裁判字號：
高雄高等行政法院 90年度訴字第1441號 行政判決
裁判日期：
民國 90 年 09 月 25 日
案由摘要：
建築法事件
高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一四四一號
原 告 中國石油股份有限公司
代 表 人 陳朝威 董事長
訴訟代理人 姜書森
梁怡玲
被 告 高雄市政府工務局
代 表 人 吳孟德 局長
訴訟代理人 楊位勳
薛合和
右當事人間因建築法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十年四月三十日高市府訴
三字第一六０二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告所有坐落於高雄市○○區○○路四號建築物（即原告高雄市私立油廠國小校址
）（下稱系爭建物）委由專業檢查人於民國（下同）八十九年一月二十六日向被告辦
理系爭建物八十八年建築物公共安全檢查申報。惟經專業檢查人檢查結果於「建築物
防火避難設施與設備安全檢查申報書」中指出該建物非防火區劃分間牆、室內裝修材
料等項目不合格，故於簽證及意見欄內表示：「不符規定，但提具改善計劃及自行改
善期限，請准予備查。」案經被告審查後，以八十九年一月二十九日八九使管字第Ｃ
○○二八三號函予以報備，惟列管定期檢查，並要求原告於八十九年二月二十八日前
改善，再行申報。嗣原告於同年四月二十日提出改善計劃進度表，表示全部改善計劃
完成需至八十九年十一月五日，請求延展改善期限；被告則以同年五月三日八九高市
工務建字第九六四九號函復略以，展延改善期部分請敘明理由，重新提具詳細計劃書
、改善進度表，並經專業檢查人簽證後再行送核。同年六月二十二日原告則函復被告
表示，接獲被告通知後隨即通知原檢查人給予簽證，然經其表示「依法處理，權限未
能逾越法令」為由不肯簽證，惟如獲同意於原訂期限完成，則該段期間之建築物安全
問題由原告負責。對此，被告再以同年月三十日八九高市工務建字第一五九一九號函
重申，該改善進度表、計劃書應經專業檢查人簽證後再行送核。嗣被告乃於八十九年
十一月十日以八九高市工務建字第二九四八一號函認原告違反建築法第七十七條規定
，而依建築法第九十一條第一項規定裁處原告即所有權人新臺幣（下同）六萬元罰鍰
，原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，乃提起本件訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）原處分及原決定有「權力濫用」及違反「法律保留」原則之違法，應予撤銷：
１、按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟法第四條第二項訂
有明文；再「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰涉及人民權利之限制，其
處罰之構成要件及數額應由法律定之。若法律就構成要件授權以命令為補充規定
者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以
法律限制人民權利之意旨。」、「建築法第十五條第二項規定「營造業之管理規
則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則，此項授權條款雖未就授權
之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管
機關就營造業登記之要件，營造業及其從業人員之行為準則，主管機關之考核管
理等事項，依其行政專業考量，訂定法規命令以資規範。至於對營造業所為裁罰
行為之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰之構成
要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令，予以規範
，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」司法院
釋字第三一三號、第四○二號、第三九四號解釋可參。
２、經查，被告為本件裁罰之具體事證為原告「未依規定申報八十八年建築物公共安
全檢查申報」，是以被告認定原告所違反者，為建築法第七十七條第三項規定。
按建築法第七十七條第五項規定：「第三項之檢查簽證事項，檢查期間、申報方
式及施行日期，由內政部定之。」，至內政部依上開授權條文，制定有「建築物
公共安全檢查簽證及申報辦法」（下稱授權辦法），其中對有關建築物公共安全
檢查申報程序之具體規定，見該辦法之第八條，即「直轄市、縣（市）主管建築
機關收到前條之申報書及檢查報告書之日起，應於十五日內審查完竣，經審查合
格者，即通知建築物公共安全檢查申報人，經審查不合格者，應將其不合規定之
處，詳為列舉，一次通知改善。建築物公共安全檢查申報人應於接獲通知改善之
日起三十日內，及通知改善事項改善完竣送請復審；逾期未送審或復審仍不合規
定者，主管建築機關應依本法第九十一條規定處理。」是以目前有關建築物公共
安全檢查應由中央主管建築機關認可之專業機構或人員簽證者，不論由母法建築
法及子法之授權辦法觀之，應只侷限於「檢查簽證」而不及於檢查不合格後，由
申報人（即原告）提出之「改善進度表」及「改善計劃書」。另被告參以建築法
及授權辦法所自行擬訂之「提具改善計劃時應注意事項」第二條後段僅規定：「
不符合規定必須改善者，申報人應備具申報書、檢查報告書及依建築法第十三條
規定（應為七十三條之誤）辦理改善計畫書圖向本局申報。」然「建築物公共安
全檢查簽證及申報業務注意事項」第八條有關改善計劃書之規定亦無隻字片語提
及改善計劃書須經由中央主管建築機關認可之專業機構或人員簽證。
３、本件無疑為被告曲解法令，以八十九年六月三十日高市工務建字第一五九二二號
函文擅自命原告須將「改善計劃書」、「改善進度表」，經專業檢查人簽證後再
行送核。被告此舉無異對原告權利，增加法令所無之限制，並據以作成裁罰原告
處分，參著首揭法文規定及司法院解釋文所示，原處分確有「權力濫用」及違反
「法律保留」原則之違法，應予廢棄。
（二）退步言之，即便原告未能於規定期限內完成重新提具經專業檢查員簽證之「改
善計劃書」、「改善進度表」送核作業，然此非可歸責於原告事由所致，依司
法院釋字第二七五號解釋文意旨，原告所為欠缺責任條件，似無論以行政罰之
餘地；本件原告於高雄煉油廠區○○○○路四號）應辦理建築物公共安全檢查
之建築物高達一百五十餘棟，數量龐大，又原告為國營事業機構，須遵守政府
採購法及相關預算法令規定，故本件於委託吳子良結構技師事務所辦理檢查事
務之初，相關招標、發包作業即歷時甚久，又該所於受託辦理檢查事務中，竟
因合約計價請款問題，改以原告「於初驗完畢後，無法於規定期限內，將貴廠
缺失一次改善完竣，至本所於法定核備期限內無法複驗。」為由，片面解除及
終止二造檢查合約，囿於重新委託第三人檢查程序須依採購法程序、預算編列
限制，緩不濟急，致原告無法於期限內取得專業檢查人簽證之「改善計劃書」
及「改善進度表」，此為非可歸責於原告事由所致，參以前項解釋文意旨，原
告所為欠缺行政罰之責任要件，應無處以罰鍰之餘地。
（三）原處分、原決定內容有違「公平」及「誠信」原則，應予撤銷，而無維持必要
；按，原告位於台北市政府及高雄縣政府轄區內之建築物，亦因同一因素而分
向各該地方政府主管機關展延，各主管機關均未要求「改善計劃書」、「改善
進度表」須經專業檢查人簽證情況下，即同意原告之展延申請（見台北市政府
八十八年十一月三十日函、高雄縣政府八十九年四月十五日、八十九年四月廿
八日、八十九年五月一日等函），則被告於相同之法令規定下，恣意以高於其
他行政機關之標準，強加原告法令所無之限制，參著前項判例意旨，顯有違「
公平」及「誠信原則」，故原處分不當之處實已至明，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
（一）按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。又
供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管機關認
可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管機關申報。」為
建築法第七十七條第一項及第三項所明定。另「違反第七十七條第一項、第三
項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。
」復為同法第九十一條第一項所明定。再按「建築物公共安全檢查，申報人應
於接獲通知改善之日起三十日內，依通知改善事項改善完竣送請復審，逾期未
送審或復審仍不合規定者，主管建築機關應依建築法第九十一條規定處理。」
建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第八條第二項定有明文。
（二）原告委託專業檢查人員辦理該址八十八年「建築物公共安全檢查申報」，經專
業檢查人員檢查認為，建築物非防火區劃分間牆、室內裝修材料不合格部分，
提具改善計劃書圖、簽證，並於八十九年二月二十八日前改善完畢，案件經被
告於八十九年一月二十六日八九使管字第Ｃ○○二八三號予以報備，並通知原
告該案件列管定期檢查，並於八十九年二月二十八日前改善再行申報。原告雖
曾於同年六月二十二日提出展延改善期限，因其未重新提出計劃書、進度表且
未經專業檢查機構或人員簽證，而未能於期限完成再行申報，被告遂依建築法
第九十一條規定處罰。
（三）前項申報係依據建築法第七十七條第三項及內政部頒「建築物公共安全檢查簽
證及申報辦法」之規定，由申報人委託經中央主管建築機關認可之專業機構或
人員辦理檢查，並於申報期間內辦理申報，受委託專業機構或人員應於申報人
申報當日往前推算三十日內，依規定檢查項目實施現況檢查，並作成檢查報告
書，經檢查合於規定者，申報人應備具申報書、檢查報告書，向被告申報備查
。經檢查不合規定必須改善者，申報人應備具申報書、檢查報告書改善計畫書
圖，向被告申報；並於改善期限內改善完竣，重新辦理檢查後另行檢具申報書
、檢查報告書，向被告重新申報備查。依內政部頒「建築物公共安全檢查專業
機構與人員認可基準」辦理建築物安全檢查及簽證工作之資格規定限定為專業
檢查機構或人員才可辦理，另依該基準第六條之規定，專業檢查人辦理建築物
安全檢查業務項目為防火避難設施類與設備安全類兩項，因此專業檢查人僅就
涉及上述兩項業務簽證，至於改善計畫書及改善進度表內容涉及之統計、設計
、繪圖、撰寫發包申請書、招標、施工、覆驗等屬申報人之權責，不在內政部
頒「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」之範圍內規範。
（四）另原告例舉台北市政府及高雄縣政府處理建築物公共安全檢查申報案件展延改
善期限之申請，與被告要求不同，質疑被告以高於其他行政機關之標準及超越
法令規定事項要求申報人實有不當一節，因建築物公共安全檢查及簽證為一具
專業技術領域範疇之業務，故關於建築物公共安全檢查簽證，依法應由經中央
主管建築機關認可並具專業機構或人員辦理，依此原理，對於與此項專業有關
之改善進度表及計劃書，亦應經由中央主管建築機關認可並具專業機構或人員
簽證後再行送核，始符合專業檢查之精神。另據本案事實狀況言，本案系爭建
築物公共安全檢查所列舉之不合格項目係由專業檢查人本諸專業所為檢查後發
現之缺失，故其是否事後確實改善完竣或提出之改善進度表與計劃書是否可行
，亦應由專業檢查人簽證始符合建築物公共安全檢查簽證及申報辦法之立法意
旨，地方政府依法行政，無所謂高於其他行政機關之標準及超越法令之情事。
有關原告所陳，本案被告按建築法之規定，對原告未善盡申報檢查簽證結果之
違反行政義務行為所為之行政處分，係屬依公法上行政行為，洵屬有據。
理 由
一、按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者
為限，行政法院得予撤銷。行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用
，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏為審酌應加斟酌之觀點、
摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使
之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職
權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較
羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允
當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多
為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務
處理之經濟及迅速目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關
處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重
行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就
裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，
非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之
情形。且依行政程序法第六條規定，「行政行為，非有正當理由，不得為差別待
遇。」，就此之「平等原則」規定，其內容並包含了「不當聯結禁止原則」，即
行政機關為行政行為時，倘要求人民為對待給付或實現處分所附之附款，與行政
目的不相關連者，則禁止為之，故行政機關之裁量性行政行為有違不當聯結禁止
原則，應認有違平等原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤
銷之。
二、本件原告因其所有坐落於高雄市○○區○○路四號之系爭建築物委由專業檢查人
向被告辦理系爭建物八十八年建築物公共安全檢查申報。惟經專業檢查人檢查結
果於「建築物防火避難設施與設備安全檢查申報書」中指出該建物非防火區劃分
間牆、室內裝修材料等項目不合格，故於簽證及意見欄內表示：「不符規定，但
提具改善計劃及自行改善期限，請准予備查。」案經被告審查後，以八十九年一
月二十九日八九使管字第Ｃ○○二八三號函予以報備，惟列管定期檢查，並要求
原告於八十九年二月二十八日前改善，再行申報。惟經原告於同年四月二十日提
出改善計劃進度表，表示全部改善計劃完成需至八十九年十一月五日，請求延展
改善期限；被告卻以改善進度表、計劃書應經專業檢查人簽證後再行送核為由，
未同意原告延展改善期限之申請，嗣並以原告未依限改善為由，認原告違反建築
法第七十七條規定，依建築法第九十一條第一項規定裁處原告六萬元罰鍰等情，
已經兩造分別陳明在卷，並有原告八十九年四月二十日工專Ｃ八九○四○六七八
號函、八十九年六月二十二日工專Ｃ八九○六一○一二號函、被告八十九年五月
三日八九高市工務建字第九六四九號函、被告八十九年六月三十日八九高市工務
建字第一五九一九號函及被告八十九年十一月十日以八九高市工務建字第二九四
八一號函附卷可稽，堪以認定。而原告提起本件訴訟係以系爭應改善之建築物數
量龐大，且原告為國營事業機構，須遵守政府採購法及相關預算法令規定，故無
法於被告所要求之不到三十日期限完成改善，乃請求被告同意展期，惟被告竟以
原告之改善計畫書及改善進度表未經專業檢查人簽證之無法令依據之理由，未同
意原告展期之申請，並以原告未依限改善，並送請復審為由予以裁罰，實有權力
濫用、違反公平及誠信原則之違法等語，資為爭執。爰分述如下：
（一）按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。又
供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管機關認
可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管機關申報。」為
建築法第七十七條第一項及第三項所明定。另「違反第七十七條第一項、第三
項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。
」復為同法第九十一條第一項所明文規定。再按「建築物公共安全檢查申報人
應於接獲通知改善之日起三十日內，依通知改善事項改善完竣送請復審，逾期
未送審或復審仍不合規定者，主管建築機關應依建築法第九十一條規定處理。
」建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第八條第二項固定有明文。惟被告建築
管理處所發布「建築物公共安全檢查簽證及申報作業程序」之行政規則，其程
序書之第七章「作業說明」中（一）前置作業４規定「改善計畫書圖之項目內
容應依建築法及相關法令辦理，其改善期限以不超過申報截止日一個月為原則
，最遲應於三個月內完成，但經工務局建築管理處認為有必要者，得延長之。
」另同程序書（七）改善期限則謂：「經提報改善計畫者，核准改善期限，以
申報截止日起算不超過三個月為原則，但機關團體學校因有預算、招標等程序
因素，准予至截止日期六個月為改善期限。如確定無法完成者，得於期限內再
依所陳改善施工進度和合理之理由，授權組長得准予展延一次三個月。特殊個
案確實無法於展延一次完成者，視實際狀況，專案再簽陳處長核處。在改善期
限內，涉有公共安全事項不符規定，另依相關規定辦理。」足見被告所訂之「
建築物公共安全檢查簽證及申報作業程序」之行政規則，容許被告得就建築物
公共安全檢查簽證及申報辦法第八條第二項所訂之期限為延長之裁量；而此規
定即是行政程序法第七條比例原則之體現。
（二）本件原告之系爭建築物由專業檢查人向被告辦理系爭建物八十八年建築物公共
安全檢查申報，經專業檢查人檢查結果於「建築物防火避難設施與設備安全檢
查申報書」中指出該建物非防火區劃分間牆、室內裝修材料等項目不合格，案
經被告審查後，列管定期檢查，並要求原告於八十九年二月二十八日前改善，
再行申報，嗣原告於同年四月二十日以工專Ｃ八九○四○六七八號函提出改善
計劃進度表，表示原告因屬國營事業，辦理工程需按政府採購法相關法令規章
辦理，故全部改善計劃完成需至八十九年十一月五日，請求延展改善期限；被
告則以八九高市工務建字第九六四九號函復略以，「展延改善期部分請敘明理
由，重新提具詳細計劃書、改善進度表，並經專業檢查人簽證後再行送核。」
然經原告與原檢查人吳子良結構技師事務所連繫結果，該檢查人函告原告「依
法處理，權限未能逾越法令」等語，故原告乃再以八十九年六月二十二日工專
Ｃ八九○六一○一二號函，函請被告同意原告延展改善期限，惟被告仍要求原
告應重新提具詳細計劃書、改善進度表，並經專業檢查人簽證後再行送核，而
不准原告延期改善之申請，嗣並以原告已逾建築物公共安全檢查簽證及申報辦
法第八條第二項認規定之改善期限未為改善為由，而予裁罰等情，已經兩造分
別陳明在卷，並有上揭函文附卷可稽。惟查，「建築物公共安全檢查簽證及申
報辦法」中並無關於申請延展改善期限，其計畫書及進度表須經專業檢查人簽
證之相關規定，而被告建築管理處所訂之「建築物公共安全檢查簽證及申報作
業程序」亦未規定申請延展改善期限其計畫書及進度表須經專業檢查人簽證；
至被告於本院審理中雖表示其要求原告提具之計畫書及改善進度表，應經專業
檢查人簽證一節，係依據「建築物公共安全檢查專業機構與人員認可基準」第
六條之規定；然「建築物公共安全檢查專業機構與人員認可基準」第六條係規
定：專業檢查人辦理建築物安全檢查業務之項目，核與本件原告所申請「延展
改善期限」之事項無涉，而其規定中亦未及於改善期限延長之問題，故被告以
此作為原告申請延展改善期限其計畫書及進度表須經專業檢查人簽證之依據，
實屬誤會，不足採取。被告認原告申請延展改善期限其計畫書及進度表須經專
業檢查人簽證一節既乏法令依據，且本件原告確屬國營事業，其工程之招標及
預算編列，須依政府採購法及預算法之規定為之，自應遵循一定之程序，當非
短短不足一個月之期限所得改善完成，此亦即前項被告所訂「建築物公共安全
檢查簽證及申報作業程序」之行政規則，其程序書之第七章「作業說明」訂立
申報人得申請延期改善之背景因素及理由；另自上述被告所訂「建築物公共安
全檢查簽證及申報作業程序」關於得申請延展改善期限規定之內容觀之，是否
准予延展改善期限，主要是著眼於申報人為機關團體，受限於法令之相關規定
之故，至於專業檢查人之再為簽證，依前述「建築物公共安全檢查簽證及申報
辦法」及被告建築管理處所訂之「建築物公共安全檢查簽證及申報作業程序」
之規定，應屬改善後申請復審時之事項；況本件之原檢查人吳子良結構技師事
務所經原告依被告函復要求原檢查人簽證，亦經該檢查人函復未能逾越法令之
權限而未予同意，故被告就原告申請延期改善期限之請求，以未經專業檢查人
簽證為由予以否准，其否准之理由，與上述「建築物公共安全檢查簽證及申報
辦法」及被告所訂「建築物公共安全檢查簽證及申報作業程序」關於得申請延
展改善期限之相關規定間，顯無正當合理之關聯，故被告未審查原告須依政府
採購法經招標程序始得進行改善本件應改善建物之數量等個案特殊情況，即逕
以原告之計畫書及改善進度表未經專業檢查人簽證之無正當合理關聯事項，否
准原告延展改善期限之申請，則被告就其否准原告就本件工程延展改善期限申
請之裁量，依前揭所述，即有不當連結情事，而有違平等原則，自構成裁量之
濫用。
三、綜上所述，本件原告之系爭建築物由專業檢查人向被告辦理系爭建物八十八年建
築物公共安全檢查申報，經專業檢查人檢查結果，於「建築物防火避難設施與設
備安全檢查申報書」中指出該建物非防火區劃分間牆、室內裝修材料等項目不合
格，案經被告審查後，列管定期檢查，並要求原告於八十九年二月二十八日前改
善，然經原告申請延長改善期限，被告卻以未經專業檢查人簽證之無正當合理關
聯事項否准原告之申請，並以原告未依限改善為由，依據建築法第九十一條第一
項規定予以裁罰；然被告否准原告延長改善期限之處分，依前揭所述，既有違平
等原則，而構成裁量濫用；則被告據此否准原告延長改善期限之處分，進而認定
原告之行為已構成逾期未改善之違章，並據以裁罰，則其裁罰處分自屬違法，訴
願決定未予糾正，亦有未洽；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，爰由本
院將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法。
四、本件原告之請求既已有理由，故原告關於原處分是否違背法律保留原則及誠信原
則之主張，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、
第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 呂佳徵
法 官 楊惠欽
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本
判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須
附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
法院書記官 藍亮仁
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（90年版）第二期 639-654 頁