裁判字號：
高雄高等行政法院 90年度訴字第1566號 行政裁定
裁判日期：
民國 91 年 06 月 24 日
案由摘要：
聲請報編工業區
高雄高等行政法院裁定 九十年度訴字第一五六六號
原 告 南超塑膠有限公司
代 表 人 黃陳金蘭
訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 蘇嘉全 縣長
訴訟代理人 湯瑞科 律師
右當事人間因申請報編工業區事件，原告不服內政部中華民國九十年九月十一日台內
訴字第九○○四二七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經
依訴願法提起訴願而不服其決定，．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政
訴訟法第四條第一項定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上
具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為
，此觀訴願法第三條第一項規定甚明。次按行政程序法第一百六十三條規定：「
本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定目的或實現一定之
構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與
規劃。」，及「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及
興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及
依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都
巿計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定後，編定為工業
區。」、「工業區之編定，由工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土
地所有權人或興辦工業人洽同當地直轄市或縣（市）政府勘選後，繪具工業區地
籍圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊等各七份與可行性規劃報告及依
環境影響評估法應提送之書件等各三十份，層送中央工業主管機關轉請中央環境
保護主管機關及中央區域計畫或都市計畫主管機關同意，經經濟部核定後，交當
地直轄市或縣（市）政府於公文到達之次日起二十日內公告。屆期未公告者，得
由其上級主管機關逕為公告。」、「投資開發工業區之公民營事業、興辦工業人
或土地所有權人申請編定工業區使用公有土地時，應先洽直轄市或縣（市）工業
主管機關會同各該公有土地管理機關勘察。前項會勘，直轄市或縣（市）工業主
管機關應作成紀錄，交由申請人作為申請編定工業區之文件。」分別為促進產業
升級條例第二十三條第二項及行為時同條例施行細則第五十條第一項、第五十一
條第二項及第三項所明定。觀諸首揭規定，關於工業區編定之性質，實乃關於一
定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不
同行政機關權限之行政計畫，且核准之權限乃專屬於經濟部，是僅經濟部有作成
編定工業區確定計畫裁決之權限。雖經濟部核准前，應由縣（市）政府勘選後須
繪具相關圖冊等層送中央工業主管機關（即經濟部工業局），轉請中央區域計畫
或都巿計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，然此前置階段學理上係稱為
「計畫確定程序」，申言之，僅經濟部得依擬定計畫主體申請書內容並斟酌相關
行政機關所提出之意見與資料後，最終作出是否核准「確定計畫裁決」之行政處
分，而在計畫確定程序中，之所以須先徵詢相關行政機關之意見，乃藉由程序之
參與及進行，使計畫能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計畫內容合理
妥善，俾於具體實施計畫內容時順利可行，而達預定之目標（參見翁岳生院長編
「行政法二○○○」下冊，董保城教授撰第十三章「行政計畫」，第六八三頁至
第六八八頁）。職故，縣市政府並無准否之權責，更無從基於人民之請求作成處
分，充其量僅得為達成實體裁決為目的之相關行為或措施，而為會同勘選，繪具
相關圖冊及報告層送主官機關核定等之「程序行為」而己。次按「『程序行為』
之性質為何？．．德國行政法院法（Verwaltungsgerichtsordnung）第四十四條
之一規定：『對於官署之程序行為提起救濟者，僅得於對本案實體裁決提起救濟
之同時為之，但官署之程序行為得強制執行或係對第三人所為者，不在此限。』
僅係有條件的承認程序行為亦為獨立之行政處分。我國行政程序法第一七四條規
定：『當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得
於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本
法或其他法規另有規定者，不在此限。』其立法意旨與上述德國法相同，．．」
（參見學者吳庚著行政法之理論與實用增訂七版第三一○頁），即謂行政程序行
為原則上非行政處分，先予敘明。
二、原告起訴意旨略謂：本件原由訴外人憲承機械工業股份有限公司等十家廠商於民
國（下同）八十一年九月二十六日向被告申請報編坐落於屏東縣萬丹鄉○○段一
一三八之五○地號等共八十八筆土地為明穗工業區，並經被告於八十二年九月二
十七日召集相關單位完成用地會勘，而於八十五年七月間第二次變更申請人為原
告公司等八家廠商，嗣被告於八十五年七月九日以八五屏建工字第八九七五二號
函復原告謂申請報編為工業區之位置與南二高改線位置及屏東機場西側聯外幹道
相牴觸，應俟南二高定案後再議，原告不服該項函復，提起訴願，並經台灣省政
府八十六年一月十八日以八六府訴三字第四四一八六號訴願決定撤銷原處分，應
由被告另為處分後，被告始於八十六年五月六日以八六屏府建工字第七二○二五
號函轉台灣省政府建設廳核辦，並於八十六年五月二十九日現場會勘製作會勘紀
錄後，以八十六年九月四日八六建一字第九七二五八五號函報經濟部工業局核辦
，並由該局以八十七年二月三日工（八七）五字第○○三八三六號函請行政院環
境保護署（以下簡稱環保署）及內政部營建署（以下簡稱營建署）審查相關程序
及內容。被告於環保署審查期間均表示樂觀其成，惟於營建署八十八年五月二十
日現場會勘時，卻一反常態，以八十八年七月五日八八屏府建工字第一一七八二
九號函表示因擬辦理二代加工出口區而反對增闢該工業區。嗣經經濟部工業局及
經濟部促進投資聯合協調中心分別於八十八年九月十五日、八十九年元月四日、
八十九年元月十七日及八十九年三月二十日邀集原、被告與相關單位進行協商，
然協商未果。其後原告乃又根據經濟部促進投資聯合協調中心決議事項向被告提
請辦理工業區說明會議，仍遭拒絕辦理，原告再提起訴願，經台灣省政府八十九
年六月三日八九府訴一字第一二四七八○號駁回訴願，惟就該訴願決定所表示之
理由觀之，可知被告尚未正式不同意縣有土地供原告報編工業區使用，故原告再
依據上開訴願決定書向被告申請應明確表示是否同意報編，而遭被告於八十九年
九月五日以八九屏府建工字第一三三五二八號函拒絕，原告不服，提起訴願，亦
遭決定駁回，乃起訴主張工業區範圍內縣有土地業經被告於八十二年九月二十七
日召集相關單位完成用地會勘並作成紀錄同意辦理在案，亦正式向台灣省政府建
設廳函告明確表示同意，台灣省政府建設廳亦已完成實地會勘，故本件申請案公
有土地已符合行為時促進產業升級條例施行細則第五十一條第二項規定，實可認
已合法取得土地使用同意，詎被告嗣後又以上開函文表示不同意明穗工業區之開
發，有違誠信原則，其所為否准之行政處分顯然違法，而損及原告正當合理之信
賴權益，應予撤銷並合併請求損害賠償新台幣十一億一千九百六十八萬八千零七
十六元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息
云云。
三、經查，本件明穗工業區報編申請案，經內政部區域計畫委員會專案小組前於八十
八年五月二十日舉辦現場會勘，被告會勘意見以八十八年七月五日八八屏府建工
字第一一七八二九號函復略謂：本案申請位置涉及高雄捷運系統延伸至屏東路線
，本府爭取列入第一優先路線辦理。該基地目前尚為計畫洪水到達地點，須大州
堤防興建完成後，該基地始可依法畫出河川區域外，本案未通過環境影響評估審
查，顯然對環境有所衝擊。本案基地鄰接之台糖六塊厝農場，本府已同意經濟部
加工出口區管理處再此規劃一百二十公頃之第二代加工出口區，為考量加工出口
區鄰近土地之永續發展利用，以及各項能源資源之合理調度，本府反對增闢明穗
工業區。本案基地中本縣所有約十七公頃之縣有地，本府歉難同意變更作為明穗
工業區用地等語，核被告該項函文之性質，係被告基於其職務而對於內政部營建
署所為之意思表示，而屬於計畫確定程序中之行政內部作為，並非對於原告之具
體處分行為。原告嗣後多次函請被告同意報編明穗工業區，嗣經被告於八十九年
九月五日以八九屏府建工字第一三三五二八號函復略以：「貴公司前訴願函，本
府已明確答覆，本府為求全縣之整體發展考量，仍不予同意開發明穗工業區．．
。」惟其函復意旨仍與前述會勘意見相同，亦屬於計畫確定程序之程序行為，揆
諸首揭說明，尚非行政處分，自不得對之提起撤銷之訴，委無疑義。再查，所謂
多階段行政處分指行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與而言
，此具有行政處分性質者乃屬「最後階段之行為」，亦即直接對外生效之部分，
至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換；在例外情形，如法規明定其他機關
之參與行為為獨立之處分，或其參與行為（許可或同意），依法應單獨向相對人
為之者，則亦視為行政處分（參照前揭吳庚大法官著「行政法之理論與實用」增
訂七版，頁三○七至三○八），益足徵多階段行政處分之前階段行為可視為獨立
之行政處分者，係因該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人
民公法上權利義務關係發生變動，惟如該前階段之行政行為欠缺「法效性」此一
要件，縱其直接以公函送達於當事人，亦不得將之視為行政處分，而提起撤銷之
訴，本件被告所為之函復既非行政處分業如前述，原告猶執詞爭執該函屬於多階
段之行政處分，即有誤解。訴願決定以實體上之理由予以駁回，與本院之見解雖
有不同，惟其結論並無二致，原告就非屬行政處分之行政行為，再提起本件行政
訴訟，於法即有未合，應予裁定駁回。
四、次按國家損害賠償事件，性質上雖屬公法上之損害賠償事件，然依據國家賠償法
第十二條規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」
，準此，國家賠償法在現行法採雙軌制下，除於提起行政訴訟時得附帶請求損害
賠償外（行政訴訟法第七條參照），自應依該法第十一條第一項前段之規定，向
普通法院提起損害賠償之訴，依循民事訴訟途徑尋求解決。查原告關於損害賠償
之請求部分，係屬國家賠償法之請求，業據原告陳明在卷，而原告所提之撤銷之
訴既不合法，已如前述，則原告併訴請國家損害賠償部分，自無所附麗，尚不得
獨就該事件，進行實體審究。從而，原告此部分請求，亦難認適法，應併予駁回
。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第十
款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十四 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵
法 官 林勇奮
法 官 蘇秋津
右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出
抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十四 日
法院書記官 陳嬿如
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（91年版）第一期 880-888 頁