裁判字號：
臺中高等行政法院 104年度訴字第149號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 01 月 28 日
案由摘要：
政府採購法事件
臺中高等行政法院判決 104年度訴字第149號
105年1月14日辯論終結
原 告 丞洋營造股份有限公司
代 表 人 施淑芬
訴訟代理人 林見軍 律師
被 告 苗栗縣立照南國民中學
代 表 人 吳俊秀
訴訟代理人 張錦峯
饒斯棋 律師
輔助參加人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 蔣瑩青
陳致傑
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國104年3月6日訴第1030598號採購申訴審議判斷，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合
併後存續之法人承受其訴訟以前當然停止。」為民事訴訟
法第169條第1項所明定。另「訴訟程序當然停止後，依法
律所定之承受訴訟之人，於得為承受時，應即為承受之聲
明。」「民事訴訟法第168條至第171條……之規定，於本
節準用之。」行政訴訟法第181條第1項及第186條定有明
文。經查，本件起訴人原為凱群營造股份有限公司，嗣因
起訴後原告買受凱群營造股份有限公司之營業執照（參照
本院卷第78頁），經臺中市政府104年6月22日授府經商字
第10407274720號函准予登記在案（參見本院卷第56頁）
，原告為存續公司，茲據原告聲明承受訴訟（參見本院卷
第78頁），揆諸上開規定意旨，核無不合。又本件原告起
訴時，被告之代表人為賴松蓬，嗣於訴訟中變更為吳俊秀
，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（參見本院卷第113
頁），經核並無不合，亦應准許。
（二）次按，行政訴訟法第113條第1項規定：「原告於判決確定
前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在
此限。」查本件原告起訴因誤列輔助參加人為本件共同被
告，嗣於104年9月16日本案言詞辯論前，具狀撤回此部分
之起訴（參見本院卷第192頁），核無礙於公益之維護，
有利於訴訟程序之進行，是程序上自生撤回之效力，本院
自應以被告苗栗縣立照南國民中學為對象予以審判。
二、事實概要：原告參與被告辦理「苗栗縣立照南國中96年度至
97年度老舊校舍（西棟教室、南棟教室）整建工程」採購案
（下稱系爭採購案），因不服被告以民國（下同）103年7月
14日照中事字第1030002766號通知，依政府採購法第31條第
2項第8款規定追繳押標金新臺幣（下同）5,000,000元（下
稱原處分），乃向被告提出異議，復不服被告103年7月30日
照中事字第1030002942號函所為異議處理結果，向行政院公
共工程委員會提出申訴，惟遭申訴駁回，遂提起本件行政訴
訟。
三、本件原告主張：
（一）按政府採購法第31條第2項：「機關得於招標文件中規定
，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還
，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標
。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用
他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價
。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標
後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金
轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正
之違反法令行為者。」次按行政院公共工程委員會89年1
月19日（89）工程企字第89000318號函闡明：「廠商有本
法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一
，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第
2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令
行為，其押標金亦應不發還或追繳。」我國政府採購實務
上，辦理採購招標機關多以上開函釋及政府採購法第31條
第2項規定為依據，作為對涉及違反政府採購法上開行為
廠商追繳押標金之依據。又辦理採購招標機關追繳押標金
之行政處分，因此等處分係命人民繳回押標金之金額，對
人民之財產權造成一定之限制，其性質究竟屬於行政罰法
第1條規定之罰鍰，或是僅為相對人不利益之處分，此一
問題於實務界屢生爭議。惟觀諸最高行政法院104年度判
字第253號判決：「政府採購法第30條第1項前段、第31條
第2項第8款關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發
還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平
、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品
質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以
踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範
投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，
係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為
辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類
行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不
予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力
強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬『管制性不利
處分』，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以『違反
行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁』者不同
，應認該追繳為『辦理招標機關』對廠商所作之不利益行
政處分……」合先陳明。
（二）本件5,000,000元保證金追繳之招標案件，觀乎原處分內
容乃是被告委託輔助參加人辦理96年12月25日系爭採購案
而來，是承上最高行政法院判決所述「投標廠商繳納押標
金，既為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，
而為辦理招標機關所為之管制。法律遂規定廠商如有此類
行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不
予發還，或就已發還者予以追繳」之意旨，當見本件應審
究之重點遞為如下即： （1）本件原告（即承受前之法人
凱群營造股份有限公司）有無來函所指政府採購法第 31
條第 2 項第 8 款之違反？ （2）本件辦理招標之採購機
關究竟為輔助參加人或被告？ （3）若辦理招標之採購機
關為輔助參加人，則被告有無作成追繳保證金行政處分之
權利？⑷若本件追繳保證金行政處分之主體沒有適格與否
之問題，則是否已罹於 5 年之時效？茲析論如下：
1.原告並無違反政府採購法第87條第4項規定之情事：查系
爭工程第1次開標時間為96年12月25日，因中華工程股份
有限公司之投標單未報價且標單未用印、無押標金、未附
證照，經查詢後發現係有人冒用中華工程股份有限公司名
義投標而廢標，故才於97年1月29日第2次開標。依臺灣苗
栗地方法院99年度訴字第356號判決之審判筆錄可知，本
件原告涉妨害投標罪之情形係發生於第1次招標之時，此
有決標公告可稽。再據證人王清松於臺灣苗栗地方法院審
理時之證述：「我們投標的時候沒有意圖影響結果，對於
政府採購法的內容不瞭解，因為一般我們工程投標的時候
，這種諸如此類的就是慣例，我們沒有辦法去影響結果，
任何廠商都可以參與標案，不是能夠協商或怎樣。在地檢
署的時候我是這樣講，……當初梁純識（即原凱群營造股
份有限公司負責人）本來說那個案子裡面有很多工程範圍
要我去承攬，得標之後她不是把價錢殺得很低，就是不讓
我們進去做，我們在那邊也損失不少錢，當初我覺得她這
麼不守信用，想說剛好這個案子起訴，當時心裡就沒有想
很多，就是要把她拖下水……」等語（臺灣苗栗地方法院
99年7月6日準備程序筆錄第2頁參照）臺灣苗栗地方法院
逕認梁純識與證人王清松有違反政府採購法第87條第4項
規定，依政府採購法第31條第2項第8款要求原告返還本件
押標金云云，已屬率斷。況系爭工程預算為205,184,968
元，案外人賴文進將永雋營造有限公司之投標金額定為
200,600,000 元，梁純識所經營之凱群營造股份有限公司
則以 199,000,000 元得標，期間各家所出金額均在招標
預算金額之下，凱群營造股份有限公司低價搶標而得標，
為業界常見，亦屬正常無違於邏輯經驗法則。嗣發現本案
有冒用中華工程股份有限公司名義投標，然本案第 1 次
招標結果係因有人冒用中華工程股份有限公司名義而廢標
，並非因其他有影響採購公正之違反法令行為而廢標，第
1 次之招標既已廢標，其法律行為無效，故押標金即應返
還，於法並無不合。
2.從狀附96年12月26日、97年1月4日系爭採購案之招標公告
，明顯可見招標機關為輔助參加人（註：由輔助參加人發
包中心辦理招標），被告在原處分中亦自承是委託輔助參
加人辦理。再者，從狀附苗栗縣政府發包中心組織規程，
亦分於第2條：「苗栗縣政府為統一採購事權，特設苗栗
縣發包中心」及第4條第1項第3款規定：「本中心分別掌
理下列事項：本府所屬機關、學校及各鄉鎮市辦理工程、
財物、勞務採購招標、決標及履約執行疑義之解釋」，更
證系爭採購案之招標機關為輔助參加人。若再進一步參酌
臺北市政府所屬各機關學校委託代辦作業要點，可知委託
代辦制度下之「各機關學校」為「洽辦機關」，且除招標
文件另有標示外，以代辦機關為招標機關。故本件招標採
購機關當為關係人。
3.最高行政法院104年度判字第253號判決既揭：「投標廠商
繳納押標金，既為確保投標公正目的，避免不當或違法行
為介入，而為辦理招標機關所為之管制。法律遂規定廠商
如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之
押標金不予發還，或就已發還者予以追繳。」之意旨，俱
見有權利向原告作出追繳保證金行政處分之權責單位應限
於輔助參加人，而不及於洽辦機關之被告。易言之，被告
既非招標採購之機關，其根本沒有權利作出追繳保證金之
行政處分。又，違法之行政處分已具備行政處分之外觀，
若無明顯而重大之瑕疵，為維法律之秩序，儘可能讓其得
撤銷而非無效。然其瑕疵，外觀上已公然、明顯且重大，
不致有任何疑義，應認此行政處分無效。再，行政處分有
下列各款情形之一者，無效︰「一、不能由書面處分中得
知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之
行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務
權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」更據行政程
序法第111條明定。是今不管如何，本件追繳保證金之行
政處分，既由缺乏事務權限之被告所作出，則該行政處分
自屬違法而屬無效或應撤銷，彰彰明甚。
4.縱認被告得追繳押標金，依行政程序法第131條規定，亦
已因時效完成而當然消滅，被告自不得追繳押標金：
（1）按行政程序法第 131 條第 1 項前段規定：「公法上請求
權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因 5
年間不行使而消滅。」同條第 2 項規定：「公法上請求
權，因時效完成而當然消滅。」次按最高行政法院 102
年 11 月第 1 次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府
採購法第 30 條第 1 項本文、第 31 條第 1 項前段規定
，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押
標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商
繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標
公正之目的，為求貫徹，政府採購法第 31 條第 2 項乃
規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之
一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳
。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金
，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程
序法第 131 條第 1 項關於公法上請求權消滅時效規定之
適用。二、政府採購法第 31 條第 2 項各款規定機關得
向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商
一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追
繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平
，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求
權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具
體審認。」
（2）觀諸臺灣苗栗地方法院 99 年度訴字第 356 號判決審判
筆錄所載，可知輔助參加人於第 1 次決標已當場宣布決
標且原告進行手續辦理時，輔助參加人即表示可能會廢標
，輔助參加人之政風單位科長、主管均在現場，原告並表
示既然如此根本不應開標，輔助參加人亦回覆就本件工程
會再上網第 2 次招標，足證輔助參加人及被告於斯時即
知悉第 1 次決標涉有違法情事，則系爭追繳押標金之公
法上請求權時效，依前開條文及最高行政法院庭長法官聯
席會議決議內容，自應由第 1 次決標日即 96 年 12 月
25 日起算，被告遲於 103 年 7 月 14 日始追繳押標金
，時效已完成而當然消滅。
（3）退步言之，縱認第 1 次決標時，輔助參加人所質疑者為
中華工程股份有限公司涉違法之情事，然自法務部調查局
苗栗縣調查站 98 年 5 月 26 日之調查筆錄內容，亦可
知法務部早於 98 年 5 月間即開始調查，所謂偵查不公
開，依司法院及行政院令訂定之偵查不公開作業辦法，係
指：「偵查不公開，指檢察官、檢察事務官、司法警察官
、司法警察、辯護人、告訴代理人或其他於偵查程序依法
執行職務之人員，除依法令或為維護公共利益或保護合法
權益有必要者外，偵查中因執行職務知悉之事項，不得公
開或揭露予執行法定職務必要範圍以外之人員。」而輔助
參加人即係此規定中所指之「執行法定職務必要範圍」之
人員，法務部調查局苗栗縣調查站基於調查必要，必然早
已從輔助參加人處調查，否則無從得到相關資訊。被告辯
稱於 100 年 4 月 12 日始知悉原告犯有政府採購法第
87 條第 4 項之罪，其「始知悉」者係指臺灣苗栗地方法
院所為之有罪判決，非謂被告 100 年 4 月 12 日始知悉
有得追繳押標金之情事。是依最高行政法院庭長法官聯席
會議決議意旨，可合理期待被告得為追繳之時間至遲應於
法務部調查局調查斯時原告負責人梁純識時，即 98 年 5
月 26 日起算，系爭追繳押標金之公法上請求權時效已於
103 年 5 月 26 日完成而當然消滅。
（三）綜上所述，原處分既有違誤，申訴審議判斷未予糾正，於
法未合等情，並聲明：
1.申訴審議判斷書關於被告與原告爭議部分及原處分、異議
處理結果均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，
設行政院公共工程委員會。」84年7月10日公布施行之行
政院公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立
政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率
與功能，確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府
採購法（自公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項
前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程
委員會……」第30條第1項規定：「機關辦理招標，應於
招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納
保證金或提供或併提供其他擔保。……」第31條第2項規
定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者
，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳
：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法
令行為者。」第87條第5項規定：「意圖影響採購結果或
獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以
下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人
借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」準此，行政院
公共工程委員會乃政府採購法之主管機關，依政府採購法
第31條第2項第8款之授權，自得認定該條項第1款至第7款
以外之「其他影響採購公正之違反法令行為」類型，作為
機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。
又行政院公共工程委員會基於該款之授權，業於 89 年 1
月 19 日工程企字第 89000318 號函釋略以：「說明二、
……如貴會發現該 3 家廠商有本法第 48 條第 1 項第 2
款或第 50 條第 1 項第 3 款至 5 款情形之一，或其人
員涉有犯本法第 87 條之罪者，茲依本法第 31 條第 2
項第 8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法
令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」已通案認定廠商
如有其人員涉有犯本法第 87 條之罪者，該廠商即有同法
第 31 條第 2 項第 8 款規定所指之影響採購公正之違反
法令行為，係符合政府採購法之授權本旨，且無違法律保
留及授權明確性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用
。而「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金及其孳
息，不予發還，其已發還者並予追繳：……8.其他經主管
機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」且為系爭採
購案投標須知第十八、一（四） 8 點所明定。
（二）經查，被告103年7月14日通知追繳押標金（並於次日送達
原告）函文所援引之臺灣苗栗地方法院99年度訴字第356
號刑事判決載明犯罪事實：「梁純識於96年間係擔任『凱
群營造股份有限公司』之代表人，王清松則係『永雋營造
有限公司』實際執行公司工程業務之從業人員。緣96年12
月間，苗栗縣政府辦理『苗栗縣立照南國民中學96－97年
度老舊校舍（西棟教室、南棟教室）整建工程』之公開招
標案，梁純識為使其所經營之凱群營造股份有限公司順利
得標，竟意圖影響決標價格，而向有意以永雋營造有限公
司名義投標之王清松表示：凱群營造股份有限公司得標後
，會將工程發包予永雋營造有限公司施作，希望永雋營造
有限公司不要把投標價格定的太低，大家一起合作等語。
因當時永雋營造有限公司財務狀況不佳，王清松乃予應允
，而與梁純識互為協議不為價格之競爭，如凱群營造股份
有限公司得標後，即將工程發包予永雋營造有限公司承做
。王清松遂再與永雋營造有限公司職員賴文進（另由檢察
官為緩起訴處分）基於共同犯意之聯絡，由王清松指示賴
文進辦理投標事宜，並向賴文進表示將永雋營造有限公司
之投標金額定在上開標案之預算金額（即205,184,968元
附近）、永雋營造有限公司不會得標等語，賴文進遂依王
清松之指示，將永雋營造有限公司之投標金額定為預算金
額以上之206,000,000元，並備妥相關證件投標；梁純識
所經營之凱群營造股份有限公司則以199,000,000元投標
。96年12月25日上午10時許，照南國中整建工程公開招標
案開標結果，果然由凱群營造股份有限公司以最低價得標
。嗣因苗栗縣政府發現其中『中華工程股份有限公司』之
投標單未報價且標單未用印、無押標金、未附證照，經查
詢後，發現係有人冒用『中華工程股份有限公司』之名義
投標，嗣經法務部調查局苗栗縣調查站循線調查後，始發
現上情」；其判決主文載明：「梁純識共同犯政府採購法
第87條第4項之妨害投標罪，處有期徒刑1年。凱群營造股
份有限公司，其代表人因執行業務犯政府採購法第87條第
4項之妨害投標罪，科罰金新臺幣60萬元。」另梁純識、
王清松、凱群營造股份有限公司等人不服該判決而提起上
訴，臺灣高等法院臺中分院100年度上訴字第1050號判決
仍認定渠等有共同犯政府採購法第87條第4項之妨害投標
罪，但屬於未遂，此參判決主文載明：「原判決關於被告
凱群營造股份有限公司、梁純識、王清松部分均撤銷。梁
純識共同犯政府採購法第87條第4項、第6項之妨害投標未
遂罪，處有期徒刑8月。凱群營造股份有限公司，其代表
人因執行業務犯政府採購法第87條第4項、第6項之妨害投
標未遂罪，科罰金新臺幣40萬元。王清松共同犯政府採購
法第87條第4項、第6項之妨害投標未遂罪，處有期徒刑6
月，如易科罰金，以新臺幣1,000元折算壹日。」該判決
所載明之犯罪事實經過除增加未遂之記載以外，均與臺灣
苗栗地方法院99年度訴字第356號刑事判決載明犯罪事實
完全相同，嗣後該判決亦經最高法院 100 年度臺上字第
5521 號判決確定。上開情事參照鈞院調取前開刑事卷確
實核閱無訛，故被告以此理由所為追繳押標金之通知非無
理據，原告一再陳稱其無違反政府採購法第 87 條第 4
項之情事，顯與事實不符。
（三）原告主張被告應於96年12月25日第1次決標時起，應可被
合理期待對原告行使押標金追繳權，然被告卻遲至103年7
月14日始向原告追繳，已逾5年消滅時效等云，惟查：
1.按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前
段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須
繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。
是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確
保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項
乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形
之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追
繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標
金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政
程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適
用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商
追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，
且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，
如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與
消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自
可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合
理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認
。」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決
議參照。是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，
固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使時起算
；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個
案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起
算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使
權利之意旨。
2.被告係屬行政機關，依法固有職權調查之權限，但與檢察
機關之司法偵查權相較，其強度及密度均有相當差距，被
告僅得審酌相關招標及決標文件，依其文件形式觀察，無
法即時辨別原告有妨害投標之情事，上述情事仍須藉由其
他參與投標者之供述及相關事證，始得呈現事件全貌。本
件系爭工程於決標當時，被告仍未知悉原告有妨害投標之
情事（此參1.輔助參加人撤銷決標公告所載之事由為「依
政府採購法第50條第2項規定撤銷本案，因編號1號廠商報
價高於公告之預算，編號2之廠商未附押標金、投標文件
為空白文件等」即明，並非知悉原告公司涉及圍標情事。
2.被告前述主張，與前揭刑事判決所載「嗣因苗栗縣政府
發現其中『中華工程股份有限公司』之投標單未報價且標
單未用印、無押標金、未附證照，經查詢後，發現係有人
冒用『中華工程股份有限公司』之名義投標，嗣經法務部
調查局苗栗縣調查站循線調查後，始發現上情。」相符）
亦不得僅憑招標機關主觀認定廠商可能「涉嫌」違反政府
採購法之事項，即沒收或追繳押標金。況查本件於法務部
調查局苗栗縣調查站調查，被告當時亦無法已確認原告具
有妨害投標之情事。參以被告並非該刑事案件之當事人，
亦非刑事訴訟法第55條第1項、第255條第2項、第263條、
第227條第1項等規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判
決書等相關裁判文書之人，被告係於收受法務部調查局苗
栗縣調查站100年3月25日函文所檢附之刑事判決後，始得
知原告具有上述「妨害投標之情事」。是本件追繳押標金
之請求權起算時點，應自 100 年 3 月 25 日起算，則被
告於 103 年 7 月 14 日以原處分向原告追繳押標金，並
未逾 5 年消滅時效時間。
（四）庭呈96年11月16日照中事字第3035號函中主旨為：「本校
委託貴中心代辦96年至97年度老舊校舍整建工程招標一案
，敬請鑒核。」該函說明一記載「依據『苗栗縣政府發包
中心設置要點』規定，自95年3月1日起，各校新臺幣100
萬元以上之採購案件，應移送本府發包中心辦理採購。」
是系爭採購案係依據苗栗縣政府發包中心設置要點之規定
，自95年3月1日起各校新臺幣100萬元以上之採購案件，
應移送輔助參加人發包中心辦理採購，是輔助參加人發包
中心是被告之代辦招標機構，委託輔助參加人發包中心代
辦。而被告與輔助參加人並非洽辦機關與代辦機關之關係
，因系爭工程自計畫擬定、底價核定、工程發包、契約簽
定、施工督導、預算執行到查驗、驗收皆由被告獨立完成
。被告為辦理機關，無洽辦與代辦機關的情事存在。被告
只委託招標過程請輔助參加人發包中心代為辦理，其他的
部分從工程的開始到結束都由被告獨立完成，故並無原告
所提出行政院公共工程委員會所發布洽辦機關與代辦機關
之關係。
（五）末查，原告復主張系爭採購案之招標機關為輔助參加人，
被告無權為追繳押標金之通知、作成異議處理云云，然按
政府採購法施行細則第42條第1項第3款、第5款：「機關
依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代辦採購
，依下列原則處理：……三、除招標文件另有規定外，以
代辦機關為招標機關。……五、洽辦機關得行使之職權或
應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理。」查招標
文件固未就追繳押標金另行規定以被告為辦理機關，惟依
旨揭政府採購法施行細則第42條第5款規定意旨，追繳押
標金之通知、作成異議處理，原屬被告「得行使之職權或
應辦理事項」，被告仍得自行辦理，原告所陳，尚不足採
等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、輔助參加人則以：
（一）茲將系爭採購案公開招標之時程臚列如下：
1.查96年11月15日被告內簽決定「照南國中整建工程」之招
標方式及決標原則，並將本案移請輔助參加人發包中心代
辦招標作業。96年11月16日被告委託輔助參加人發包中心
代辦系爭採購案，並於96年12月25日開標並決標予原告，
96年12月26日因疑似發現本案有政府採購法第50條第1項
之情事，故內簽依政府採購法第50條第2項規定先予撤銷
決標，嗣97年1月3日內簽再依政府採購法第50條第3項規
定宣布廢標，同時決定發還原告繳納之押標金連帶保證書
。至97年1月4日為撤銷決標公告後，97年1月9日輔助參加
人以「本採購案因編號1廠商標價高於公告之預算，編號2
廠商冒用他人名義投標，故簽准依政府採購法第50條第2
項規定撤銷決標，並簽准依政府採購法第50條第3項規定
宣布廢標」為由而為「無法決標公告」，第1次之押標金
最遲業已於97年1月9日返還予原告。而97年1月9日被告內
簽依政府採購法施行細則第58條第1款規定辦理重行招標
，且依政府採購法第48條第2項規定第2次招標之等標期間
得予以縮短，並不受3家廠商之限制，遂決定「續行送件
發包中心代辦」，故輔助參加人於97年1月10日再以府行
發字第0970006175號函決定依政府採購法第50條第2項規
定撤銷決標並依第3項規定廢標。至97年1月14日被告第2
次委託輔助參加人發包中心代辦照南國中整建工程，且於
97年1月14日第2次公開招標公告，更於97年1月29日開標
並決標予原告，原告有提供華南銀行建成分行97年1月28
日開立之「押標金連帶保證書」參與投標，後於97年2月
22日兩造簽訂契約。
2.按本案「投標須知」第18條第2項規定，押標金係於得標
者完成簽約手續後無息發還。本案既係於97年2月22日簽
訂契約，該押標金最遲應於97年2月22日業已發還，請鈞
院明鑒。另97年1月31日因系爭招標案有冒用中華工程股
份有限公司名義投遞標單之人與永雋營造有限公司顯有相
當關連，此涉及偽造文書部分擬請輔助參加人政風室協助
移送地檢署偵辦；投標廠商是否涉有政府採購法第50條第
1項之情事，爰依地檢署偵查結果再行續辦。98年1月21日
輔助參加人政風處認為照南國中整建工程第1次招標案件
有圍標之嫌疑，而以栗政查字第0980000268號函正本移送
「法務部調查局苗栗縣調查站」、副本送「法務部中部辦
公室」、「政風處查處科」此為「密」件（且載明本件至
118年1月19日解密），並未副知輔助參加人發包中心及被
告。嗣100年3月25日法務部調查局苗栗縣調查站檢送永雋
營造公司及原告公司有違法之實臺灣苗栗地院99年度訴字
第356號判決書予輔助參加人，輔助參加人業於100年4月1
2日以府行發字第1000065026號函轉知予被告，100年4月2
8日被告爰以自己名義做出原處分。
（二）本件系爭採購案於第1次決標當時，被告或輔助參加人仍
未知悉原告有妨害投標之情事，此參輔助參加人撤銷決標
公告所載之事由為「依政府採購法第50條第2項規定撤銷
本案，因編號1號廠商報價高於公告之預算，編號2之廠商
未附押標金、投標文件為空白文件……」等云即明，並非
知悉原告涉及圍標情事。98年1月21日輔助參加人政風處
認為照南國中整建工程第1次招標案件有圍標之嫌疑，而
以栗政查字第0980000268號函正本移送「法務部調查局苗
栗縣調查站」、副本送「法務部中部辦公室」、「政風處
查處科」此為「密」件（且載明本件至118年1月19日解密
），並未副知輔助參加人發包中心及被告，亦不得僅憑招
標機關主觀認定廠商可能「涉嫌」違反政府採購法之事項
，即沒收或追繳押標金。況查本件於法務部調查局苗栗縣
調查站調查，被告當時亦無法已確認原告具有妨害投標之
情事。參以被告並非該刑事案件之當事人，亦非刑事訴訟
法第55條第1項、第255條第2項、第263條、第227條第1項
等規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁
判文書之人，被告及輔助參加人係於收受法務部調查局苗
栗縣調查站100年3月25日函文所檢附之刑事判決後，始得
知原告具有上述「妨害投標之情事」。是本件追繳押標金
之請求權起算時點，應自100年3月25日起算，則被告於10
3年7月14日以原處分向原告追繳押標金，並未逾5年消滅
時效時間。
（三）原告雖主張系爭採購案之招標機關為輔助參加人，被告無
權為追繳押標金之通知、作成異議處理云云，然查，按依
政府採購法施行細則第42條第1項第3款、第5款，「機關
依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代辦採購
，依下列原則處理：……三、除招標文件另有規定外，以
代辦機關為招標機關。……五、洽辦機關得行使之職權或
應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理。」查招標
文件固未就追繳押標金另行規定以被告為辦理機關，惟依
旨揭政府採購法施行細則第42條第5款規定意旨，追繳押
標金之通知、作成異議處理，原屬被告「得行使之職權或
應辦理事項」，被告仍得自行辦理，原告所陳，尚不足採
等云，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院按，政府採購法第31條：「（第1項）機關對於廠商所
繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時
，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列
情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，
並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之
違反法令行為者。」（系爭採購案投標須知第18條（四）第
8款亦有明定，參見本院卷第319頁背面）。第87條第4項：
「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其
他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6
月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。
」另行政程序法第131條第1項前段規定：「公法上請求權，
於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不
行使而消滅。」同條第2項規定：「公法上請求權，因時效
完成而當然消滅。」
七、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為
兩造所不爭執，並有原處分書、申訴審議判斷書、輔助參加
人代辦所屬各機關、學校辦理100萬元以上採購執行方案採
購委託書；系爭採購案96年12月25日決標紀錄及決標公告、
96年12月26日決標公告、96年12月3日系爭採購案中文公開
招標公告資料、96年12月31日更正決標公告、97年1月4日決
標公告、97年1月9日無法決標公告、97年1月14日公開招標
公告、系爭採購案總表（標單）及詳細價目表（標單）、系
爭採購案概述表、輔助參加人及所屬機關學校工程投標須知
、原告公司變更登記設立相關資料；臺中市政府104年6月22
日府授經商字第10407274720號函；苗栗地方法院99年度訴
字第 356 號刑事判決審判筆錄、法務部調查局苗栗縣調查
站 98 年 5 月 26 日調查筆錄、98 年 7 月 21 日苗肅字
第 09859005410 號函、100 年 3 月 25 日苗肅字第
10059003220 號函；被告 96 年 11 月 15 日內簽、97 年
1 月 9 日內簽、96 年 1 月 10 日照中事字第
0960000098 號函、96 年 11 月 16 日照中事字第 3035 號
函、 97 年 1 月 14 日照中事字第 0133 號函、100 年 4
月 19 日照中事字第 1144 號函、100 年 4 月 28 日照中
事字第 1246 號函、100 年 5 月 24 日照中事字第 1553
號函、 100 年 6 月 17 日照中事字第 1918 號函、100 年
6 月 17 日照中事字第 1919 號函、103 年 7 月 30 日照
中事字第 1 030002942 號函（異議處理結果）；輔助參加
人 96 年 12 月 26 日府行發字第 0960193312 號函、97
年 1 月 10 日府行發字第 0970006175 號函、100 年 4
月 12 日府行發字第 1000065026 號函、1 03 年 5 月 5
日府行發字第 1030000715 號函、103 年 6 月 20 日府行
發字第 1030001019 號函；輔助參加人政風處 98 年 1 月
21 日栗政查字第 0980000268 號函；苗栗縣發包中心 96
年 12 月 26 日簽、97 年 1 月 3 日簽、97 年 1 月 11
日函文，苗栗縣發包中心代辦招標案件收退件表；行政院公
共工程委員會 95 年 7 月 25 日工程企字第 09500256920
號令、電子傳真信函、101 年 3 月 7 日工程企字第
10100070460 號函；中華工程股份有限公司 96 年 12 月
28 日函；審計部臺灣省苗栗縣審計室 103 年 5 月 1 日審
苗縣三字第 10300011061 號函、103 年 6 月 18 日審苗縣
三字第 1030051290 號函及審計部臺灣省苗栗縣審計室審核
通知、華南銀行建成分行 97 年 1 月 28 日押標金連帶保
證書、原告 97 年 2 月 19 日凱總函字第 970219001 號函
及華南銀行建成分行 97 年 2 月 19 日履約保證金連帶保
證書等件附卷可稽，為可確認之事實。
八、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：被告是否有作成
原處分之管轄權？原處分以原告有違反政府採購法第87條第
4項之情事追繳押標金，是否適法？原告主張系爭採購案第1
次決標後業已廢標，被告不得追繳該次決標之押標金，有無
理由？又被告追繳押標金是否逾行政程序法第131條所規定
之5年公法上請求權時效？茲分述如下：
（一）按「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦。
上級機關對於未具有專業採購能力之機關，得命其洽由其
他具有專業能力之機關代辦採購。」政府採購法第40條定
有明文。另政府採購法施行細則第42條規定：「（第1項
）機關依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代
辦採購，依下列原則處理：……三、除招標文件另有規定
外，以代辦機關為招標機關。……五、洽辦機關得行使之
職權或應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理。…
…」據此可知，除招標文件另有規定外，應以代辦機關為
招標機關，而洽辦機關得行使之職權或應辦理之事項，亦
得由代辦機關代為行使或辦理。又「有管轄權之機關除依
行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一
部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。
縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申
請案並為准駁之決定。」亦經最高行政法院著有96年判字
第1916號判例可資參照。可見，在政府採購案件當中，洽
辦機關得行使之職權或應辦理之事項，乃屬其固有權限，
不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪
失管轄權之效果，於必要情形，仍得自行行使職權並辦理
相關政府採購法所規定之事項。經查，系爭採購案為「苗
栗縣立照南國中96年度至97年度老舊校舍（西棟教室、南
棟教室）整建工程」，原屬被告之採購案，因輔助參加人
為統一採購事權，特設苗栗縣發包中心，並掌理該府逾公
告金額十分之一之工程、財物及勞務採購招標、決標案件
，及所屬機關、學校公告金額以上之工程採購招標、決標
事務之辦理，分別為苗栗縣發包中心組織規程第2條第1款
、第2款及第4條所明定（參見本院卷151頁、第152頁）。
是被告乃依政府採購法第40條規定，洽由具有專業能力之
輔助參加人（苗栗縣發包中心）代辦上開採購案件之工程
採購招標及決標事宜，並於系爭採購案之公開招標公告刊
載招標機關輔助參加人、招標單位苗栗縣發包中心，此有
被告96年11月16日照中事字第3035號函、96年1月10日照
中事字第0960000098號函、採購委託書、中文公開招標公
告在卷可稽（參見本院卷第157頁、第215頁、第337頁至
第338頁），並為系爭採購案之「苗栗縣政府及所屬機關
學校工程投標須知」第4條所明定（參見本院卷第316頁）
。顯見，被告為系爭採購案之洽辦機關，而代辦機關則為
輔助參加人（苗栗縣發包中心），並為招標機關。又系爭
採購案初由原告之前身凱群營造股份有限公司於96年12月
26日得標，嗣經輔助參加人（苗栗縣發包中心）發現本案
有冒用中華工程股份有限公司名義投標，遂於97年1月4日
撤銷該決標公告，並重新辦理公開招標，仍由凱群營造股
份有限公司於97年1月29日再次得標，分別有上開決標公
告、撤銷決標公告、內部簽呈、輔助參加人96年12月26日
府行發字第0960193312號函、中華工程股份有限公司96年
12月28日（96）中工業字第050061-49號函在卷足憑（參
見本院卷第122頁至第125頁、第220頁至第223頁）。另系
爭採購案決標之後，係由洽辦機關即被告於97年2月22日
與凱群營造股份有限公司簽訂工程採購契約，亦有該契約
書附卷可參（參見申訴卷第43頁、第74頁）。復依上開投
標須知第26條第1項規定：「廠商與本府（或採購機關）
間之招標、審標、決標、訂約、履約及驗收之爭議，得依
政府採購法及相關規定向本府（或採購機關）提出異議或
協議……」，亦可推知洽辦機關即被告仍保留依政府採購
法規定所得行使之職權及應辦理之事項權限。從而，被告
認定原告之前身凱群營造股份有限公司之代表人有政府採
購法第87條第4項妨害投標罪之行為，乃依政府採購法第
31條第2項第8款規定，以原處分追繳原告之押標金
5,000,000 元，揆諸首揭說明，尚非無管轄權限。原告訴
稱被告並非招標機關，無權作成原處分云云，即有所誤解
，委非可採。
（二）次按，政府採購法第31條第2項第8款所規定之「其他經主
管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定
之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購
公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主
管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法
令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無
異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予
發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之
立法意旨（最高行政法院104年度判字第470號判決意旨參
照）。另行政院公共工程委員會 89 年 1 月 19 日工程
企字第 89000318 號函：「……如貴會發現該 3 家廠商
有本法第 48 條第 1 項第 2 款或第 50 條第 1 項第 3
款至 5 款（按該函釋所述本法第 50 條第 1 項第 5 款
規定『影響採購公正之違反法令行為』，業於 91 年 2
月 6 日修正為『其他影響採購公正之違反法令行為』並
移列為第 50 條第 1 項第 7 款）情形之一，或其人員涉
有犯本法第 87 條之罪者，茲依本法第 31 條第 2 項第
8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為
，其押標金亦應不發還或追繳。」又最高行政法院 103
年 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議以：「依政府採
購法第 9 條第 1 項前段規定，行政院公共工程委員會（
下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法
第 31 條第 2 項第 8 款之授權，得補充認定該條項第 1
款至第 7 款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為
』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令
依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第 87 條之罪者，業
經公共工程會依上開規定，以 89 年 1 月 19 日 （89）
工程企字第 89000318 號函通案認定該廠商有影響採購公
正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」查前揭
行政院公共工程委員會 89 年 1 月 19 日函釋係於行政
程序法 90 年 1 月 1 日施行前之函釋，依中央法規標準
法第 13 條規定，以公布或發布為生效要件，本件函釋業
經行政院公共工程委員會依法發布，自已依法生效（最高
行政法院 104 年度判字第 456、470 號判決意旨參照）
。
再者，最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議
決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1
項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠
商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠
商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並
有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第
2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定
情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並
予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之
押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有
行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定
之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向
廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一
方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳
權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，
亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權
應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至
可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體
審認。」明揭政府採購法第31條第2項各款向廠商追繳押
標金，為機關對於投標廠商行使公法上請求權，而有行政
程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適
用；而關於該公法上請求權之起算其消滅時效期間，應自
可合理期待機關得為追繳時起算。
（三）經查，原告之前身凱群營造股份有限公司參與輔助參加人
所辦理系爭工程採購之公開招標案，其代表人梁純識為使
其所經營之凱群營造股份有限公司順利得標，竟意圖影響
決標價格，而向有意以永雋營造有限公司名義投標之訴外
人王清松表示，凱群營造股份有限公司得標後，會將工程
發包予永雋營造有限公司施作，希望永雋營造有限公司不
要把投標價格定的太低，大家一起合作等語，經王清松應
允後，而與梁純識互為協議不為價格之競爭，最終由梁純
識所經營之凱群營造股份有限公司以最低價得標，嗣經法
務部調查局苗栗縣調查站循線調查後發現上情，移送臺灣
苗栗地方法院檢察署檢察官偵查後提起公訴，案經臺灣苗
栗地方法院審理後以99年度訴字第356號刑事判決：「梁
純識共同犯政府採購法第87條第4項之妨害投標罪，處有
期徒刑1年。凱群營造股份有限公司，其代表人因執行業
務犯政府採購法第87條第4項之妨害投標罪，科罰金新臺
幣600,000元」，雖梁純識及凱群營造股份有限公司不服
該判決提起上訴，經臺灣高等法院臺中分院以100年度上
訴字第1050號判決撤銷原判決，但仍判處梁純識及凱群營
造股份有限公司有罪，其認定之事實為：「梁純識於民國
96年間係擔任『凱群營造股份有限公司』（下稱凱群營造
公司）之代表人，王清松則係『永雋營造有限公司』（下
稱永雋營造公司）實際執行公司工程業務之從業人員。緣
96年12月間，苗栗縣政府辦理『苗栗縣立照南國民中學96
－97年度老舊校舍（西棟教室、南棟教室）整建工程』（
下稱照南國中整建工程）之公開招標案，梁純識為使其所
經營之凱群營造公司順利得標，竟意圖影響決標價格，而
向有意以永雋營造公司名義投標之王清松表示：凱群營造
公司得標後，會將工程發包予永雋營造公司施作，希望永
雋營造公司不要把投標價格定的太低，大家一起合作等語
。因當時永雋營造公司財務狀況不佳，王清松乃予應允，
而與梁純識互為協議不為價格之競爭，如凱群營造公司得
標後，即將工程發包予永雋營造公司承做。王清松遂再與
永雋營造公司職員賴文進（另由檢察官為緩起訴處分）基
於共同犯意之聯絡，由王清松指示賴文進辦理投標事宜，
並向賴文進表示將永雋營造公司之投標金額定在上開標案
之預算金額（即205,184,968元附近）、永雋營造公司不
會得標等語，賴文進遂依王清松之指示，將永雋營造公司
之投標金額定為預算金額以上之206,000,000元，並備妥
相關證件投標；梁純識所經營之凱群營造公司則以199,00
0,000元投標。96年12月25日上午10時許，照南國中整建
工程公開招標案開標結果，果然由凱群營造公司以最低價
得標。嗣因苗栗縣政府發現其中『中華工程股份有限公司
』之投標單未報價且標單未用印、無押標金、未附證照，
經查詢後，發現係有人冒用『中華工程股份有限公司』之
名義投標而廢標，致犯未遂罪。嗣苗栗縣政府另於97年1
月29日上午10時辦理第2次招標，惟僅凱群營造股份有限
公司參與，經2次減價後，由凱群營造股份有限公司以198
,805,000元得標，且進而施作。經法務部調查局苗栗縣調
查站循線調查後，始發現上情。」主文並諭知：「梁純識
共同犯政府採購法第87條第4項、第6項之妨害投標未遂罪
，處有期徒刑8月。凱群營造股份有限公司，其代表人因
執行業務犯政府採購法第87條第4項、第6項之妨害投標未
遂罪，科罰金新臺幣400,000元。」認定凱群營造股份有
限公司及其代表人梁純識均有違反政府採購法第87條第4
項、第6項之妨害投標未遂罪行為，彼等再不服提起上訴
，經最高法院以100年度臺上字第5521號判決駁回上訴而
告確定，此有上開刑事判決書附卷可稽（參見本院卷第32
3頁至第331頁），並經本院調卷查證屬實。雖原告主張「
證人王清松於臺灣苗栗地方法院審理時之證述：『我們投
標的時候沒有意圖影響結果，對於政府採購法的內容不瞭
解，因為一般我們工程投標的時候，這種諸如此類的就是
慣例，我們沒有辦法去影響結果，任何廠商都可以參與標
案，不是能夠協商或怎樣。在地檢署的時候我是這樣講，
……當初梁純識（即原凱群營造股份有限公司負責人）本
來說那個案子裡面有很多工程範圍要我去承攬，得標之後
她不是把價錢殺得很低，就是不讓我們進去做，我們在那
邊也損失不少錢，當初我覺得她這麼不守信用，想說剛好
這個案子起訴，當時心裡就沒有想很多，就是要把她拖下
水……』等語（臺灣苗栗地方法院99年7月6日準備程序筆
錄第2頁參照）。臺灣苗栗地方法院逕認梁純識與證人王
清松有違反政府採購法第87條第4項規定，依政府採購法
第31條第2項第8款要求原告返還本件押標金云云，已屬率
斷。況系爭工程預算為205,184,968元，訴外人賴文進將
永雋營造有限公司之投標金額定為206,000,000元，梁純
識所經營之凱群營造股份有限公司則以199,000,000元得
標，期間各家所出金額均在招標預算金額之下，凱群營造
股份有限公司低價搶標而得標，為業界常見，亦屬正常無
違於邏輯經驗法則。」云云。經查，證人即永雋營造公司
之職員賴文進於上開刑事案件應訊：1.於檢察官偵查中具
結證稱略以：「問：在調查筆錄所述是否實在？答：實在
。問：當時永雋營造公司的標案是你負責處理的？答：我
在永雋營造公司的職務是負責標案，所以標案大概是我在
處理。問：這個標案的價格是誰決定的？答：大部分都是
王清松決定的。問：訂在預算價格左右可以得標嗎？答：
如果照這樣，一般情形是不會得標的。問：既然這樣，為
何還要訂在這個價格，是否不想得標？答：我是替王清松
工作，他怎麼訂，我無法決定。問：是否王清松跟你說，
這標只是要陪標而已？答：他是沒有說的很清楚，我做這
麼久，心裡也普普的知道，不用多問。問：你在調查站是
說王清松有跟你這樣說？答：坦白說，事後永雋營造公司
的財務有發生狀況，標下來也做不下去。問：所以他有跟
你說這樣說？答：是。」（參見刑事偵查卷第53頁至第55
頁）。2.於刑事第一審審理中回答檢察官詰問時證稱略以
：「問：王清松是你在永雋的老闆？答：對。問：你在永
雋的工作內容是什麼？答：就是員工的薪資、勞健保，還
有去投標，接洽銀行業務。問：當時投標是你去領標單？
答：對。問：你知道這個標案的底價是嗎？答：嗯。問：
事實上依照你們業界的習慣，你應該知道高於預算金額幾
乎不可能得標？答：對。問：（提示偵卷第55頁）當時我
們是問你就是說，王清松是不是跟你講說只有要陪標，不
標，你當時本來是回答說，他是沒有說的很清楚，但是你
做這麼久，心裡普普也知道，不用多問。你當時其實這樣
講，沒錯吧？答：嗯。問：那你在偵查中所言是否實在？
答：（點頭）。問：點頭是實在嗎？答：是。問：訂在預
算金額價格附近，會得標嗎？答：不會得標。問：不會得
標為何還要投標？答：因為老闆的授意。問：他（指王清
松）說他自己跟你講的是永雋不會得標？答：這個價格本
來就是不會得標。問：所以不會得標也告訴你不可以得標
，是這樣嗎？答：對。」（參見刑事第一審卷第207頁反
面至第213頁）。3.於刑事第一審回答辯護人張智宏律師
反詰問時證稱略以：「問：凱群公司得標之後，永雋公司
有沒有參與這個工程的施做？答：永雋公司那時狀況已經
不好了，只是說原來的班底，人員是梁董等於是收留的意
思，去那邊工作。問：標不到？答：對，因為高於預算。
問：王清松到底有沒有直接口頭跟你講說不可以得標？答
：其實不必講，大家心裡有數。問：事後永雋營造公司的
財務有發生狀況，標下來也做不下去。答：對。」（參見
刑事第一審卷第215頁至第216頁）。4.回答刑事第一審受
命法官問題時證稱略以：「問：你在調查站做筆錄時，調
查人員有脅迫或強迫你怎麼講？答：沒有。問：都是你照
實講的？答：對。問：那你在檢察官訊問的時候，也都是
照實講？答：對。問：之前你有講過，財務標下來也做不
起來，你就老實講就好了，是不是標起來也不能做，做不
下來，對嗎？答：應該是這樣講。問：你在調查站的時候
有講說，王清松是跟你講說，因為要解決屬下的生活問題
，所以才跟凱群公司達成協議，工程以後凱群公司得標，
就會接收你們公司的員工，後來你們確實也去凱群公司了
？答：對。問：你有這樣講，沒錯吧？答：是。」（參見
刑事第一審卷第216頁反面至第217頁反面）。另證人林健
文於刑事第一審審理中回答受命法問詢問時證稱略以：「
問：為什麼你們標到了要給王清松做？答：他說他要來承
攬。問：後來有去承攬嗎？答：後來不算承攬，只是一直
在爭執當中。問：那有沒有去做？答：人沒有來做。問：
王清松後來就沒有去做那個工程？答：對。問：全都沒有
做嗎？答：對。問：完全都沒有去參加？答：對。問：那
個工程後來誰做？答：後來就發包給下包做，另外的廠商
。問：那王清松的永雋公司就完全沒有做？答：對。」（
參見刑事第一審卷第186頁反面至第187頁）。永雋營造有
限公司之代表人王清松以證人身分應訊時之證述部分：1.
於偵查中回答檢察官訊問時證稱略以：「問：當時96年竹
南照南國中老舊校舍的整建工程，永雋營造有無下標的意
願？答：有。問：後來梁純識有找你說希望由他的凱群營
造公司得標？答：他有找我說看這件要不要跟他一起做。
問：有沒有說讓他們做？答：他說如果他們得標會讓我做
下包。問：有無跟你說讓他們公司得標？答：我們公司當
時財務已經出狀況了，當時心裡想說他們要標，就讓他們
標到。問：你在調查筆錄說，梁純識跟你說他們也想標，
大家不要競爭，一起合作，由凱群營造得標，叫你價格不
要訂太低，你也有承諾他？答：有這件事。問：你的意思
是你有跟他合意讓他得標的意思？答：是讓他得標，因他
標到，願意讓我去執行。問：你有無跟賴文進說，你們永
雋營造不可以得標？答：應該是跟他說，我們不會得標。
問：為何你們不會得標？答：因為我們永雋營造的財務要
去執行會很辛苦，梁純識說，有標得希望我們做他的小包
。」（參見刑事偵查卷第41頁反面至第43頁）。2.於刑事
第一審審理時回答受命法官問題時證稱略以：「你有意思
要幫人家得標？答：當時凱群營造我們只是知道他會去投
，然後他有來問過我。問：他來問過你什麼？答：就是說
有這個工程，他們也想要去投標。問：你偵查中講是你跟
他講好了，你不要得標，你去投標，讓他得標，你偵查中
是這樣講？答：對。」（參見刑事第一審卷第 224 頁至
第 226 頁）。綜合上述證人賴文進於偵查、刑事第一審
審理中及證人王清松於偵查中之證述互核比對可知，本件
永雋營造公司確有投標意願，並非單純之陪標。嗣因被告
梁純識向被告王清松要約互相協議不為價格之競爭，並以
事後凱群營造股份有限公司得標後，由永雋營造有限公司
承做下包為條件。雙方協議達成合致後，王清松即指示證
人賴文進，由永雋營造有限公司以高於預算價格，即不可
能得標之 20,600,000 元投標，該案嗣經開標後，果由凱
群營造股份有限公司以 199,000,000 元得標，此有輔助
參加人 96 年 12 月 25 日上午 10 時「開標 / 議價 /
決標 / 流標 / 廢標紀錄」在卷可資佐憑（參見刑事偵查
卷第 21 頁）。再該刑事被告王清松於調查站（參見刑事
偵查卷第 10 頁至第 11 頁）及檢察官詢（訊）問時（參
見刑事偵查卷第 42 頁至第 44 頁）均自白坦承上情；刑
事被告梁純識亦於偵查中供稱：「他（指王清松）以前都
是做苗栗縣政府的，他跟我說，他的工班沒有工作做，希
望跟我合作，我說南投縣政府我不熟，他說他的人脈很好
，他說我們合作來做照南國中的案子。」（參見刑事偵查
卷第 108 頁）等語，而事後原來永雋營造有限公司員工
也到凱群營造股份有限公司工作，亦據證人賴文進證述屬
實，足徵王清松確實有與梁純識，就本件投標事宜，互為
協議不為價格競爭之事實。是原告之上節主張，顯係事後
卸責飾詞，委非可採。從而，被告認定原告之前身凱群營
造股份有限公司參與系爭採購案確有違反政府採購法第
87 條第 4 項之行為，尚非無據。因此，被告認定原告已
有違反政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款及系爭採購案
投標須知系爭採購案投標須知第 18 條（四）第 8 款所
規定「廠商有影響採購公正之違反法令行為」，乃以原處
分通知原告，應依政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款規
定追繳押標金 5,000,000 元，揆諸前開說明，並無違誤
。
（四）另按，政府採購法第31條第1項已規定「機關對於廠商所
繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標
時，亦同。」顯然將結果為決標或廢標情形為相同評價。
再者，該條第2項規定，廠商有該項各款情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，並
不以最終為決標狀態為限，其有廢標情形者，亦得為之。
此觀該條項規定在避免不肖廠商以違反採購公正之方式參
與投標或未依誠實信用原則履約等情形之立法旨意即可知
，故不以最終為決標狀態為限，否則僅未經招標機關即時
發現仍予決標者可以適用，而事後經廢標者即不受此條文
規範，即顯非事理之平，有違上開立法旨意。是投標廠商
有政府採購法第31條第2項所列各款情形之一者，其所繳
納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，均不因
其決標結果事後經廢標所影響。本件原告之前身凱群營造
股份有限公司及其代表人梁純識違反政府採購法第87條第
4項及第6項規定，以199,000,000元投標參與系爭採購案
，經於96年12月25日上午10時許開標結果確實以最低價得
標，雖事後被發現有人冒用另一投標廠商「中華工程股份
有限公司」之名義投標而廢標，輔助參加人並於97年1月2
9日上午10時辦理第2次招標，僅凱群營造股份有限公司參
與，經 2 次減價後，由凱群營造股份有限公司以
198,805,000 元得標，且進而施作，然前揭第 1 次招標
程序中，凱群營造股份有限公司既有違反政府採購法第
87 條第 4 項及第 6 項之行為，已如前述，且所繳納之
押標金業已發還，亦為兩造所不爭之事實，依照上開說明
，本件應適用政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款之規定
追繳已退還原告之押標金，自不因其決標結果事後經廢標
所影響。因此。原告主張「系爭工程第 1 次開標時間為
96 年 12 月 25 日，因中華工程股份有限公司之投標單
未報價且標單未用印、無押標金、未附證照，經查詢後發
現係有人冒用中華工程股份有限公司名義投標而廢標，故
才於 97 年 1 月 29 日第 2 次開標。依臺灣苗栗地方法
院 99 年度訴字第 356 號判決之審判筆錄可知，本件原
告涉妨害投標罪之情形係發生於第 1 次招標之時，此有
決標公告可稽。」云云，即非可採。
（五）雖原告復主張「觀諸臺灣苗栗地方法院99年度訴字第356
號判決審判筆錄所載，可知輔助參加人於第1次決標已當
場宣布決標且原告進行手續辦理時，輔助參加人即表示可
能會廢標，輔助參加人之政風單位科長、主管均在現場，
原告並表示既然如此根本不應開標，輔助參加人亦回覆就
本件工程會再上網第2次招標，足證輔助參加人及被告於
斯時即知悉第1次決標涉有違法情事，則系爭追繳押標金
之公法上請求權時效，依前開條文及最高行政法院庭長法
官聯席會議決議內容，自應由第1次決標日即96年12月25
日起算，被告遲於103年7月14日始追繳押標金，時效已完
成而當然消滅。」「退步言之，縱認第1次決標時，被告
所質疑者為中華工程股份有限公司涉違法之情事，然自法
務部調查局苗栗縣調查站98年5月26日之調查筆錄內容，
亦可知法務部早於98年5月間即開始調查，所謂偵查不公
開係指：『偵查不公開，指檢察官、檢察事務官、司法警
察官、司法警察、辯護人、告訴代理人或其他於偵查程序
依法執行職務之人員，除依法令或為維護公共利益或保護
合法權益有必要者外，偵查中因執行職務知悉之事項，不
得公開或揭露予執行法定職務必要範圍以外之人員。』而
輔助參加人即係此規定中所指之『執行法定職務必要範圍
』之人員，法務部調查局苗栗縣調查站基於調查必要，必
然早已從輔助參加人處調查，否則無從得到相關資訊。被
告辯稱於100年4月12日始知悉原告犯有政府採購法第87條
第4項之罪，其『始知悉』者係指臺灣苗栗地方法院所為
之有罪判決，非謂被告100年4月12日始知悉有得追繳押標
金之情事。是依最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨
，可合理期待被告得為追繳之時間至遲應於法務部調查局
調查原告負責人梁純識時，即98年5月26日起算，系爭追
繳押標金之公法上請求權時效已於103年5月26日完成而當
然消滅。」等云。經查，關於原告上開主張被告至遲應於
法務部調查局98年5月26日調查原告負責人梁純識時即已
知悉，追繳押標金之時效應自該時起算一節，為被告及輔
助參加人所否認。承前所述，被告係依據政府採購法第40
條規定，洽由具有專業能力之輔助參加人（苗栗縣發包中
心）代辦上開採購案件之工程採購招標及決標事宜，被告
為系爭採購案之洽辦機關，而代辦機關則為輔助參加人（
苗栗縣發包中心），並為招標機關。而本件輔助參加人係
接獲法務部調查局苗栗縣調查站 100 年 3 月 25 日苗肅
字第 10059003220 號函檢附臺灣苗栗地方法院 99 年度
訴字第 356 號刑事判決書（參見本院卷第 334 頁），始
將該函意旨及刑事判決書以 100 年 4 月 12 日府行發字
第 65026 號函轉知被告（參見本院卷第 38 頁），有上
開函文附卷可稽。被告及輔助參加人並分別主張係於該時
始知原告之前身凱群營造股份有限公司觸犯政府採購法第
87 條第 4 項圍標罪等語。又上開刑事判決書記載「嗣因
苗栗縣政府發現其中『中華工程股份有限公司』之投標單
未報價且標單未用印、無押標金、未附證照，經查詢後，
發現係有人冒用『中華工程股份有限公司』之名義投標，
嗣經法務部調查局苗栗縣調查站循線調查後，始發現上情
」等情。其中，輔助參加人發包中心發現系爭採購案疑有
冒用中華工程股份有限公司名義投標之情事，遂於 97 年
1 月 4 日撤銷該決標公告，並重新辦理公開招標，仍由
凱群營造股份有限公司於 97 年 1 月 29 日再次得標，
分別有上開決標公告、撤銷決標公告、內部簽呈、輔助參
加人 96 年 12 月 26 日府行發字第 0960193312 號函、
中華工程股份有限公司 96 年 12 月 28 日 （96）中工
業字第 050061-49 號函在卷足憑（參見本院卷第 122 頁
至第 125 頁、第 169 頁至第 174 頁、第 220 頁至第
223 頁）。依上開內部函稿顯示，輔助參加人發包中心僅
發現有人冒用「中華工程股份有限公司」之名義投標，及
另一投標廠商永雋營造有限公司所填寫投標金額高於公告
之預算金額顯為不合格標等節，尚未發現原告之前身凱群
營造股份有限公司有何違法情事。另輔助參加人發包中心
將此案移由苗栗縣政府政風處處理，政風處經查證後並以
該處名義之 98 年 1 月 2 1 日栗政查字第 0980000268
號函（參見本院卷第 209 頁至第 211 頁）移送法務部調
查局苗栗縣調查站循線調查。雖上開政風處之移送函記載
：「……據研判本案似『永雋營造有限公司』與『凱群營
造股份有限公司』已有協議，由『凱群營造股份有限公司
』得標，而為湊足 3 家廠商投標，『永雋營造有限公司
』及『凱群營造股份有限公司』疑有觸犯政府採購法第
87 條第 4 項圍標罪之嫌。……」等語。
然中央與地方機關（構）及公營事業機構之政風機構人員
辦理政風業務，係由法務部廉政署規劃、協調及指揮監督
，為政風機構人員設置管理條例第2條所明定，故上開函
文係以苗栗縣政府政風處名義行文，並未經由輔助參加人
核章，且發文對象僅為法務部調查局苗栗縣調查站，並未
發給被告或輔助參加人，且係加註「密」字之機密文件，
被告及輔助參加人應未知悉。另本院為查明被告及輔助參
加人是否知悉政風處之查證結果，亦發文該處調查此事，
經該政風處以104年12月4日栗政查字第1046305485號函覆
略以：「……本案自案卷資料觀之，尚未發現有將凱群營
造股份有限公司涉案情節告知本府辦理招標事宜之人員、
主管或洽辦機關照南國中之具體事證。」等語（參見本院
卷第367頁）。又被告及輔助參加人雖為系爭採購案之洽
辦機關及招標機關，依法固有調查投標廠商是否有應追繳
押標金事由之權限，但畢竟與檢察機關之司法偵查權相較
，其強度及密度均有相當差距，且輔助參加人發包中心亦
將此案移由苗栗縣政府政風處處理，嗣並移送法務部調查
局苗栗縣調查站進行刑事偵查。是被告及輔助參加人主張
其僅得參酌相關招標及決標文件，依其文件做形式觀察，
無法即時辨別原告是否有妨害投標之情事，應屬合理。再
者，依刑事訴訟法第245條第5項規定訂定之偵查不公開作
業辦法第3條及第4條規定，偵查不公開，係指檢察官、檢
察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人、告訴代理人
或其他於偵查程序依法執行職務之人員，除依法令或為維
護公共利益或保護合法權益有必要者外，偵查中因執行職
務知悉之事項，不得公開或揭露予執行法定職務必要範圍
以外之人員，其範圍包括偵查程序及內容均不公開。被告
及輔助參加人並非該刑事案件之當事人，亦非刑事訴訟法
第55條第1項、第255條第2項、第263條、第227條第1項等
規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁判
文書之人，當無從明確知悉偵查程序及內容。本院經調取
上開刑事案件全卷，臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官亦僅
要求輔助參加人提供系爭採購案有關以中華工程股份有限
公司名義投標之標單及該標單所附之相關資料，有該署之
檢察官進行單及99年3月9日苗檢哲荒98偵字第04063號函
在卷可稽（參見刑事偵查卷第51頁及第60頁），並未述及
原告之前身凱群營造股份有限公司涉犯政府採購法之犯行
；另臺灣苗栗地方法院固在向輔助參加人調取系爭採購案
第1次招標時購買招標文件之廠商及購買、領標時間等資
料之函文中，載稱「本院受理99年度訴字第356號凱群營
造股份有限公司等違反政府採購法乙案……」，然其發函
時間已是99年7月8日及99年10月4日，有刑事報到單、99
年7月8日苗院源刑申99訴字356字第18400號函、99年10月
4日苗院源刑申99訴字356字第26920號函附卷足憑（參見
刑事第一審卷第70頁、第79頁、第154頁、第160頁）。姑
不論上開法院之查詢函並未明確記載凱群營造股份有限公
司之涉案情節，即便足認輔助參加人已因上開查詢函而有
所知悉，且隨即告知被告，惟本件追繳押標金之請求權起
算時點，最早亦應自99年7月8日起算，迄至被告於103年7
月14日以原處分向原告追繳押標金，仍未逾5年消滅時效
時間，原處分尚無違誤。至於輔助參加人訴訟代理人陳致
傑於本院審理時陳稱：「原告訴代所指該簽呈說明四.是
指偽造文書部分，而該簽呈說明五.是說明是否涉有採購
法第50條第1項部分，需等地方法院檢察署偵查結果再行
續辦，要追繳押標金要看有無違反政府採購法第50條第1
項情事。那時候只有查到中華工程的標單不是該廠商所投
遞的，中華工程電子領標憑據資料跟永雋營造有限公司是
同一使用者帳號，於不同時間所領取，這是當時所知道的
事實，表示他們的投標文件有重大異常關連，可能是永雋
涉及冒標。法務部調查局100年3月25日來函，才知原告前
身凱群營造股份有限公司犯有採購法第87條第4項妨害投
標罪。在寫該簽呈時，是有懷疑凱群公司有涉及違反採購
法之情事。當時是發現永雋營造與中華工程公司間有違法
情事。」等語（參見本院卷第188頁、第189頁），其中固
述及「在寫該簽呈時，是有懷疑凱群公司有涉及違反採購
法之情事」等內容，但經本院進一步追問後，即改稱：「
我不是當時的承辦人員。我是後來看到刑事判決結果，他
們有犯採購法第87條第4項之罪，我剛剛這樣講沒有依據
，我不知道當初他們知不知悉，我剛才這樣講是我自己揣
測的。」「（從剛原告所提的簽呈資料內容來看，苗栗縣
政府或照南國中在當時已經知悉凱群公司有涉及違反政府
採購法第87條第4項的犯嫌嗎？）從簽呈上看不出來。」
「（剛才原告所述該簽呈說明四.之敘述（本院卷第1 74
頁），你們移送的是哪個公司？該部分有包括凱群公司所
涉及的違反採購法犯罪嫌疑？）是永雋營造有限公司與中
華工程有限公司。這部分只有涉及永雋營造有限公司，沒
有包括凱群公司。」等語（參見本院卷第189頁），嗣並
補充：「（之前的庭期，參加人訴代陳先生不是說在97年
間就已經掌握相關圍標的訊息了嗎？）我後來已有說明解
釋過了。我當時還沒有到招標中心，我是後來看到內簽的
資料，因為已經知道結果，所以我先做判斷。」等語（參
見本院卷第356頁）。顯見，輔助參加人訴訟代理人陳致
傑此部分說詞，應屬個人臆測，尚難作為有利原告事實認
定之依據。綜上，原告訴稱本件追繳押標金之公法上請求
權時效已罹於時效，被告不得再追繳云云，顯非可採。
九、綜上所述，原告之主張俱非可採，被告所為原處分及異議處
理結果並無違誤，申訴審議判斷關於被告與原告爭執部分予
以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結
果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須
按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴
者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表
明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情
形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 杜 秀 君
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 191-233 頁