裁判字號：
高雄高等行政法院 105年度訴字第401號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 05 月 03 日
案由摘要：
漁港法
高雄高等行政法院判決 105年度訴字第401號
民國106年4月19日辯論終結
原 告 嘉明海運股份有限公司
代 表 人 陳乾禾
訴訟代理人 郭瑋萍 律師
被 告 澎湖縣政府
代 表 人 陳光復
訴訟代理人 劉豐州 律師
複 代理 人 吳典倫 律師
上列當事人間漁港法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
105年7月13日農訴字第1050701625號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所屬「嘉明輪」（下稱系爭貨輪）前經被
告民國83年4月2日澎府建觀字第13318號函，同意停泊鎖港
漁港在案。嗣被告以鎖港漁港係因馬公商港港區初期建設尚
未完備，澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以
漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現國內商港龍門尖山碼頭區
已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，爰依漁港法
第15條規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函知
原告，鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，
原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業。原
告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分並無廢止被告於82年12月21日同意系爭貨輪停泊鎖
港處分之效力：
1.行政機關逾2年除斥期間作成之廢止處分，顯悖法令而不
生廢止之效力：
⑴按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，
得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行
政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處
分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重
大危害者。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年
內為之。」行政程序法第123條第4款、第5款及第124條分
別定有明文。次按「……授予利益之合法行政處分，人民
不僅因信賴該處分之合法性而享有正當之信賴利益，該授
益處分本身同時即是受益人保有該利益之法律上基礎，故
除授益人有信賴不值得保護之情形，或基於重大公益之需
求，行政機關不得任意加以廢止，是合法授益行政處分廢
止之要件，較之違法行政處分之撤銷要件應更為嚴格，甚
為顯然。是合法授益行政處分，於有行政程序法第123條
第1款至第5款之情形發生時，原處分機關固得依職權予以
廢止，但基於維護法律秩序之安定性，及保障人民正當合
理之信賴，其行使此項廢止權限，法律定有時間上的限制
，亦即應自廢止原因發生後2年內為之。……殊非行政程
序法第124條規定廢止權2年除斥期間，以維護法律秩序之
安定性，及保障人民正當合理之信賴之立法意旨。是即或
有被告所稱之其有調取原始文件查核，或委請鑑定之行政
調查之必要，亦應包含於上開2年除斥期間內，亦即被告
應自98年12月30日得知原告有違法挖設地下室使用之情事
後，於2年之除斥期間內，完成其行政調查工作，並據以
於期間內作成廢止之處分，始合於法律之規定。」臺北高
等行政法院101年度訴字第895號判決意旨可資參照
⑵被告指稱前揭臺北高等行政法院101年度訴字第895號判決
業遭最高行政法院102年度判字第741號判決廢棄，故該判
決已無參考價值云云。惟觀諸最高行政法院102年度判字
第741號判決意旨揭示：「……參照本院上揭決議意旨，
原眷戶資格之取得，係由於主管機關配住而來，此配住關
係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關
係，非公權力之作用，如原眷戶違反眷舍管理之規定，主
管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍
之私法關係，其進而註銷眷舍居住憑證，乃為私法作用；
……。則本件首應審究者為是否屬公法上之爭議？行政法
院有無審判權？之問題。」可知，臺北高等行政法院101
年度訴字第895號判決遭廢棄之原因在於該爭訟客體係行
政處分，抑或私法行為，而涉及審判權之爭議，並非否定
該臺北高等行政法院判決對於行政程序法第124條規定之2
年除斥期間計算之認定，是該判決就該2年除斥期間之認
定標準，自有參考之價值。
⑶綜上，行政機關對人民作成授益行政處分之廢止處分，除
須具備法定原因外，尚須於2年除斥期間內為之。
2.被告作成之原處分未具備法定廢止之原因：
⑴原告於82年即成立貨輪運輸業務之籌備委員會，且被告於
82年12月21日以澎府建觀字第64684號函同意系爭貨輪停
靠鎖港碼頭，另被告又於83年4月2日再次發函表示同意原
告所有之系爭貨輪停泊鎖港，先予敘明。
⑵訴願決定指稱因考量澎湖縣對外海運實務需要已因事實事
後發生變更，故援引前開行政程序法第123條第4款、第5
款肯認被告作成之原處分業已廢止前揭其於82年作成之處
分云云，惟查：
①原處分及訴願決定均未具體說明若未廢止被告作成同意系
爭貨輪停泊鎖港之處分，將對公益受有如何之危害一事，
顯與法條規定不符。按行政程序法第123條第4款、第5款
明文規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形
之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…
…四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不
廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對
公益之重大危害者。」是行政機關欲廢止授益處分，應具
備若未廢止該處分將造成何等損害公益之要件。被告辯稱
原處分具有廢止其於82年12月21日同意系爭貨輪停泊鎖港
之效力，然細繹原處分僅提及「為健全本縣海運業發展」
等內容，勉強可知其係維護澎湖縣之海運發展，卻全然未
提及未廢止該82年作成之同意處分將造成何種公益損害一
事，顯與前揭法條規定相悖，自不生廢止之效力。
②綜上，被告作成之原處分顯未符合行政程序法第123條第4
款、第5款所定之廢止要件，且訴願決定未慮及此，僅憑
被告片面之詞，即認定原處分有廢止其於82年12月21日同
意系爭貨輪停泊鎖港漁港處分之意，明顯罔顧法律規定而
不足採。
3.退步言之，縱認被告作成之原處分具廢止原因而生效力，
亦因逾越2年除斥期間而無效：
⑴退步言之，縱認被告作成之原處分具廢止原因而生效力（
按假設語氣，原告否認之），自原處分及訴願決定可知，
由於澎湖縣內之商港龍門尖山碼頭區已供貨輪使用，從而
禁止系爭貨輪停靠於鎖港漁港，自符合行政程序法第123
條第4款「事實事後發生變更」要件云云，惟細繹被告提
及「……但如今因龍門尖山之專業商港既已建成，在時空
背景全然不同之情形下，原告違法停泊不僅有害澎湖地區
漁業及航運之長遠發展，更造成業者間不公平競爭及損害
公庫收入等情」，並援引訴願決定書提及「……從而原處
分機關……考量其對外海運實務需要已因事實事後發生變
更……」等語，可知被告之所以禁止原告所有系爭貨輪停
泊鎖港之主要原因在於澎湖國內商港龍門尖山碼頭區修建
完竣一事，先予敘明。
⑵另據交通部航港局105年5月31日航港字第1050055719號函
載明：「……至98年澎湖國內商港龍門尖山碼頭區修建竣
事，客貨輪停泊環境已臻完備」，及另名往返嘉義布袋港
及龍門尖山港之貨輪業者海盛航運股份有限公司所有之「
山寶2號」貨輪於102年4月28日於該碼頭舉行首航典禮，
更於102年4月25日加入布袋至龍門固定航線營運，足見龍
門尖山碼頭於98年即竣工完成，至遲於102年4月即可提供
貨輪行駛航運，而依前揭行政程序法第124條規定，被告
至遲應於該碼頭啟用後2年內為廢止之處分，亦即應於104
年4月27日前為之，始為合法，然被告遲至104年12月4日
始作成廢止之原處分，自已逾2年之除斥期間，則其廢止
之原處分洵非合法。
⑶又被告於鈞院106年1月19日行準備程序時陳稱若法規准予
行政機關事後廢止，則無前開行政程序法第124條2年除斥
期間之適用云云，然倘依被告所述，法規准許機關廢止行
政處分不受除斥期間之拘束，非但增加法律所無之限制，
更造成被告得廢止原告合法停泊鎖港之授益處分之2年除
斥期間之起算時點將完全得任由被告掌控，原告則處於完
全無法預知被告何時將完成行政調查，及得合法享有原授
益行政處分所授予之利益之不安狀態中，顯非行政程序法
第124條規定廢止權2年除斥期間，以維護法律秩序之安定
性，及保障人民正當合理之信賴之立法意旨。
⑷另被告亦於當日辯稱於95年間即有開會告知原告若在地商
港建置完成，則鎖港將不再提供泊靠，故原告應有預見可
能性云云。然依前開法條之立法意旨及臺北高等行政法院
101年度訴字第895號判決意旨，為符合行政程序法第124
條保障人民正當合理信賴及維護法律秩序安定性等立法意
旨，而被告既早於95年即表示澎湖龍門尖山碼頭區啟用後
，則鎖港即不再供貨輪使用，足見被告早於該時即認定鎖
港不足負荷貨輪停泊使用，惟未見其有任何具體作為，迄
至龍門尖山碼頭於102年4月間正式啟用後，被告仍未針對
原告所有之系爭貨輪停泊鎖港之行為為任何處分，直至10
4年12月4日方以原處分廢止同意系爭貨輪停靠鎖港之合法
授益處分，而該處分作成時點，無論係自95年間抑或102
年4月間時起算，均已逾2年之除斥期間，益徵被告作成之
原處分顯逾除斥期間，洵非合法。
⑸再者，被告指稱其判斷廢止原因係於104年12月4日才完全
充分成立云云，更是荒謬至極。蓋依被告所述，將令是否
作成廢止處分完全淪於行政機關主觀恣意判斷，而全然喪
失行政程序法第124條所定2年除斥期間係為保障「基於維
護法律秩序之安定性，及保障人民正當合理之信賴」之立
法意旨，是被告如此論述非但牽強，更凸顯其於本件中甚
為獨斷之地位。
4.綜上，本件原處分廢止同意系爭貨輪停靠鎖港之合法授益
處分，並無法律上之原因。退步言之，縱有廢止原因（按
假設語氣，原告否認之），則被告授益處分廢止權之行使
因已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間，於法有違
，且訴願決定未予糾正，亦有未合。至於被告辯稱其於10
4年12月4日作成原處分，純因當時方確定客觀條件所致云
云，更是不值一駁。
（二）原處分對於所欲維護之公益僅空言泛稱，並未具體陳述：
1.按「……被告機關僅憑『為維護該校師生之健康與安全、
及顧及社區公益』等空泛理由，而未具體指出原告於系爭
土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防
止或除去之必要，抑未對原告指明如因而受有財產上之損
失時，願給予何種程度之損失補償，率於82年5月10日以
82高市府工都字第14039號函廢止原核發之可供加油站使
用土地證明書，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無
研究之餘地。」為最高行政法院83年判字第1223號判例意
旨所明揭。是行政機關欲廢止或撤銷行政處分以維護之公
益，需具體陳述而不得僅空言泛稱。
2.被告辯稱原告所有之系爭貨輪停泊鎖港將有害澎湖地區漁
業及航運業之長期發展，更造成業者間不公平競爭等情形
，業已符合行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之
法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危
害者」、第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者
」所稱之公益云云。惟依被告104年12月4日府工港字第10
41008663號函（即原處分），僅載明「為健全本縣海運業
發展」寥寥幾字而勉強可認定為被告廢止前開82年作成之
授益處分所欲維護之公益，惟揆諸前揭實務見解，被告應
於原處分具體載明若原告之貨輪仍續行停泊鎖港將對公益
帶來何等重大危害，而非待原告提起行政救濟之過程始為
事後強加說明，如此業已背離法規，更危害人民對於合法
行政行為之信賴，更無礙原處分對於公益內容僅空言泛稱
之謬誤。
3.再者，縱認被告得以前開法條規定廢止其於82年作成之合
法授益處分（按假設語氣，原告否認之），則被告應就原
告因信賴該處分致遭受財產上之損失給予合理之補償，始
符前開實務見解。
（三）又訴願決定指陳被告於原告所有之系爭貨輪停靠鎖港期間
，均未向原告收取任何費用，甚至編列預算辦理漁港疏淤
，是原處分並無損害原告之信賴利益及違反比例原則云云
，惟查：
1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。次按「
信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉
及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分
之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行
政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予
以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。又現
階段開放民間設立發電廠方案及第四階段開放民間設立發
電廠方案，規範內容包括開放設置電廠之基本原則及民營
發電廠籌設準則等事項，並經報行政院核定，作為主管機
關依電業法第18條辦理核准開放民營電廠時之裁量準據，
是其性質上為行政機關為協助屬官行使裁量權。另由於第
四階段開放民間設立發電廠方案取代原現階段開放民間設
立發電廠方案，作為繼續辦理民營電廠設立之審查規範，
已涉及行政規則之變更，如申請人有因信賴現階段方案所
生之信賴利益，自應予保障。」最高行政法院99年判字第
57號判決意旨可資參照。是授益行政處分之廢止或撤銷、
法規變更或廢止，若有損及人民之信賴利益則有保護之必
要。
2.又信賴基礎係國家所為且足以令當事人信賴之行政行為，
而為信賴保護原則要件之一；申言之，信賴基礎之內涵係
客觀上由國家所為，並可引起當事人主觀上信賴之行政行
為。
3.被告之推論顯屬謬誤：
⑴被告指稱其依漁港法本享有漁港使用狀況之裁量權，故對
於原告而言並無「得以永久使用」之信賴基礎存在，則其
無違反信賴保護原則云云。惟自被告分別於82年12月21日
及83年4月2日核發同意系爭貨輪停靠鎖港之函文，至被告
禁止系爭貨輪停靠鎖港之處分作成時已逾20年，而系爭貨
輪亦據此份函文及交通部核發之國內固定航線證書往返嘉
義布袋港與澎湖鎖港，故原告隨著往返兩港日益頻繁及時
間上之增長，對於該函文及航線證書之信賴亦不斷強化，
而該函文及航線證書均為行政機關所為之行政行為，並足
以引起原告之信賴，業已構成信賴基礎之要件。
⑵承上，行政機關對於諸多行政事務依法本具有裁量權限，
此本為國家行政權行使之體現，惟被告卻將裁量權套用於
此，進而推論出因其享有對漁港使用狀況限制之權限，故
對原告而言無永久存在之信賴基礎，顯屬謬論，蓋依被告
之推論，只要行政機關對於某項行政行為有裁量權，而當
事人即無法期待任何行政行為可永續存在故無信賴基礎，
等同令信賴保護原則形同具文，顯增加法律所無之限制而
極度限縮信賴基礎之要件，況依被告援引最高行政法院92
年度判字第449號判決意旨略以「……惟本件上訴人自臺
北市國宅處受讓系爭土地，原係基於雙方成立之買賣契約
，系爭土地之該次移轉價格，自係依據上訴人與臺北市國
宅處間買賣契約之約定，並非源於臺北市國宅處所為之行
政行為，揆之前開說明，於本件土地增值稅核課事件，並
無一可資信賴之行政行為供上訴人據以安排其行為或為財
產權之處置」，足見該判決係爭執因無行政行為之存在，
故縱令當事人信賴，而非信賴基礎，自與本件爭議無涉，
純屬被告誤認事實並為錯誤之涵攝。
4.本件原告基於被告前於82年12月21日作成同意系爭貨輪停
泊鎖港之處分以及交通部核發之國內固定航線證書等信賴
基礎，方可於鎖港經營貨輪運輸事業長達15年之久，期間
更吸引不少人士投入資金成為原告之經營團隊或股東，而
原告為擴大運送事業，更挹注資金添購嘉明2號，是原告
種種營業成本之付出，均屬基於信賴被告作成之信賴基礎
而形成之信賴利益，均須受前開法律之保護，而非僅為訴
願決定所言港口管理費或清潔費之支出，更遑論原告早於
104年11月11日與被告就本事件協商時，即一再表示願與
其他停泊於龍門商港之業者一同繳納相關費用，卻為被告
所忽視，如今遭被告以未繳費一事作為抨擊原告之理由，
實令原告難以接受。
5.交通部航港局日前要求原告辦理往返鎖港之變更航線登記
，足見交通部核發之國內固定航線證書確實存在。查交通
部航港局於105年12月5日以航南字第1053313634號函，通
知原告所有之系爭貨輪若有變更航線，須依法進行變更登
記，足證交通部航港局肯認當初核發同意原告所有之系爭
貨輪往返鎖港之航線證書仍合法有效存在，否則豈有變更
航線之必要，是原告所有之系爭貨輪往返鎖港之行為係有
合法依據。
6.綜上，同意系爭貨輪停靠鎖港及交通部准予原告往返嘉義
布袋港及鎖港之航線證書等信賴基礎存在之事實，為被告
及訴願決定所不爭執，而被告就其依法享有裁量權，故對
於原告而言，其同意原告停泊鎖港之函文及交通部核發之
航線證書等均非信賴基礎之主張，顯將裁量權限無限上綱
，並誤會信賴基礎之內涵，洵屬無據。
（四）被告以將鎖港回歸漁港功能為由，禁止系爭貨輪停泊鎖港
，卻預計將鎖港開放客輪進駐，足見該處分純粹繫於個人
喜好所作成，更違反平等原則：
1.按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇。」基於平等原則，相同之事物，應為相
同之處理；不同之事物，則應依其特性，為不同之處理。
是以，事物除非具有本質上之差異，且具備合理正當之不
同處遇基礎外，原則即不得為差別待遇。
2.原處分以漁港法為據，強調鎖港回歸漁港功能俾利澎湖縣
海運業發展，進而禁止貨輪停泊鎖港並應移至商港云云，
惟依漁港法第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、漁
港：指主要供漁船使用之港。……四、漁港設施：指在漁
港區域內之下列設施：（一）基本設施：指供漁船出入、
停泊及安全維護、管理之設施。（二）公共設施：指供漁
獲物拍賣、漁民休憩等非營利目的，提供漁民使用之相關
設施。（三）一般設施：指公用事業設施、相關產業設施
及輔助漁港功能之其他必要設施。」可知若將鎖港回復為
漁港使用，依前開法條規定應僅可供漁船進出之港口。
3.被告計畫令客輪進駐鎖港，顯與原處分之作成意旨相悖：
⑴承上，被告雖頻頻表示鎖港為漁港而無法因應貨輪進駐，
然卻同時計畫為與貨輪同屬商船性質之客輪開闢嘉義縣布
袋港至澎湖鎖港之新航線，更力拼於105年8月揚帆，此有
中時電子報「布袋－澎湖新航線拚8月揚帆，航程不用1小
時，但軟硬體尚缺」之報導可稽，而該篇報導尚提及「縣
府綜合規劃處長李明岳指出，縣府將爭取布袋作為澎湖最
大對外旅客出入窗口，目前規畫從第3漁港開闢航線到澎
湖，如對口港是鎖港，航程可縮短到1小時，預計新航線
啟動，半年可望替澎湖多帶來40萬人次遊客，而嘉縣也會
因此賺到住宿、消費等過路財。」、「目前尚未完成整體
評估，無法確知投入金額和改善設施有哪些，但會全力配
合縣府，努力朝8月首航目標努力，已有船公司向嘉義縣
及澎湖縣提出申請第3漁港至澎湖鎖港航線停泊船位，顯
見業者已嗅到商機。」等語。
⑵被告復援引漁港法第15條第2項規定「主管機關得依漁港
區域實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入港停泊。但
為緊急避難者，不在此限」，主張其有限制漁船以外之船
舶入港停泊云云，然自105年4月28日中時電子報之報導提
及「經實地會勘，縣府與雲嘉南濱海國家風景區管理處召
開嘉義縣觀光發展聯繫會報後達成協議，將由雲嘉南管理
處負責漁港內魚市場西側及鄰近碼頭區的設施建置。」等
內容，可知鎖港實際現場經專業人員會勘後認定客觀上係
符合客輪進駐之狀態，更可證明鎖港自70年起兼客、貨輪
泊靠使用之客觀條件至今均未改變，足證鎖港可供貨輪使
用之客觀條件未曾改變，則被告禁止原告所有之系爭貨輪
停靠鎖港顯與漁港實際使用狀況無涉，自無該條之適用。
⑶被告固否認其計畫開放客輪進駐鎖港，仍無礙鎖港目前之
實際使用狀況係可供客輪、貨輪進駐等事實，業如前述，
且被告稱因原告之系爭貨輪停泊鎖港，導致當地漁民權益
遭受排擠云云，惟被告早於95年間即研擬龍門尖山商港之
建設，且觀諸被告近年來之政策走向，可知有與嘉義縣政
府研討將鎖港改為客輪進駐以發展觀光業之舉，所謂原告
系爭貨輪之停泊會影響漁民權益乙節根本是強辯，否則請
被告保證絕不會在5年內將鎖港改為客輪得進駐之港口。
再者，由於時代趨勢，傳統漁業出海捕魚的漁民於澎湖早
已不斷萎縮，年輕人不願意接長輩留下的捕魚工作，故進
出鎖港之漁船呈現下滑趨勢，因原告所有之系爭貨輪停靠
鎖港，方促進當地漁民及居民之經濟，故有近千位漁民及
居民支持系爭貨輪續留鎖港之連署，是被告指稱鎖港開放
客輪停靠將排擠當地漁民之權益云云，實為顛倒黑白，而
更有可能係為達成日後開放客輪進駐，以獲取相關人士更
大利益之目的，益徵鎖港符合貨輪進駐之客觀條件從未改
變，變動的是被告政策操弄。
⑷為證明鎖港當地從事漁業之居民日益減少，而原告所有之
系爭貨輪停靠鎖港並無排擠當地漁民權益，更無不利當地
漁業之發展一事，請鈞院函詢行政院海岸巡防署海岸巡防
總局南部地區巡防局第七海岸巡防總隊（下稱第七海岸巡
防總隊），自95年間至今，每年於鎖港當地漁船出入場報
關之次數為何，以證明原告所訴為真。
（五）被告函告貨輪遷移準備之內容不明確且政策反覆，實有違
明確性原則：
1.按智慧財產法院99年度行專訴字第35號行政判決意旨揭明
：「按行政行為應具明確性，俾使人民對行政機關之行為
，有預見之可能性且有所遵循，並進而知悉何者當為或不
當為，特別是由行政機關單方面建構與人民之法律關係時
，如其內容不明確，在行政機關相對強勢的情況下，人民
將處於不利之地位，故行政程序法第5條規定：『行政行
為之內容應明確。』。」
2.被告針對鎖港之定位政策反覆，令原告無所適從。本件被
告指稱早於95年7月即發函告知含原告在內之3家海運公司
預作遷移準備，故原告可預見龍門尖山碼頭啟用後，被告
即可依法限制鎖港漁港之停泊，而無永久停靠鎖港之信賴
基礎存在云云。然細繹被告95年7月12日府工港字第09500
31929號函內容提及：「主旨：澎湖國內商港龍門尖山碼
頭區，近期內將由交通部高雄港務局正式接管啟用營運，
貴公司所屬目前停泊於鎖港及龍門漁港裝卸貨物之貨輪，
請預做遷移準備，屆時應移往龍門尖山碼頭區泊靠作業，
……。說明：……二、澎湖國內商港龍門尖山碼頭正式啟
用營運後，縣轄鎖港及龍門漁港將不再提供貨輪使用。」
等語，而龍門尖山碼頭於98年11月由交通部高雄港務局接
管，鎖港仍允許貨輪停泊、往返亦如往昔，至104年12月
底突以原處分禁止系爭貨輪停靠鎖港，被告之前將近7年
之時間均無其他作為，實難認其行為符合明確性而無突襲
原告之情。
（六）被告諸多陳述均與事實不符：
1.被告指稱鎖港本屬漁港故腹地不大，顯難應付貨輪之用云
云，惟其亦提及鎖港為一77公尺長之突堤碼頭，足見依據
鎖港之客觀條件應適於較小型船舶停泊，另依富隆海運股
份有限公司於88年3月4日之協調會議中表示「……每天又
來往一航次如再核准第3艘貨輪，幾無碼頭可停靠，裝卸
貨物，實感擁擠不堪……」等語，更屬無稽。蓋鎖港碼頭
之原始設計及規劃並設計可停泊兩艘貨輪，88年會有上述
擁擠情形，係因當時富隆海運股份有限公司自己就有兩艘
貨輪要停泊才會有擁擠情形，而目前鎖港僅為原告所有之
系爭貨輪靠泊，且據交通部核發之國內固定航線證書，原
告所有之系爭貨輪往返航線僅限嘉義布袋港及澎湖鎖港，
故系爭貨輪之船舶規格自以鎖港碼頭既有之設施為考量，
甚至原告就營運事業之成本、設備等均以鎖港規模為優先
考量，此亦為原告一再強調之事實。
2.再者，被告提及因原告之貨輪停泊鎖港，導致當地漁民之
權益受到排擠，實不利於當地漁業之發展云云，惟查被告
工務處於104年間私下通知鎖港社區發展協會理事長及里
長，以召開里民大會方式討論系爭貨輪遷出鎖港事宜，遭
當地里民認為被告之上開作法等同「黑箱作業」而紛紛表
達抗議，甚至更有近千名澎湖在地之漁民及居民連署支持
系爭貨輪續留鎖港以振興當地經濟發展，是被告指稱原告
於鎖港經營航運將排擠當地漁民之利益，洵屬無稽。
3.被告指稱原於鎖港之貨運業者均因其告知而陸續遷出鎖港
云云，惟永發輪遷出係肇因永發海運股份有限公司與當地
漁民產生許多勞資糾紛等紛爭，而無法與鎖港漁民和睦相
處故自行離去，是其離去原因與停靠港口為何毫無關聯，
另寶祥海運有限公司所有之龍運三號係屬往返澎湖龍門港
之船舶，並非如被告所述為停泊於鎖港業者之一，反觀原
告的系爭貨輪與漁民相處良好，因為系爭貨輪係透過停泊
進出鎖港而照顧了整個鎖港的鄉親，提升鎖港工作機會並
促進在地繁榮，故系爭貨輪可以自89年迄今停泊鎖港超過
16年，至為灼然。
（七）原告遭被告無情打壓，按日開立94張罰單，累計裁罰新臺
幣（下同）414萬元之金額，令原告退無可退。被告早於
82年即同意原告所有之系爭貨輪停靠鎖港，而系爭貨輪亦
憑藉該同意函文停靠鎖港多年，且在原告以為業務穩定並
預計擴大營業之際，卻突遭被告無視原告長年致力於航運
發展之努力，更將交通部核發且合法存在之往返「布袋港
及鎖港」之國內固定航線證書視為無物，即任意發函告知
原告之系爭貨輪禁止停泊鎖港，更於105年1月至6月間以
原告違反漁港法為由開立94張罰單，而裁罰金額累計高達
414萬元，如此龐大之罰鍰令原告不堪負荷並嚴重影響公
司營運，對此，原告不解為何善意信賴被告同意停泊鎖港
之處分及交通部核發得合法往返鎖港之航線證書，最後竟
因被告任意之政策變更，換來原告孜孜矻矻苦心經營之成
果毀於一旦之結果，益徵被告為達目的不擇手段。
（八）原告所有系爭貨輪停泊於鎖港係已超過20年，原告更有促
進鎖港繁榮、地方發展之助益，對於整個澎南地區之發展
更有如活水一般，有助整個澎湖發展之平衡。對於航運業
而言，為何系爭貨輪停泊於鎖港會有害航運業發展？又自
臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司之網頁資料可知，
往返、停靠鎖港之系爭貨輪，其船舶噸位為588噸，反觀
往返停泊龍門碼頭之貨輪均為噸位動輒近千噸甚至破千噸
之大船，而噸位最小隸屬於海盛航運股份有限公司之「山
寶號」亦有670噸，多於原告停靠於鎖港之系爭貨輪近百
噸，足見系爭貨輪當初是為了停泊於鎖港，所以才購置目
前的規模體積，以方便船隻停泊進出，故若將系爭貨輪趕
到龍門尖山港，系爭貨輪又要如何跟之後打造的大船貨輪
競爭？故把系爭貨輪硬趕至龍門港才是不公平的競爭等情
。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告主張原處分不符合行政程序法第123條所定各款得廢
止行政處分之事由，故原處分違法云云，實不足採：
1.按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，
得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准
許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三
、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政
處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分
對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大
危害者。」行政程序法第123條定有明文。次按「主管機
關得依漁港區域實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入
港停泊。但為緊急避難者，不在此限。」、「前項所稱本
籍漁船，指漁業執照所載作業根據地為該漁港之漁船。」
分別為漁港法第15條第2項及同法施行細則第3條第2項所
明定。
2.被告固曾於82年12月21日以澎府建觀字第64684號函同意
原告泊靠鎖港漁港，然依上開行政程序法及漁港法之規定
可知，被告並非不得作成原處分廢止上開82年12月21日之
處分。詳言之，本件漁港法第15條第2項前段業已授權被
告得依漁港實際使用狀況，限制原告泊靠鎖港漁港，故本
件自屬上開行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之
情形，且鎖港漁港早年係因歷史因素暫供貨輪泊靠，但如
今因龍門尖山之專業商港既已建成，在時空背景全然不同
之情形下，原告違法靠泊不僅有害澎湖地區漁業及航運業
之長遠發展，更造成業者間不公平競爭及損害公庫收入等
情，亦屬對公益有重大危害，自構成上開行政程序法第12
3條第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，
致不廢止該處分對公益將有危害者」及第5款「其他為防
止或除去對公益之重大危害」之情形，故被告自得依法廢
止82年12月21日之處分。對此訴願機關亦肯認謂：「原告
多年來將其系爭貨輪停泊於鎖港漁港，姑不論省下停泊於
商港之管理費及清潔費等支出，且其占用突堤碼頭，被告
從未向原告收取任何費用，反需編列預算辦理漁港疏淤等
，並經被告代表於前開本會會議中陳明，原告所訴核不足
採。從而被告基於該漁港主管機關之立場及健全澎湖縣海
運發展之目的，考量其對外海運實務需要已因事實事後發
生變更，爰以系爭函限制鎖港漁港自105年1月1日起不再
提供貨輪泊靠使用，並命系爭貨輪於104年12月31日前改
泊商港作業，於法並無違誤，原處分應予維持。」自明。
故被告依上開行政程序法規定作成原處分，廢止82年12月
21日之授益處分，原告自不得主張違法云云，原處分自無
違誤。
（二）原告主張被告以原處分廢止82年12月21日之行政處分，逾
越行政程序法第124條所定之2年除斥期間云云，實屬誤解
：
1.查82年12月21日准許原告泊靠鎖港漁港之行政處分能否加
以廢止，主要應以鎖港漁港本身之一切條件是否構成行政
程序法第123條各款事由加以判斷，亦即龍門尖山碼頭區
落成啟用後，鎖港漁港本應回歸專業漁港之用途，以維護
當地漁民之正當合法權益，但顧慮原告等業者之生計，被
告乃先以輔導代替強制處分之方式，宣導貨運業者儘速遷
至龍門尖山碼頭區泊靠，並至104年12月4日時，基於鎖港
漁港僅存原告一家貨運業者使用，不僅對其他貨運業者不
公，亦排擠當地漁民之使用權益，致生被告諸多管理上之
困擾，復以被告早已輔導原告遷移多時等情，故乃依漁港
法第15條第2項之授權，認定鎖港漁港區域實際使用狀況
再無提供貨輪使用之必要與客觀條件，82年12月21日之處
分已構成行政程序法第123條第1款、第4款及第5款之廢止
事由，因而才作成原處分加以廢止。被告判斷廢止原因係
於104年12月4日才完全充分成立，因此自無逾越除斥期間
2年之問題。原告上開主張，曲解法條文義，不顧其長期
占用漁港，導致排擠當地漁民使用權益之問題，且形同強
迫被告容忍業者繼續違法使用之狀態，與法制不符，更有
害公益。
2.至於原告以臺北高等行政法院101年度訴字第895號判決，
主張本件已逾2年除斥期間，故被告不得廢止82年12月21
日之行政處分云云。然查，上開臺北高等行政法院判決業
經最高行政法院以102年度判字第741號判決予以廢棄，故
原告援引該判決而為其有利之主張，顯屬無稽；且依上開
最高行政法院判決所認：「……該受配住眷舍者已不符眷
改條例第3條第2項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原
眷戶權益，則屬侵益處分之作成（公權力之作用），然非
授益處分之廢止。……原判決未及適用本院前揭決議，未
調查釐清上揭事項，遽以被上訴人於75年間獲配系爭眷舍
並取得眷舍居住證，係屬授予利益之行政處分，其後上訴
人以101年2月14日函撤銷被上訴人眷舍居住權，屬依行政
程序法第123條第1款規定，廢止發生在前之配住系爭眷舍
予被上訴人之合法授益行政處分，其授益處分廢止權之行
使已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間，於法有違
等由，將上訴人101年2月14日函及訴願決定關於前揭函部
分均撤銷，尚有未洽，……。」可知該案根本與授益處分
之廢止無關，此顯與本件基礎事實迥異，惟原告竟恣意比
附援引，顯對上開判決有所誤解，實不足取。
（三）原告主張原處分違反信賴保護原則及比例原則，故屬違法
云云，實屬無據：
1.按「信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基礎，即必
須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；
二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展
開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信
賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條
所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適
用。」、「按行政程序法第8條規定行政行為，應保護人
民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件
，須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個
表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）
有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產
生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。
（三）行政機關欲去除信賴基礎。本院查：上訴人前於87
年12月18日向臺北市政府承購系爭土地應有部分，價款2,
805,565元，旋於88年6月5日將之出賣與訴外人林芳標，
並繳納依一般用地稅率計算之土地增值稅13,246元，嗣臺
北市地政處重新計算系爭土地之承購價款為1,313,772元
，被上訴人乃依更正後之價款重新核計系爭土地漲價總數
額為1,555,514元，依一般用地稅率計算應徵之土地增值
稅為643,685元，扣減上訴人已繳納之土地增值稅額13,24
6元後，向上訴人補徵土地增值稅630,439元等情，為原審
依法確定之事實。上訴人以前開各詞主張被上訴人應准其
依自用住宅稅率課徵土地增值稅。惟本件上訴人自臺北市
國宅處受讓系爭土地，原係基於雙方成立之買賣契約，系
爭土地之該次移轉價格，自係依據上訴人與臺北市國宅處
間買賣契約之約定，並非源於臺北市國宅處所為之行政行
為，揆之前開說明，於本件土地增值稅核課事件，並無一
可資信賴之行政行為供上訴人據以安排其行為或為財產權
之處置，上訴人主張其信賴臺北市政府所申報之配售價格
，依土地稅法所定自用住宅用地稅率及一般用地稅率分別
計算土地增值稅後，擇用一般用地稅率計稅，始未將戶籍
遷入出售房屋內，於本件土地增值稅補徵事件，有信賴保
護原則之適用云云，即非可採。」此有最高行政法院101
年度判字第699號判決及92年度判字第449號判決要旨可資
參照。
2.因交通部高雄港務局前於99年10月27日以高港馬公字第09
90017663函通知被告略以：「說明：……二、依行政院核
定之『澎湖港整理規劃及未來發展計畫（96-100年）』澎
湖港包括馬公及龍門尖山二碼頭區，馬公碼頭區為滿足澎
湖地區旅客運輸需求，發展定位為客運碼頭專區；龍門尖
山碼頭區為滿足澎湖地區海上貨物運輸需求，發展定位為
貨運碼頭專區。三、為落實澎湖港馬公碼頭區發展為客運
碼頭專區，除辦理完成延建1號碼頭供國內、國際線客輪
靠泊外，亦正積極鼓勵馬公碼頭區貨運業者能移往龍門尖
山碼頭區作業，原貨運碼頭可提供客船靠泊，並已陸續完
成擴建旅客服務中心及充分改善現有馬公碼頭區候船室設
施，對進出澎湖海運之旅客提供完善之旅運服務及便捷。
四、碼頭之開發為百年大計，必須有一定規模之運量來作
基礎，否則不但形成投資浪費，同時後續之港埠經營管理
維護將會增加政府財政與人力上龐大之負擔，建議仍將鎖
港漁港回歸漁港功能。」等語，故被告乃基此決定將貨輪
一律移至龍門尖山碼頭靠泊，使鎖港漁港回歸單純之「漁
港」用途，並於104年12月4日以府工港字第1041008663號
函知原告。而依漁港法第15條第2項前段規定：「主管機
關得依漁港區域實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入
港停泊。」可知，被告本得依漁港區域之使用狀況，限制
原告之貨輪停放於鎖港漁港，此乃法律授予被告之裁量權
限，原告長期進出鎖港漁港，自無對上開漁港法之規定諉
為不知之理。是對原告而言，其利用鎖港漁港，實無任何
「得以永久使用」之信賴基礎存在，其主張原處分違反信
賴保護原則云云，實屬無據。
3.原告提出之國內固定航線證書早經主管機關註銷或廢止，
且我國就航線之管理早已自許可制改為登記制，故原告自
不得主張其受信賴保護云云：
⑴按原告前曾於90年間依當時有效施行之航業法第16條第1
項規定：「船舶運送業經營國內固定航線者，應報請當地
航政機關核轉交通部發給航線證書後，方得經營該固定航
線。」及船舶運送業及船舶出租業管理規則第18條第1項
規定：「經營國內固定航線之船舶運送業，應填具申請書
（附件九表航407），註明航線起訖點、沿線停泊港日班
期、營業種類、行駛船舶等申請當地航政機關核轉交通部
核發航線證書。」申請經營往返嘉義布袋及澎湖鎖港兩地
之國內定期行駛航線，並經交通部於90年3月1日核發國內
固定航線證書。
⑵惟因航業法於102年1月30日修正，依修正後該法第13條第1
項規定：「船舶運送業申請經營固定航線，應檢附營運計
畫及相關文件，於船舶配置完成後，向航政機關辦理航線
登記。」，以及103年1月29日修正發布之船舶運送業管理
規則第12條第1項規定：「經營固定航線之船舶運送業，
應於營運前填具申請書並檢附營運計畫、船舶國籍證書及
船期表等向航政機關辦理航線登記。」船舶運送業者經營
國內固定航線已由許可證制改為登記制，業者不須再如以
往向航政機關申請核發航線證書。依此，交通部港務局亦
於105年5月16日以航南字第1050055404號函通知原告略以
：「說明：……二、有關貴公司於航業法102年1月30日修
正公告施行前，經營國內固定航線由許可制改為登記制，
請於105年6月30日前將國內固定航線證書繳回本局註銷；
若於期限內未繳銷者，由本局逕予註銷並改以登記制建置
於MTNet系統。三、另貴公司已登記營運之固定航線，如
港口管理機關因時空背景不同，不再同意靠泊該港口，請
依港口管理機關規定辦理，並於航線登記內容有變更時，
向本局辦理變更登記。」等語，可知因上開修法之緣故，
原告所提出之國內固定航線證書早已遭到註銷或廢止。據
此，本件原告自不得以不存在之證書主張為其信賴基礎，
故原告稱其受信賴保護原則云云，實屬無據。
⑶再者，因航業法修正後，船舶運送業者申請經營國內固定
航線已改為登記制，依航業法第13條第1項及第2項規定，
原告經營布袋港及鎖港間之固定航線，雖需辦理航線登記
，但其登記之作用僅在使航政機關事前知悉其航線規劃，
便利其行政管理作業而已，實不再具有航政機關許可航行
特定航線之處分之性質，故原告自不得主張任何人有授予
其航行「布袋港－鎖港」航線之權利。就此，本件原告既
無任何繼續泊靠鎖港漁港之合法正當信賴基礎，則被告依
漁港法授權禁止原告靠泊，自無違反信賴保護原則之違法
，由此益徵原告以國內固定航線證書主張為其信賴基礎云
云，洵不足取。
⑷至於原告主張交通部航港局曾發函通知系爭貨輪若有變更
航線，應辦理固定航線變更登記，故交通部航港局仍認前
開航線證書存在，且航業法第13條並無溯及既往之效力，
無礙該固定航線證書之存續云云。然查，「登記制」與「
許可制」兩者實不相同，不可不辨，交通部航港局既已廢
止國內固定航線證書，並改採登記制，則原告若要變更航
線當然須向主管機關辦理登記，以利主管機關之行政管理
，此與業遭廢止之國內固定航線證書，根本毫無關連，且
該證書亦不因此登記而能再度復活，原告一再忽視其證書
早已遭主管機關廢止之事實，堅稱其仍有信賴基礎云云，
實無足採。
4.又原告主張其信賴被告82年12月21日之處分及國內固定航
線證書，因而針對鎖港漁港之需求添購系爭貨輪，且投入
大筆資金發展事業，故其信賴應受保護云云。然姑不論原
告上開主張並未舉證，原告靠泊鎖港漁港本無任何信賴基
礎存在，已如前述，故本件實無討論原告之信賴值不值得
保護之問題；尤其，被告早於95年7月12日即以府工港字
第0950031929號函告當時靠泊鎖港漁港之3家貨運業者（
包含原告），說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將「
不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，原告自該時
起應即已預見其在龍門尖山碼頭啟用後，被告即可能依漁
港法第15條第2項規定，限制鎖港漁港之靠泊，益徵原告
並無任何其可永久靠泊鎖港漁港之信賴基礎存在，且亦不
可能專為鎖港之業務而添購新船。復以鎖港漁港之功能本
即為「漁港」，而非應付貨運之用（按鎖港漁港原僅有一
77公尺長之突堤碼頭暫時撥用供貨輪泊靠，而無其他貨運
所需之服務、管理設施及組織，以往亦因腹地不足，致使
貨運業者彼此間爭用碼頭席位，而發生諸多紛爭衝突，詳
見88年3月4日澎湖縣鎖港漁港交通客貨碼頭船舶停泊席位
問題協調會議紀錄），相對地，龍門尖山碼頭才是專業之
貨運碼頭，故原告所添購之新貨船，在龍門尖山碼頭靠泊
，因可搭配周邊裝、卸載設備，實際上才更能夠充分發揮
其新船之效用。何況，原告經營貨運業卻占用鎖港漁港席
位泊靠，亦排擠當地漁民之使用權益，實不利當地漁業之
發展，原告所為不僅損人而有害於公益，更不利於自身利
益，故原告實不得主張信賴保護。
（四）原告主張原處分並未敘明廢止82年12月21日之處分，具有
何種公益上之理由云云，實不足採：
1.查目前鎖港漁港現僅原告之系爭貨輪繼續違法靠泊，其餘
貨運業者均早已移至龍門尖山碼頭，原告之舉實已造成對
其他業者之不公平競爭。詳言之，被告於95年7月12日通
知當時靠泊鎖港漁港之貨運業，告以日後將不得靠泊後，
其他貨運業者即已陸續遷出，至98年間即僅剩原告仍靠泊
鎖港漁港，然鎖港漁港因早年之歷史因素暫供貨輪泊靠而
未設收費機制，致使原告得以憑白使用碼頭營業，其他業
者則因移至龍門尖山碼頭而須繳交管理費等，招致守法繳
費之業者屢屢投訴不公平競爭之情形，更對公庫造成損害
，此有臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司於103年4月
間所召開之「研商龍門尖山碼頭區裝卸作業協調會」中裝
卸公司及航商所反映：「於澎湖商港區作業之裝卸公司依
規定每年需繳納管理費約100萬元，船公司需繳裝卸管理
費、碼頭碇泊費、滯留費、垃圾清理費等相關費用。而相
對停泊於鎖港之『嘉明輪』雜貨船既無合法裝卸承攬業裝
卸作業亦不須負擔任何費用，故無法與之競爭而造成營運
之不公平。請主管機關依使用者付費原則比照辦理或商漁
港各司其職請其改靠商港區。」等語，以及會中決議：「
建議回歸正常體制，請澎湖縣政府協調目前停泊於鎖港漁
港之『嘉明輪』雜貨船，改泊於國內商港作業（澎湖港龍
門尖山碼頭區），或其他改善措施，以符公平競爭原則。
」等語可稽。
2.原告明知被告於105年1月1日起，即不准貨輪靠泊鎖港漁
港，其竟仍貪圖免費使用之利益，不顧禁令而仍持續靠泊
鎖港漁港營利，甚至在被告前已對其違法靠泊多次開罰之
情形下，仍繼續違法靠泊鎖港，將政府法令視如無物，此
舉實對其他守法業者造成嚴重不公平競爭，亦係對公庫收
入之損害，益徵准許原告泊靠鎖港將有損公共利益。
3.至於原告主張永發海運股份有限公司遷往龍門港係因其與
鎖港之漁民有諸多糾紛所致云云，姑不論原告並未舉證以
實其說，原告既承認永發海運股份有限公司已遷往龍門港
，顯見原告之違法行為確對其他貨運業者產生不公平競爭
及對公庫收入造成損害，自有害於公共利益；且寶祥海運
有限公司縱於99年間解散，但此亦不改該公司早已配合遷
往龍門港之事實，原告藉詞詭辯，反而只是突顯其貪圖私
利，一心要占政府便宜之心態，殊無足取；況且，本件不
僅僅是涉及貨運業者間之公平競爭等問題，更重要的是，
鎖港本為漁港，原告占用漁港本就會排擠當地漁民之使用
權益，故被告為維護漁民權益，而禁止原告繼續泊靠，不
僅於法有據，更係合情合理，不容原告恣意指摘。
4.又原告以媒體報導主張鎖港自70年起即可供貨輪使用，其
客觀條件未曾改變，且近年來進出鎖港之漁船呈現下滑趨
勢，原告所有之系爭貨輪停靠鎖港，可促進當地漁民及居
民之經濟云云。惟查，105年4月28日中時電子報之報導根
本未見原告上開描述，原告上開主張顯屬杜撰，被告否認
之，原告應舉證以實其說；況且，正因近年來國內漁業環
境不佳，被告方基於健全海運業及發展漁業之多方目標，
在龍門尖山碼頭區落成後，依漁港、商港之功能區分，為
求有效利用各個專業港口，避免貨輪占用漁港排擠漁民使
用權益，以提振我國漁業發展，保護漁民權益，故乃禁止
原告繼續靠泊鎖港，此洵係為公共利益所設想。原告上開
主張，實際上只顧慮到自己之利益，不僅自私，更有礙公
益，實無足採。
（五）原告主張被告計畫許可客輪泊靠鎖港，顯與原處分意旨相
悖，故有違平等原則云云，實屬無據：
1.原告以105年4月28日中時電子報之報導，主張嘉義縣政府
欲與被告合作開放布袋至鎖港間之客輪航線，故被告擬允
許客輪泊靠鎖港云云。惟查，系爭報導所述並非事實，所
謂布袋至鎖港間之客輪航線一事，實際上僅係嘉義縣政府
之提議而已，被告根本尚未同意，上開媒體報導實屬捕風
捉影，而不足信；況依該報導，所謂布袋至鎖港間之客輪
航線，僅係嘉義縣政府片面之說法，其實「多數船公司目
前仍持觀望態度，認為應先完成通關、票務等軟硬體設施
建置，再談啟航比較實際」，足見該案實非既定政策。惟
原告竟以該報導指摘原處分不當，不僅混淆其違反漁港法
之焦點，亦是刻意扭曲事實，斷不足取。
2.進步言之，上開報導所稱之客輪開放方案，被告於請示主
管機關後，業已否決在案，足徵原告之指摘，確無根據。
查被告前於105年4月21日即曾就上開報導所稱之客輪開放
方案，函請交通部航港局表示意見，經該局以105年5月31
日航港字第1050055719號函肯認被告禁止貨輪泊靠鎖港，
使漁港、商港各依功能、專業使用之作法，實屬合法且適
當，並認上開航線與既有航線互相競合，而有重複投資之
疑慮，故無開放上開航線必要。基此，被告依上開函文意
旨，為貫徹鎖港為漁港之功能，並為落實客、貨輪回歸商
港營運之原則，已否決上開航線方案，是原告之指摘，實
無根據。
（六）至原告向鈞院聲請函詢第七海岸巡防總隊，有關鎖港每年
之漁船進出數量云云，實無調查必要。蓋第七海岸巡防總
隊並非當地之漁業主管機關，與原告所主張之待證事實顯
無關連；況且，漁船進出數量之多寡，與被告係基於健全
澎湖海運發展、原告占用鎖港排擠漁民使用，以及被告規
劃振興鎖港漁業等因素，而決定依漁港法第15條規定禁止
原告繼續靠泊鎖港漁港，實屬二事，不容原告混為一談等
語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復
有被告82年12月21日澎府建觀字第64684號函、83年4月2日
澎府建觀字第13318號函、104年12月4日府工港字第1041008
663號函及訴願決定書附訴願卷（第178、128、177、6頁）
可稽。本件兩造之爭點為被告以健全澎湖縣海運業發展，以
104年12月4日府工港字第1041008663號函對原告所為處分，
即鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠，是否適法
？本院之判斷如下：
（一）按「漁港之規劃、建設、經營、管理及維護，依本法之規
定。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員
會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府
。」、「本法用詞，定義如下：一、漁港：指主要供漁船
使用之港。」漁港法第1條、第2條及第3條第1款分別定有
明文。次按「商港之規劃、建設、管理、經營、安全及污
染防治，依本法之規定。」、「（第1項）本法之主管機
關為交通及建設部。（第2項）商港之經營及管理組織如
下：……二、國內商港：由航港局或行政院指定之機關（
以下簡稱指定機關）經營及管理。」、「本法用詞，定義
如下：一、商港：指通商船舶出入之港。」分別為商港法
第1條、第2條第1項、第2項第2款及第3條第1款所明定。
綜上規定可知，漁港與商港之功能不同，故其規劃、建設
、經營、管理及主管機關均不相同，且為健全航業制度，
促進航業發展，繁榮國家經濟，我國就船舶運送、船務代
理、海運承攬運送、貨櫃集散站經營等為營業之事業，另
訂有航業法加以規範。足見商港因其功能包含客、貨輪等
商船出入運送，用途較為廣泛，故其規劃、建設遠比漁港
主要供漁船使用要來的複雜。故若非情況特殊，另有政策
考量，實不宜將同一港口同時作為商港及漁港使用，增加
經營、管理之負擔，且不符經濟效益。
（二）經查，鎖港漁港緣於初期馬公商港港區建設尚未完備，澎
湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供
客、貨輪之泊靠使用，惟後續並未獲得交通事業部門持續
開發規劃，且依行政院核定之「澎湖港整體規劃及未來發
展計畫（96-100年）」澎湖港包括馬公及龍門尖山2碼頭
區，馬公碼頭區為滿足澎湖地區旅客運輸需求，發展定位
為客運碼頭專區；龍門尖山碼頭區為滿足澎湖地區海上貨
物運輸需求，發展定位為貨運碼頭專區，目前國內商港龍
門尖山碼頭區已建設完成，於98年11月由被告移轉給改制
前交通部高雄港務局（101年3月1日改制為臺灣港務股份
有限公司高雄港務分公司）正式營運，該主管機關業已擬
定完整擴建、整建計畫執行中，為健全澎湖縣航運整體性
發展定位方針之推動，且考量鎖港漁港無使用收費（裝卸
管理費、碼頭碇泊費、滯留費及垃圾清理費等相關費用）
機制，對船舶運送業形成不公平競爭，故鎖港漁港自105
年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用等情，業據被告陳明在
卷，復有改制前交通部高雄港務局99年10月27日高港馬公
字第0990017663號函、被告103年5月28日府工港字第1031
003283號函、104年12月4日府工港字第1041008663號函等
影本附訴願卷（第101、153、177頁）足稽。次查，原告
籌備處曾於82年間籌設運送業經營布袋至鎖港貨運航線，
向被告函詢泊靠鎖港碼頭，經被告以82年12月21日澎府建
觀字第64684號函復原則同意原告所屬貨輪停泊鎖港碼頭
，嗣於83年3月15日原告籌備處正式提出申請，被告復以
83年4月2日澎府建觀字第13318號函復原則同意原告所屬
貨輪停靠鎖港碼頭，請原告依據商港法及船舶運送業管理
規則規定逕向改制前交通部高雄港務局申辦等情，業據兩
造分別陳明在卷，復有上開被告82年12月21日函及83年4
月2日函等影本附訴願卷（第178、128頁）為憑。
（三）次按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依
本法規定為之。」、「授予利益之合法行政處分，有下列
各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之
廢止：一、法規准許廢止者。……。四、行政處分所依據
之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有
危害者。……。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後
2年內為之。」行政程序法第3條第1項、第123條及第124
條分別定有明文。又按「主管機關得依漁港區域實際使用
狀況，限制設籍漁船以外船舶入港停泊。但為緊急避難者
，不在此限。」為漁港法第15條第2項所明定。其立法理
由為：漁港內供漁船停泊之船席有其規劃及設計，且漁船
以停泊於設籍漁港為常態，是以主管機關可依所轄各該漁
港之客觀條件，視情況限制非設籍漁船入港停泊。再按授
予利益之合法行政處分，人民不僅因信賴該處分之合法性
而享有正當之信賴利益，該授益處分本身同時即是受益人
保有該利益之法律上基礎，故除受益人有信賴不值得保護
之情形，或基於重大公益之需求，行政機關不得任意除去
，行政處分廢止之要件較之違法行政處分的撤銷嚴格，毋
寧是理所當然。就廢止權行使之除斥期間制度而言，基本
上應分成「授益處分與內在規制目的之合致性」與「授益
處分與外在公益目的之相悖性」兩種不同層面予以思考，
同時尚須區別授益處分之內涵為金錢給付之利益，抑或其
他之財產上利益，若係授予一定之權利或其他財產上利益
，基於事後發生之事實或為防止重大之公共危害而為廢止
之原因者，是否有除斥期間之適用，不無考量之餘地，此
不僅因系爭之授益處分與外在之公益目的處於相悖之狀態
，且因此種廢止原因具有「未來性」與「延續性」，與除
斥期間制度所欲維繫之「既有法律狀態」，容有本質上之
差異（李建良所著「論行政處分撤銷與廢止之除斥期間」
政大法學評論105年3月第144期第342-353頁參照）。故若
係授予一定之權利或其他財產上利益之行政處分，基於事
後發生之事實或為防止重大之公共危害而為廢止，如法律
另有規定，且無除斥期間之限制，自應依行政程序法第3
條第1項規定，優先適用各該法律，而無行政程序法第124
條規定之適用。
（四）查，鎖港漁港緣於初期馬公商港港區建設尚未完備，澎湖
縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客
、貨輪之泊靠使用，惟後續並未獲得交通事業部門持續開
發規劃，已如前述，足認鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使
用，乃屬權宜措施，並無永久兼供客、貨輪之泊靠之計畫
，此由行政院核定之「澎湖港整體規劃及未來發展計畫（
96-100年）」將馬公碼頭區發展定位為客運碼頭專區；龍
門尖山碼頭區發展定位為貨運碼頭專區，即可證明。且由
被告以83年4月2日澎府建觀字第13318號函復原則同意原
告所屬貨輪停靠鎖港碼頭，請原告依據商港法及船舶運送
業管理規則規定逕向改制前交通部高雄港務局申辦，亦可
得知原告使用鎖港漁港，卻是依據商港法及船舶運送業管
理規則申辦經營船舶運送業，主管機關為改制前交通部高
雄港務局，而非被告，核與漁港之經營、管理應依漁港法
之規定不同，故上開被告准予原告所屬貨輪停靠鎖港漁港
之授益處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船使用之公
益目的相違悖，足見原告在申請泊靠鎖港漁港時即可得而
知，鎖港漁港只是兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權宜措
施，被告並無永久將鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用之
意思。
（五）再查，龍門尖山碼頭區為滿足澎湖地區海上貨物運輸需求
，發展定位為貨運碼頭專區，被告早於95年7月12日以府
工港字第0950031929號函通知停靠鎖港漁港之船舶運送業
者，即原告、永發海運股份有限公司及寶祥海運股份有限
公司等3家業者，該函載明：「澎湖國內商港龍門尖山碼
頭區，近期內將由交通部高雄港務局正式接管啟用營運，
貴公司所屬目前停泊於鎖港及龍門漁港裝卸貨物之貨輪，
請預做遷移準備，屆時應移往龍門尖山碼頭區泊靠作業，
……。」等語；被告復於99年間函請改制前交通部高雄港
務局提供澎湖縣對外客、貨海運發展方向與期望，經改制
前交通部高雄港務局以99年10月27日高港馬公字第099001
7663號函復稱：「……二、依行政院核定之『澎湖港整體
規劃及未來發展計畫（96-100年）』澎湖港包括馬公及龍
門尖山2碼頭區，馬公碼頭區為滿足澎湖地區旅客運輸需
求，發展定位為客運碼頭專區；龍門尖山碼頭區為滿足澎
湖地區海上貨物運輸需求，發展定位為貨運碼頭專區。…
…。四、碼頭之開發為百年大計，必須有一定規模之運量
來作基礎，否則不但形成投資浪費，同時後續之港埠經營
管理維護將會增加政府財政與人力上龐大之負擔，建議仍
將鎖港漁港回歸漁港功能使用。」等語；嗣於103年5月12
日原告向被告函詢其所添購之運輸設備「嘉明輪2號」是
否得以停泊鎖港漁港，經被告以103年5月28日府工港字第
1031003283號函復原告稱：「……三、本縣之國內商港龍
門尖山碼頭區已由港務公司正式營運，該主管機關業已擬
定完整擴建、整建計畫執行中，為健全本縣航運整體性發
展定位方針之推動，且考量鎖港漁港尚無收費機制疑對貴
業形成不公平競爭情形，貴公司宜允思考改泊龍門尖山碼
頭區。四、基於上述情形之考慮，貴公司函詢嘉明輪2號
停泊鎖港漁港乙案，本府礙難同意。」等語；另原告於10
4年9月30日向被告申請就「鎖港碼頭旅客服務中心─委託
經營管理」第2次換訂契約案，經被告以104年10月27日府
旅交字第1040057309號函復原告稱：「……二、為配合本
縣海路貨運遷至龍門尖山碼頭區政策，本案已不符實際需
要，依現況礙難同意貴公司申請續營。三、依本府101年
10月26日府旅交字第1010057969號函檢送之合約書第15條
，請貴公司於104年11月31日前遷離鎖港碼頭旅客服務中
心，並依約回復原狀交還本府。」等語；嗣於104年11月
11日被告與原告、臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司
等召開「鎖港貨輪遷移龍門案協商會議」決議：鎖港貨輪
遷移至商港營運，係為健全澎湖縣航運整體發展規劃，請
原告配合辦理等語；此有上開被告函、改制前交通部高雄
港務局函及「鎖港貨輪遷移龍門案協商會議紀錄」等影本
附訴願卷（第104、101、90、91、92-94頁）可稽。綜上
可知，鎖港漁港雖供原告等停泊貨輪，惟並無計劃發展建
設為國內商港使用，且主管機關仍規劃建設龍門尖山商港
為貨運碼頭專區供貨輪停泊使用，在龍門尖山商港正式營
運前後，被告即一再催促停泊鎖港漁港之船舶運送業者，
改停泊龍門尖山商港，益證鎖港漁港當初只是兼供客、貨
輪之泊靠使用，被告並無永久將鎖港漁港供客、貨輪之泊
靠使用之意思。
（六）又觀諸上開被告104年12月4日函文，其文義上雖為鎖港漁
港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系
爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，但實際上亦
隱含有廢止前揭被告83年4月2日函核准原告所屬貨輪停泊
鎖港漁港之授益處分，自應視為被告基於職權及主觀的效
果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生
法律效果之行政處分。茲應究明者，被告廢止上開被告83
年4月2日函之授益行政處分，原告有無信賴保護原則之適
用？被告廢止上開授益處分有無適用行政程序法第124條
規定之2年除斥期間？按行政法上信賴保護原則之適用，
須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即
須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之
行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴
該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他
處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而
如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預
見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值
得保護。查，鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權
宜措施，被告並無永久將鎖港漁港供客、貨輪之泊靠使用
之意思，已如前述。故原告於被告83年4月2日函復原則同
意原告所屬貨輪停靠鎖港碼頭時，應可預知將來因情勢變
更，澎湖商港港區建設完備後，即有改泊商港作業之可能
，是上開被告83年4月2日函固同意原告所屬貨輪泊靠鎖港
漁港，惟尚難認定原告因此即認為其所屬貨輪得永久泊靠
鎖港漁港，故上開被告83年4月2日函尚難作為原告信賴之
基礎。至於原告依行為時船舶運送業管理規定第18條規定
，向交通部申請核發之90年3月1日航字第951號國內固定
航線證書（詳見訴願卷第8頁），乃是以上開被告83年4月
2日函為依據，尚難單獨作為信賴之基礎。是原告主張依
據上開被告83年4月2日函及交通部核發之國內固定航線證
書，本件應有信賴保護原則之適用，尚非可採。揆諸前揭
行政程序法第123條第1款、第4款及漁港法第15條第2項前
段規定，被告以104年12月4日府工港字第1041008663號函
請原告，為健全澎湖縣海運業發展，鎖港漁港自105年1月
1日起不再提供貨輪泊靠使用，依法並無不合。
（七）再查，上開被告83年4月2日函同意原告所屬貨輪泊靠鎖港
漁港之授益行政處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船
使用之公益目的乃處於相悖之狀態，被告為健全澎湖縣航
運整體發展規劃，考量其他停泊鎖港漁港之船舶運送業者
，均已遷往龍門尖山商港營運，鎖港漁港僅剩原告所屬之
嘉明輪1艘貨輪停靠，且經被告屢次勸導原告所屬系爭貨
輪應遷移至龍門尖山商港營運，原告均置之不理，若繼續
任由原告所屬系爭貨輪停靠鎖港漁港，不僅鎖港漁港無法
專供漁船停泊使用，且尚須為原告所屬之嘉明輪1艘貨輪
，另設一套管理制度，不僅不具營運規模形成投資浪費，
同時後續之港埠經營管理維護將會增加政府財政與人力上
龐大之負擔，對公益之危害甚鉅；而原告所屬之貨輪未停
泊鎖港漁港，則可遷移至龍門尖山之專業商港繼續營運，
對原告之利益並無損失，且國內商港之主管機關亦可統一
管理，不至造成人力及財力之浪費，為維護公益及保護鎖
港漁港漁船停泊之權利，暨避免因鎖港漁港無收費之機制
，而造成原告與其他船舶運送業者不公平之競爭，且因廢
止上開被告83年4月2日函之授益行政處分之原因具有「未
來性」與「延續性」，與除斥期間制度所欲維繫之「既有
法律狀態」，並不相容。又按漁港法第15條第2項前段規
定「主管機關得依漁港區域實際使用狀況，限制設籍漁船
以外船舶入港停泊。」並無除斥期間之限制。是本件被告
依鎖港漁港區域實際使用狀況，為使鎖港漁港回歸漁港功
能使用，已無再容許原告單獨1艘貨輪停靠鎖港漁港之必
要，故以前揭被告104年12月4日函通知原告，鎖港漁港自
105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，揆諸前揭行政程
序法第3條第1項規定及說明，自應優先適用漁港法第15條
第2項，而不適用行政程序法第124條2年除斥期間之規定
。原告主張被告104年12月4日函廢止被告83年4月2日函之
授益行政處分，已逾2年除斥期間云云，亦不可採。至於
鎖港地區居民連署希望原告所屬系爭貨輪繼續在鎖港漁港
營運，乃屬居民之期待，對被告104年12月4日函之效力，
並不生影響。另原告主張被告禁止原告所屬貨輪繼續停靠
鎖港漁港，卻欲使其他客輪停靠該漁港營運乙節，業經被
告否認在卷，且若被告確有違反漁港法之規定，不當利用
漁港之情形，亦屬其處分有無違法應予撤銷之問題，原告
尚不得要求比照辦理，請求繼續使用鎖港漁港停靠其所屬
系爭貨輪。原告又主張鎖港當地從事漁業之居民日益減少
，而原告所有之系爭貨輪停靠鎖港並無排擠當地漁民權益
，更無不利當地漁業之發展云云；惟查，鎖港漁船已不適
合原告單獨1艘貨輪停靠營運，已如前述，是原告上開主
張，亦難為其有利之認定。故原告聲請本院函詢第七海岸
巡防總隊，自95年間至今，每年於鎖港當地漁船出入場報
關之次數為何，以證明原告所訴為真，核無必要，附此敘
明。
（八）綜上所述，原告主張，並無足取。被告以104年12月4日函
通知原告，鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠
使用，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起
訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁
回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴
訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論
述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 3 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 106 年 5 月 3 日
書記官 黃 玉 幸
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（106年版）第 745-784 頁