裁判字號：
臺中高等行政法院 105年度訴字第274號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 10 月 26 日
案由摘要：
都市計畫法事件
臺中高等行政法院判決 105年度訴字第274號
105年10月12日辯論終結
原 告 劉雪嬌即狂熱燒烤餐廳
輔佐人 兼
送達代收人 陳威吉
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍（巿長）住同上
訴訟代理人 張鈺娸
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年5
月23日台內訴字第1050030990號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於門牌臺中市北區淡溝里民權路412號建築
物（下稱系爭建物）開設「狂熱燒烤餐廳」，經被告於民國
104年12月9日執行維護公共安全方案聯合稽查（下稱104年1
2月9日聯合稽查），查獲現場作「飲酒店業」使用，設座4
桌，內有吧台、廚房（爐具1台、冰箱1台、烤箱1台）等，
經被告所屬經濟發展局認定原告經營「狂熱燒烤餐廳」違反
臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例第4條第1項規定，依同
自治條例第13條規定，以104年12月16日中市經商字第10400
62739號函附裁處書（下稱經發局裁處書），裁處原告新臺
幣（下同）5萬元（原告已繳清罰鍰），並以同日中市經商
字第1040062735號函請被告所屬都市發展局依權責辦理。經
被告認系爭建物所屬土地（臺中市乾溝子段148-43地號土地
）屬變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地
區）細部計畫之「部分第二種住宅區、部分第三種住宅區」
，原告於系爭建物經營飲酒店業已違反都市計畫法第34條及
都市計畫法臺中市施行自治條例第18條規定，被告爰依同法
第79條第1項規定，以105年2月15日府授都測字第105002720
2號函併行政裁處書（下稱原處分）裁處原告6萬元罰鍰，並
請於處分送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用。原告
不服，提起訴願，經內政部以105年5月23日台內訴字第1050
030990號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告於 103 年 10 月 27 日合法設立狂熱燒烤餐廳（營
業項目：餐館業），後於 104 年 12 月 9 日聯合稽查時
，才被告知餐館業若要兼賣酒精類飲品，尚須另外辦理營
業登記，且稽查時被認定是飲酒店場所，未經許可登記，
並開立經發局裁處書裁罰，且當場被稽查人員訓誡不得再
繼續營業否則會連續處罰。原告並未經營賣酒，事實上僅
係經營餐廳，且 104 年 12 月 9 日聯合稽查時被告並未
實際查看原告之營業額，且現場客人並未有人飲酒，現場
所備酒類係餐廳有時舉辦飛鏢比賽時送給客人，故被告遽
以認定原告為飲酒店業實屬有誤。惟原告已決定終止營業
，於 104 年 12 月 25 日依照商業登記法第 18 條規定
，主動辦理歇業登記，完全停止對外一切營業，但由於租
期尚未屆滿，只能當成私人住宅，並非不特定人隨時都可
以進入之營業場所，嗣原告於 104 年 12 月 24 日收受
被告所屬都市發展局通知辦理建築物公共安全檢查簽證及
申報作業之函文，但原告主觀上認為已經準備要辦理歇業
登記，且客觀上都已經停止對外營業，已經不構成飲酒店
之公開營業場所，故不予理會。詎 105 年 2 月 17 日收
受本件違反都市計畫法土地使用分區管制規定之原處分，
雖已繳納罰鍰，但仍不服，故提起本件行政訴訟。
（二）原告已辦理歇業登記，原處分仍予裁罰有所不當：
原告於 104 年 12 月 24 日已經辦理歇業登記，於隔日
生效，而原處分發生效力時即 105 年 2 月 17 日，商號
已不存在，對於不存在之商號為行政處分尚難認為有法律
上效力。又原告自 10 4 年 12 月 9 日當場被稽查人員
訓誡不得繼續營業後已經著手準備終止一切對外公開營業
行為，至 104 年 12 月 25 日時，除了主動辦理歇業登
記外，已經完全終止任何對外公開之營業行為。被告於
105 月 2 日 15 日派人至系爭建物做第二次聯合稽查時
已知悉，故縱被告認為可對辦理歇業登記後之自然人為行
政處分，惟原處分不利益裁罰基準點之基礎事實狀態（即
10 5 年 2 月 15 日），已被確認是終止營業，即不違反
臺中市都市計劃土地使用分區管制要點暨都市計畫法之相
關規定，故尚難認為有上開法規之適用。
（三）原處分有違反一行為不二罰之情事，應予撤銷：
⒈按行政罰法第24條及第31條規定及最高行政法院94年6月
份庭長法官聯席會議決議，原告僅是單純主觀上一個開設
一般餐館業之意思，客觀上同時兼賣酒精飲品之概括繼續
行為狀態，故應該評價為自然或法律上一行為，且並無故
意、且繼續不斷違反數個行政法上義務之犯意；設若原告
未主動辦理歇業登記，無視公權力存在仍繼續營業，直至
105年2月15日第二次聯合稽查時仍被認定客觀上有營業事
實存在，則自當合致多次違反行政法上義務，惟原告係第
一次經營餐館業，不諳法律，不知餐館業不得兼賣酒精類
飲品，並且於第一次稽查後，已繳納罰鍰後即主動於104
年12月25日辦理歇業登記，客觀上並完全停止對外一切營
業，原告開設一般餐館業，同時兼賣酒精飲品之行為（未
登記飲酒店類），同時觸犯臺中市休閒服務娛樂業管理自
治條例及都市計畫法土地使用分區管制規定，原告根本毫
無期待可能，知悉此高度專業複雜之法律規定，且在停止
對外營業後，依社會通念，顯已無妨礙居住寧靜、影響公
共安全危險之虞。因此本件應有一行為不二罰之適用。
⒉又從法條文義、立法意旨判斷，縱使被告認原告之一行為
（兼賣酒精飲品）同時違反臺中市休閒服務娛樂業管理自
治條例及都市計畫法2個行政法上義務，即除罰鍰外，另
有其他種類行政罰之處罰（即包括前者之勒令停業；後者
之勒令拆除、改建、停止使用及恢復原狀），本可由各該
主管機關分別裁處，但原告經營餐館業兼賣酒精飲品之一
行為，違反前者之勒令停業與違反後者之停止使用（恢復
原狀），實質上屬於處罰種類相同，且前者的處罰（即勒
令停業）已足達行政目的（即不得未經許可對外經營），
故後者不得重複裁處。且原告係主動辦理歇業登記，且客
觀上已經停止使用並恢復原狀，因此，違反前者時之行政
處分既已達行政目的，故不得再重複裁處本件原處分。
（四）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告主張狂熱燒烤餐廳並非飲酒店業，且已辦理歇業，不
得對已經不存在的商業主體為行政處分云云。惟按餐廳或
飲酒店業之認定係目的事業主管機關經發局職權，104 年
12 月 9 日稽查時，系爭建物現場營業中，設座 4 桌（
消費者 9 人），有吧台、廚房、酒櫃、調酒及陳列多項
酒類等，該餐廳確實有營業及作「飲酒店業」使用之事實
，被告之經發局業於聯合稽查紀錄表中為上開記載，故本
件係依據原告現場設備、行為及聯合稽查紀錄表記載而認
定該餐廳為飲酒店業。故被告認原告違反都市計畫法第
34 條及都市計畫法臺中市施行自治條例第 18 條規定，
違規事實明確，原告雖已於 104 年 12 月 24 日辦理歇
業登記，惟不因其事後已辦妥該餐廳歇業登記而消滅違規
事實，且原處分係依被告 104 年 12 月 9 日稽查違規事
實，按都市計晝法第 79 條規定裁處原告 6 萬元罰鍰，
並命於處分送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用，
並無不當。
（二）又原告主張原處分違反一行為不二罰云云，惟原告前因違
反臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例第 4 條規定，未
向主管機關申請營業場所地址、代表人或負責人，即於系
爭建物營業，受經發局裁處書處原告 5 萬元罰鍰；然本
件原處分係以原告違規於位屬都市計畫「部份第二種住宅
區、部份第三種住宅區」之系爭建築物經營飲酒店業，違
反都市計畫法第 34 條及都市計畫法臺中市施行自治條例
第 18 條規定，不得於住宅區之建築物及土地作飲酒店業
使用，以原處分予以裁罰，二者違法構成要件不同，並未
違反一行為不二罰原則，原處分於法有據，並無不當等語
，資為抗辯。
（三）並聲明：駁回原告之訴。
四、得心證之理由：
（一）本件兩造之爭點為：系爭處分作成時，原告已辦理歇業登
記，並未有作飲酒店使用之違規事實，系爭處分之裁罰是
否適法？系爭處分是否有違反一行為不二罰原則？（本院
卷第 71 至 72 頁）
（二）按都市計畫法第 34 條規定：「住宅區為保護居住環境而
劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安
全及衛生。」、第 79 條第 1 項規定：「都市計畫範圍
內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地
形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依
本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公
所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣
6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止
使用或恢復原狀。……。」、第 85 條規定：「本法施行
細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院
備案……。」都市計畫法臺中市施行自治條例第 1 條規
定：「本自治條例依都市計畫法（以下簡稱本法）第 85
條規定制定之。」、第 2 條規定：「本自治條例之主管
機關為臺中市政府（以下簡稱本府）。」、第 18 條規定
：「住宅區為保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規
定者外，不得為下列建築物及土地之使用：……十一、舞
廳（場）、酒家、酒吧（廊）、飲酒店業、特種咖啡茶室
、浴室、性交易場所或其他類似之營業場所。但經目的事
業主管機關認定確有發展溫泉浴池使用，並訂定使用面積
、使用條件及有關維護事項者，不在此限。……。」臺中
市都市計晝（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計
晝檢討後土地使用分區管制要點（下稱管制要點）第 1
點規定：「本要點依都市計畫法第 32 條及都市計畫法臺
中市施行自治條例第 49 條訂定之。」、第 5 點第 1 款
及第 2 款規定：「（一）第二種住宅區除不得為工業、
大型商場（店）及飲食店之使用外，餘依都市計畫法臺中
市施行自治條例住宅區相關規定管制。（二）第三、五種
、甲類、乙類、丙類住宅區依都市計晝法臺中市施行自治
條例住宅區相關規定管制。」臺中市政府處理違反都市計
畫法案件裁罰基準附表項次一規定，違反規定經營飲酒店
業，第一次查獲處使用人或管理人 6 萬元罰鍰，並勒令
停止使用或恢復原狀，二、同時副知建築物或土地所有權
人。次按臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例第 4 條規
定：「經營休閒娛樂服務業，依法辦妥公司登記或商業登
記後，應向主管機關申請營業場所地址、代表人或負責人
許可，始得營業。變更時，亦同。……」第 13 條規定：
「違反第 4 條第 1 項規定擅自營業者，處休閒娛樂服務
業者新臺幣 5 萬元以上 10 萬元以下罰鍰，並勒令停止
營業，如拒不停止營業，得按次處罰。」。
（三）次按關於「F010150飲酒店業」之定義，係指從事含酒精
性飲料之餐飲供應，但無提供陪酒員之行業，包括啤酒屋
、飲酒店等，有經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼
表檢索系統查詢結果，附於本院卷第 95-1 頁可稽（網址
：http://g cis.nat.gov. tw/cod/doc-cgi/qd_fdr.exe
），該飲酒店業之定義係經濟部商業司本於公司、商業登
記管理之職權，對於公司行號營業項目定義「飲酒店業」
認定及劃分標準所為解釋，核未增加法律所無之限制，與
法律保留原則無違，各機關處理相關案件自得援用。經查
，原告於系爭建物經營「狂熱燒烤餐廳」，系爭建物所坐
落土地位屬都市計畫第二及第三種住宅區，原告有向主管
機關辦理營業登記，其登記營業項目為「 F501060 餐館
業」，惟查被告於 104 年 12 月 9 日聯合稽查派員赴系
爭建物稽查，發現作「飲酒店業」使用，現場營業中，設
座 4 桌（消費者 9 人），有吧台、廚房（爐具 1 台、
冰箱 1 台、烤箱 1 台）、酒櫃、調酒及陳列多項酒類等
，有原告商業登記資料抄本、土地使用分區表、104 年
12 月 9 日聯合稽查紀錄表影本及照片 5 張附卷可稽（
訴願卷第 63 頁、第 52 至 57 頁，本院卷第 49 頁背面
至 52 頁）並為原告所不爭執（本院卷第 71 頁），足見
原告顯係提供酒類為主，是系爭建築物場所實際營業情形
係從事酒精飲料之餐飲服務，符合上開經濟部商業司公司
行號營業項目代碼表所定義之飲酒店業。故原處分機關就
此部分事實之認定，並無違誤。又原告主張其已於 104
年 12 月 24 日辦理娛樂業歇業登記，於 104 年 12 月
25 日生效（見經濟部商業司商業登記資料查詢結果，本
院卷第 12 頁），原處分對已歇業之原告裁罰有所不當云
云。惟查，原告於 104 年 12 月 24 日辦理歇業登記並
於隔日生效，係在被告 104 年 12 月 9 日聯合稽查之後
，故其歇業登記行為並不影響被告於聯合稽查時即 104
年 12 月 9 日，原告已成立違規行為，是原告此部分主
張並無足採。原告於系爭建物，即坐落變更臺中市都市計
畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計畫之「部
分第二種住宅區、部分第三種住宅區」土地上，依前揭管
制要點第 5 點規定，原本不得為飲食店之使用，卻經營
「狂熱燒烤餐廳」之飲酒店業，其有都市計畫法第 34 條
及都市計畫法臺中市施行自治條例第 18 條規定之違章事
實甚明，應依同法第 79 條第 1 項規定裁處。被告認原
告違反都市計畫法第 34 條及都市計畫法臺中市施行自治
條例第 18 條規定，依同法第 79 條第 1 項規定，以原
處分裁處原告 6 萬元罰鍰，並請依規停止使用或恢復合
法使用。
揆諸首揭法條規定，原處分並無不合。
（四）惟按「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，
此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭
受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果（最高行
政法院 95 年度判字第 216 號判決參照）。查都市計畫
法第 34 條、都市計畫法臺中市施行自治條例第 18 條及
臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例第 4 條第 1 項、第
13 條規定，係以未經核准，而為營業行為為處罰條件。
亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須俟其
有營業行為之作為時，始得加以處罰。本件原告僅有一未
經許可，於住宅區內，擅自以系爭建物作為營業而使用之
行為（如經營飲酒店業），而同時符合都市計畫法第 34
條、都市計畫法臺中市施行自治條例第 18 條及臺中市休
閒娛樂服務業管理自治條例第 4 條第 1 項、第 13 條之
處罰規定，應擇一從重處斷（最高行政法院 94 年 6 月
份庭長法官聯席會議決議參照）；次查，行政罰法第 24
條第 1 項、第 2 項分別規定：「一行為違反數個行政法
上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處
。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」、
「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入
或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其
處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不
得重複裁處。」；查都市計畫法第 79 條第 1 項規定之
法定罰鍰額度，為 6 萬元以上 30 萬元以下，較臺中市
休閒娛樂服務業管理自治條例之法定罰鍰額度為 5 萬元
以上 10 萬元以下為重，依上開行政罰法之規定，應從重
依都市計畫法第 79 條第 1 項規定裁處原告罰鍰，併依
同法條為停止使用或恢復原狀之處罰，自不得再依臺中市
休閒娛樂服務業管理自治條例重複處罰。是本件被告依都
市計畫法第 79 條第 1 項規定，處原告法定最低額 6 萬
元罰鍰，並請原告依規定停止使用或恢復合法使用，即無
不合，另被告因原告此違章事實，以原告未向主管機關申
請休閒娛樂服務業營業許可，而擅自營業，違反臺中市休
閒娛樂服務業管理自治條例第 4 條規定，而依同法第 13
條第 1 項規定，以 104 年 1 2 月 16 日中巿經商字第
1040062739 號函，處原告 5 萬元罰鍰，並命令原告立即
停止營業部分，因未經原告提起行政救濟，是該行政處分
是否合法，原不在本件訴訟審究範圍，惟該行政處分，依
前揭說明，已違反行政罰法第 24 條規定，似應由被告依
行政程序法第 117 條規定，另為處分，併此敘明。
五、綜上所述，本件被告以原告違反都市計畫法第34條、都市計
畫法臺中市施行自治條例第18條、臺中市都市計晝（舊有市
區及一至五期市地重劃地區）細部計晝檢討後土地使用分區
管制要點第5點規定，經衡酌其違規情節，依都市計畫法第7
9條第1項規定，處以法定最低額6萬元罰鍰，並命停止使用
或恢復合法使用，揆諸首揭規定，於法有據，訴願決定，予
以維持，亦屬妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，
應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結
果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第
1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須
按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴
者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表
明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情
形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
書記官 黃 靜 華
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 619-630 頁