符合前項之適當安置。（第3項）為安置災民興建
房屋及前項被限制居住或強制遷居、遷村、安置所需之土地
，得徵收或申請撥用。取得公有土地後之處理，不受國有財
產法第28條、土地法第25條及地方公產管理法規之限制。政
府如已依第7條規定負擔貸款餘額者，於辦理徵收時，徵收
價額應扣除該貸款餘額。（第4項）依第2項災區被劃定之特
定區域，須限期強制遷居、遷村者，其所有土地及土地改良
物得予徵收；承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相
關法令予以補償。其無承租關係，在公有土地上有實質居住
、耕作者，得就其地上改良物酌予救助金。（第5項）依第3
項規定徵收土地，得免經協議價購程序；其以協議價購方式
取得者，無優先購買權之適用。（第6項）直轄市政府、縣
（市）政府執行第2項措施與第3項、第4項徵收、撥用及前
項協議價購土地時，對配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶
，應補助房屋租金、購屋自備款與貸款利息、搬遷費及其他
安置之必要費用。（第7項）前項補助應具備之資格條件、
額度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。
（第8項）第2項措施之辦理方式、安置用地勘選、變更、利
用、遷建房地之計價、分配、繳款及其他應遵行事項之辦法
，由內政部定之。（第9項）第3項被徵收土地所有權人原從
事農業者，於公有土地管理機關或公營事業機構辦理農業用
地出租時，得申請優先承租。」莫拉克颱風災區劃定特定區
域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法第10條第1項
規定：「申請政府興建之重建住宅者，應具備下列條件之一
：一、災區房屋毀損不堪居住。二、災區房屋位於依本條例
第20條第2項規定劃定特定區域之遷居、遷村戶。三、災區
房屋所在地區，經劃定機關審定報請重建會核定為安全堪虞
地區之遷居戶。四、依本條例被徵收土地上合法自有住屋之
拆遷戶。」民間團體興建永久屋之申請資格與分配第3點規
定：「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養興建團體
協商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核
配之情形，得不予核配永久屋。」
㈡經查：原告前由黃祖揖受讓坐落上開國有土地上之原有建物
，經以自己名義承租該國有土地後，即設戶籍於該址，嗣因
上開國有土地屬於莫拉克颱風災民安置用地，為南投縣水里
鄉第一階段永久屋之興建基地，而由被告核發原告搬遷費、
補償費、補助金及救濟金共1,998,775元供作遷離安置費用
，原告復於99年10月11日檢具莫拉克颱風安置用地範圍內房
屋拆遷戶申請表及相關文件，向被告申請核配民間團體紅十
字會總會興建之永久屋，前經被告以前處分否准所請，惟經
前訴願決定予以撤銷，責成另為適法處分。被告經開會審查
，並參酌紅十字會總會函覆意見後，仍以原處分否准所請，
並經訴願決定予以維持等情，有卷附建築改良物買賣所有權
移轉契約書及南投縣稅捐稽徵處核發之房屋稅籍證明（見本
院前審卷第185、186頁）、原告82年度契稅繳款書（同上卷
第188頁）、原南投縣政府稅務局房屋稅籍證明書（同上卷
第112頁）、原臺灣省政府農林廳林務局南投林區管理處82
年3月27日82投行字第3662號函（同上卷第189頁）、南投縣
水里鄉公所監證費繳納通知書（同上卷第187頁）、臺灣省
省有基地租約（同上卷第190-197頁）、國有基地租賃契約
書及原財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處98年10月
20日臺財產中投二字第0982002121號函（同上卷第198至203
頁）、戶籍謄本及門牌證明書（同上卷第204-205頁）、南
投縣水里鄉第一階段永久屋興建基地租戶黃美梅女士搬遷費
及救濟金明細表（同上卷第213頁）、原告申請重建住宅（
永久屋）申請表（同上卷第74頁）、前處分（同上卷第90頁
）、前訴願決定（同上卷第92-95頁）、被告100年2月22日
府建城字第10000374460號函及紅十字會總會100年3月1日（
100）賑字第000927號函（同上卷第84、85頁反面）、被告
100年6月16日召開南投縣莫拉克颱風災後重建推動委員會第
12次委員會議紀錄（同上卷第88、89、103、104頁）、原處
分（同上卷第19頁）、內政部103年1月23日臺內訴字第1020
317434號訴願決定（同上卷第21-25頁）等件可稽，堪予認
定。
㈢原告雖以上開情詞主張原告具備申請核配永久屋之要件，被
告作成原處分否准所請構成違法，應予撤銷云云，惟：
1.按人民因申請案件為行政機關駁回，而依行政訴訟法第5條
第2項規定提起課予義務訴訟，請求法院判命行政機關應作
成特定內容之行政處分，其請求理由之具備性係以事實審言
詞辯論終結時（如未經言詞辯論者以裁判時）之法律及事實
狀態為判斷基準時點。易言之，行政法院乃以事實審言詞辯
論終結時之事實及法律狀態為判斷基準，以審查行政機關是
否負有作成准許處分之義務。如原告之申請案件未具足法定
要件者，縱使原處分否准所請之理由有瑕疵或不完足之情形
，仍不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第
1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年
度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準
此以論，本件原告如不能認已具足申請核配永久屋之要件者
，無論原處分駁回所請之理由為何，其請求仍不能准許。
2.揆諸「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」之規範目的
，係將民間團體為協助政府實施莫拉克颱風災後重建工作而
認養興建之永久屋，訂定申請之資格及核配原則，明定縣（
市）政府受理申請核配永久屋案件時，非徒就申請人具備申
請資格要件與否為形式審查，尚須實質審查其有無不宜核配
之情形，如認有不宜核配之情形，經與民間認養興建團體協
商確認後，即得不予核配。易言之，申請人雖具備莫拉克風
災之「房屋毀損戶」或「核定遷居遷村戶」或「安全堪虞地
區遷居戶」或「安置用地範圍內拆遷戶」之申請資格，但仍
須並無不宜核配之情形，始符合核配永久屋之法定要件。所
謂「不宜核配之情形」即須依據具體個案認定。尤其系爭核
配永久屋係屬福利給付之授益處分，行政機關基於社會福利
資源合理分配之目的，自應享有行政裁量之固有權限。倘其
並無裁量濫用或者違反平等原則之情事，司法審查即應尊重
行政機關於其固有權限範圍內之裁量空間，俾免司法權僭越
行政權，干預或代為擬定行政機關之政策。
3.本件「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第3點固然
考慮永久屋係民間團體認養興建，關於個案有無不宜核配之
情形，即應賦予其參與判斷決定之權利，方符公私協力之本
旨，乃特別明定縣（市）政府須踐行與民間認養興建團體協
商確認之程序。然而民間團體參與公共行政之決定，倘若因
此捲入地方事務之紛爭，反而形成無謂困擾，反與其從事公
益活動之初衷有違，因此上開規定乃係賦予民間團體參與公
共事務決定之權利，並非課予其義務。故倘若民間團體就縣
（市）政府邀請參與個案協商，明確表明婉拒或者並無具體
意見者，自不應強其所難。縣（市）政府確經邀請民間團體
參與協商、審查、認定者，亦應認縣（市）政府業已踐行該
協商程序。又無論核配政府之重建住宅或民間團體認養興建
之永久屋，皆係國家為解決莫拉克颱風災民居住問題之特殊
救助措施，非為達成獎勵或懲罰之目的而設，更不屬普及性
質之福利措施，則主管機關當應本此旨趣，撙節國家有限之
資源，為合理及必要之分配。是故上開具備民間團體興建永
久屋申請資格之莫拉克颱風災戶，如政府為解決其居住問題
，已核發相當補助款供其遷居之需者，為避免有限國家資源
因重複配置產生排濟效應，損及真正需求者之權益，應認其
有不宜再核配永久屋之情形，方符公允。
4.查本件原告因所承租之上開國有土地被劃定為莫拉克颱風災
民安置用地，作為南投縣水里鄉第一階段永久屋之興建基地
，原設籍住居之房屋應予拆遷，固具備「民間團體興建永久
屋之申請資格與分配」所稱「安置用地範圍內拆遷戶」之申
請資格，但被告為解決原告因拆遷而生之居住需求，已斟酌
實際情況核發人口及家具搬遷費22,000元、房租補助金130,
000元、合法建物補償費919,875元、自行拆遷獎勵金459,93
8元、非法建物拆遷救濟金466,962元，總額計1,998,775元
，並已由被告之社會救助金專戶撥付等情，為原告所是認，
並有簽呈及明細表可稽（本院前審卷第211-213頁）。被告
為確認原告申請案件具有不宜核配之情形，已定期開會並發
函邀請上開永久屋之民間認養團體紅十字會總會前來協商，
但業據紅十字會總會函覆表示：「因分配資格之認定非屬本
會權責，建請貴府研酌辦理」等語，予以婉拒在案，有被告
100年2月22日府建城字第10000374460號函及紅十字會總會1
00年3月1日（100）賑字第000927號函可稽（本院前審卷第8
4、85頁）。
5.最高行政法院發回意旨固認：「另被上訴人於102年5月31日
以府建城字第1020112930號函紅十字會總會，其開會事由為
『辦理黃美梅君有關民間團體興建永久屋之申請資格一案』
。開會時間為102年6月7日。討論事項為『㈠黃君是否符合
【民間團體興建永久屋之申請資格與分配】規定。㈡中華民
國紅十字會總會是否同意核配永久屋予黃君】（見訴願卷第
126-127頁），嗣紅十字會總會於102年6月5日以賬字第1020
002325號函復被上訴人謂：『有關審查【黃美梅君申請永久
屋資格】乙案，請貴府本於權責自行核處，審議結果，本會
敬表尊重』等語（見訴願卷第128頁），足見紅十字會總會
係針對本件上訴人有無申請系爭永久屋之『資格』，於會前
向被上訴人表示尊重被上訴人之核處；但對於上訴人是否『
不宜核配』之情形，並未進行被上訴人所稱之實質法定要件
之實質協商。」等語，然經被告於本院更審期間時，復於10
4年1月29日函通知紅十字會總會，就原告申請案件是否核配
之情形，邀請紅十字會總會前來協商，再經紅十字會總會函
覆表示：「有關審查『黃美梅君申請民間團體興建永久屋，
是否予以核配』乙案，請貴府斟酌實際情形核處，本會尊重
」等語，亦有被告104年1月29日府建城字第1040024013號函
及紅十字會總會104年2月3日賑字第1040000366號函可稽（
本院卷第91、157頁）。被告即於104年2月4日就原告申請核
配永久屋一案再召開協商會議，會議結論略以：「查本府為
解決黃君因拆遷而生之居住需求，已依『南投縣興辦公共工
程拆遷補償建築改良物補償及獎勵辦法』，並斟酌實際情形
核發人口及家具搬遷費22,000元、房租補助金130,000元、
合法建物補償費919,875元、自行拆遷獎勵金459,938元、非
法建物補償費466,962元，總計1,998,775元，予以黃君補償
之。又依『民間團體興建永久屋之申請資格與分配』第3點
…辦理本次協商會議。經查紅十字會總會104年2月3日賑字
第1040000366號函之書面意見為：『有關審查黃美梅君申請
民間團體興建永久屋，是否予以核配乙案，請貴府斟酌實際
情形核處，本會尊重，請查照。』因此，本府衡酌社會資源
之分配應符合公平正義，本案歉難同意核配永久屋。」有該
次會議紀錄附卷可稽（本院卷第128頁）。顯見，被告再經
斟酌原告因拆遷房屋而受領補償費1,998,775元，且衡酌社
會資源之分配及公平正義，及紅十字會總會開會前已函覆就
原告是否予以核配，尊重被告之核處等語，核認原告仍不宜
核配永久屋，則應認被告已依「民間團體興建永久屋之申請
資格與分配」第3點規定與民間團體紅十字會總會進行實質
協商。上述紅十字會總會104年2月3日賑字第1040000366號
函之書面意見所稱：「…請貴府斟酌實際情形核處，本會尊
重」等語，亦係再次確認紅十字會總會前於102年6月5日以
賬字第1020002325號函覆被告所稱：「…請貴府本於權責自
行核處，審議結果，本會敬表尊重」之立場並無改變。
6.因原告訴之聲明第2項係請求被告應作成核准原告99年10月
11日申請核配永久屋之處分，核屬課予義務訴訟，其請求是
否有理由，應以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為
判斷基準，以審查行政機關是否負有作成准許處分之義務。
被告於本院更審時，再就原告是否不宜核配永久屋乙事召開
前揭會議及再函詢紅十字會總會意見，仍認原告既已受領拆
遷補償費1,998,775元，且衡酌社會資源之分配及公平正義
，紅十字會總會亦以函文再次確認其立場，尊重被告之核處
，上揭最高行政法院指摘被告未與紅十字會總會就原告是否
不宜核配事宜為實質協商之瑕疵，應認業經補正，被告確已
踐行該協商程序。
7.實則，被告曾以100年2月22日府建城字第10000374460號函
知紅十字會總會，除告知原告之情形並已提及與原告同樣情
形共有5戶，並請紅十字會總會就核配原則惠示卓見，紅十
字會總會l00年3月1日(100)賑字第000927號函回復略以：「
分配資格之認定非屬本會權責，建請貴府研酌辦理。」（本
院前審卷第84、85頁）被告復於100年6月16日召開南投縣莫
拉克颱風災後重建推動委員會第12次委員會，就原告是否核
配永久屋乙案，亦曾提案討論，經主席裁示：「『衡酌社會
資源之分配應符合公平正義與一致性原則，本案歉難同意核
配永久屋』。惟請本府社會處派員前往拜訪黃君瞭解其生活
有無困頓需予協助事項。」（本院前審卷第89）而紅十字會
總會臺灣南投縣支會亦派員出席，參與會議之討論，其就主
席之裁示事項，亦無表示反對意見。可見，紅十字會總會嗣
後以l00年3月1日(100)賑字第000927號函、102年6月5日以
賬字第1020002325號函及104年2月3日賑字第1040000366號
函復被告，表示尊重被告核處時，其就原告「不宜核配」之
具體情況，並非全無知悉，惟其仍一再表示尊重被告之核處
，且拒絕出席協商會議時，自不應強其所難，要求民間團體
必須明確表示原告不宜核配，並且拘泥於函文所載核配「資
格」等文字，而認被告與紅十字會總會未就原告不宜配核事
宜進行協商程序。
8.至於原告主張林乾隆等5人亦因莫拉克風災而領得補償金並
獲核配永久屋，被告以原告已領取補償金為由否准其申請核
配永久屋，違反公平正義等云。經查該5人申請核配資格係
「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」之「核定遷居遷
村戶」，與原告「安置用地範圍內之拆遷戶」並不相同，且
原告原有建物之基地係屬國有土地，與前揭5人之土地、建
物皆為人民所有之情況亦不相同，有前揭5人領取各項補償
費聯單可稽（本院卷第196頁至第204頁），兩者事實狀況相
異，自無從比附援引。從而被告機關所為裁量不予核配，並
無不當。況經被告於100年6月21日10時30分指派社會工作員
前往訪視，並瞭解原告之實際狀況，訪視結果為：「案主居
住與經濟狀況－案家日前居住在水里國小後方，住處為自有
房屋。案主與案夫二人均為公務人員，案夫目前已退休。經
訪談了解，案家居住與經濟況狀穩定，並無生活陷困情形。
」（本院卷第346頁）則原告目前自有房屋，並非無處可居
，其經濟況狀尚為穩定，並無生活陷困情形，且因拆屋而受
領補償金，因國家核配莫拉克颱風災民永久屋係為解決災民
居住問題，並非獎勵或懲罰措施，被告衡酌社會資源之分配
有限性，而核定原告不宜核配永久屋，並無違反公平正義原
則。行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇。」本件原告與林乾隆等5人，於核配資格
及產權狀態均有不同，則被告所為核配與否之處分自有不同
，然其所為差別待遇具有正當理由，即與行政程序法第6條
之規定無違。
9.又原處分說明四、五雖以原告不符合申請核配要件，乃因其
合法建物所坐落之土地係屬國有土地，非屬徵收之「私有土
地」，而與莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更
利用及重建住宅分配辦法第10條第1項第4款規定不符為由，
而否准所請，於法雖有未合，然原告之申請案件未具足法定
要件者，縱使原處分否准所請之理由有瑕疵或不完足之情形
，仍不能認原告之訴為有理由。準此，本件被告與紅十字會
總會協商後，認原告有不宜核配永久屋之情事，則原告不具
足申請核配永久屋之要件，則原處分駁回所請之理由雖有瑕
疵或不完足，其請求仍不能准許。
10.本件肇因於莫拉克風災後，地方政府受限於災後重建之急迫
壓力，經內政部營建署之指示，必須儘速完成永久屋需求之
申請、調查工作，俾能取得用地與民間團體簽約興建、此有
內政部營建署99年2月24日函文附卷可證（本院卷第259頁）
。南投縣莫拉克颱風災後重建推動委員會第8次會議，亦要
求被告於一週內完成申請戶數與屋型之確認（本院卷第260
頁），故被告即就當時完成申請之戶數（20戶），於99年8
月27日與紅十字會簽約（本院卷第265頁至267頁）。然而本
本件原告遲至99年10月11日始向被告申請核配，顯然並非前
開永久屋興建計畫擬定核配之對象。故被告基於資源有限之
考量（原告申請時水里鄉永豐段僅有2戶，其中1戶供紅十字
會作為重建工作站，產權均為紅十字會所有，嗣於104年1月
16日始登記為被告所有），認定並無餘屋得予分配，自屬有
據。原告主張遲誤申請係因當時被告機關蘇姓承辦員工怠忽
職守，漏未告知相關權益所致等語。縱其所述屬實，然查本
件係屬社會福利之授益給付，並非國家應負之法律義務，原
告就其攸關權益之事項自應承擔較高之注意義務，不得全然
諉諸國家機關必須承擔告知之義務。尤其本件申請永久屋之
規定辦法，亦經媒體報導，內政部營建署並有網站公開資訊
得以查閱（本院卷第306頁至319頁），則原告遲誤申請仍屬
可歸責於己之事由，尚難認其即得據此請求核配永久屋。
11.末查，原告另稱其他申請獲配永久屋者，亦有相當資力者一
節，然按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同
之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原
則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合
法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非
賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權，最高行政法院
93年判字第1392號判例可資參照。因此縱認被告機關因災後
重建之時間壓力及受限於法令限制而無法調查申請人之財產
資料，以致於誤為核配予其他具有相當資力之申請人，然而
基於社會福利資源合理分配之原則，上述錯誤核配亦屬不法
之先例，亦難請求比照辦理。
㈣綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告認定原
告因有不宜核配永久屋之情形，而適用「民間團體興建永久
屋之申請資格與分配」第3點，作成原處分予以否准，認事
用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告
訴請撤銷，並求為判決被告應作成准許其申請核配永久屋之
處分，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻
明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰
不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須
按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴
者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表
明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情
形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
書記官 林 昱 妏
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（104年版）第 1132-1157 頁