裁判字號：
高雄高等行政法院 93年度訴更字第41號 行政判決
裁判日期：
民國 93 年 12 月 02 日
案由摘要：
溢繳登記規費罰鍰事務
高雄高等行政法院判決 九十三年度訴更字第四一號
原 告 蔡敏如
參 加 人 陳招治
蔡裕隆
蔡志宏
蔡菊玲
蔡幸君
右五人
訴訟代理人 蔡敏如
被 告 臺南市安南地政事務所
代 表 人 蘇炳榮 主任
訴訟代理人 王燕芬
蔡文玲
右當事人間因溢繳登記規費罰鍰事務事件，原告不服台南市政府中華民國九十一年十
二月三十日南市法濟字第○九一○九五○二四八○號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決（九十二年度訴字第一○五號）後，經最高行政法院發回更審。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由原告負擔。參加訴訟訴訟費用由參加人負擔
。
事 實
甲、事實概要：
緣原告之被繼承人蔡水金於民國（下同）八十六年七月二十四日死亡，遺有坐○○○
市○○區○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；同段第八七二地號
土地所有權全部○○○市○○段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分
之二一○六四；同段第九七八地號土地所有權全部○○○市○○段第六一九、六二○
地號土地所有權全部等八筆土地（下稱系爭不動產）○○○市○○段一三建號、門○
○○市○○街○段一六八號建物。原告與參加人五人（另一繼承人蔡敏燕未繼承系爭
不動產，僅繼承遺產中之現金部分）於八十九年九月十八日就系爭不動產及另建物向
被告申請辦理分割繼承登記，經被告依內政部八十九年六月十三日台內中地字第八九
七九五九七號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，就系爭不動產，按
稅捐稽徵機關核定之繳納遺產稅之價值、依千分之一之費率計徵分割繼承登記費新台
幣（下同）十萬七千零九十二元；另因原告逾期申請辦理繼承登記，除扣除依法不可
歸責申請人之日數後，依土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰計十
萬七千零九十二元，並經原告分別繳納在案。嗣原告以被告依公告現值計徵土地登記
費，與土地法第七十六條第一項應按「申報地價」千分之一繳納登記費之規定牴觸，
於九十一年九月二十日向被告申請返還溢繳之登記規費及罰鍰共十八萬九千八百元及
其利息，惟遭被告以九十一年九月三十日安南地所一字第○九一○○一○五二九號函
予以否准。原告不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院九十二年度訴字
第一○五號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國九十一年九月
二十日申請返還溢繳土地登記規費事件（收文字號九十一年九月二十七日，地所字第
一○五二九號），應作成退還原告及參加人溢繳土地登記費及罰鍰計十八萬九千八百
元之行政處分」；嗣因被告不服，提起上訴，經最高行政法院以九十三年度判字第一
二五八號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）先位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應依原告九十一年九月二十日之申請書（被告收文字號：九十一年九
月二十七日地所字第一○五二九號），針對被告於八十九年九月十八日對
原告及參加人等就其辦理被繼承人蔡水金遺產繼承登記所為計徵登記規費
及罰鍰之處分，作成准予重開行政程序，並撤銷該行政處分有關溢繳土地
登記規費九萬四千九百元暨罰鍰九萬四千九百元之部分，及退還原告該溢
繳登記規費與罰鍰，並自九十一年五月七日之翌日起至清償日止按年息百
分之五計算利息之行政處分。
（二）備位聲明：
１、確認被告對於原告及參加人等於八十九年九月十八日就其辦理被繼承人蔡
水金遺產繼承登記所為計徵土地登記規費暨罰鍰之行政處分，就有關超過
以土地申報地價為計算標準之範圍部分，係屬無效。
２、被告應退還原告溢繳土地登記費及罰鍰計十八萬九千八百元，並自九十一
年五月七日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）關於程序部分：
１、本件原告所追加變更之訴，基於紛爭解決一次性，且不甚妨礙被告防禦與
訴訟之終結，依訴訟經濟原則應認適法。
２、按本件繼承登記，權利人僅有原告及參加人陳招治、蔡裕隆、蔡志宏、蔡
菊玲、蔡幸君等六人，至於蔡敏燕雖亦屬被繼承人蔡水金之繼承人，然因
本案係屬遺產分割繼承登記，係依據全體法定繼承人七人之協議，並作成
遺產分割協議書，依該協議書，訴外人蔡敏燕係繼承被繼承人所遺現金，
無參與繼承系爭之不動產，非本件原處分之當事人或利害關係人。另本件
訴訟，原告已經其他參加人同意將公法上所有權利讓與原告一人行使，則
本件聲明有關給付或作成行政處分之部分，僅以原告為對象並無何違法之
處。
（二）關於實體部分：
１、按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之
一繳納登記費。」為土地法第七十六條第一項所規定。查被告於原告辦理
繼承登記時，依據內政部（八七）台內地字第八七八七七七一號函頒修正
之土地登記規費及其罰鍰補充規定，係以土地公告現值為計徵標準，該補
充規定雖係依據法律所授權，然其規定顯與土地法母法規定有所牴觸，故
被告所引用之行政規則按法位階理論，自屬無效，至為灼然。並此見解亦
經改制前行政法院亦作成八十八年度判字第六九號判例，是以，該判斷已
非屬個案問題，自應對行政機關於一般具體事件中有其相當之拘束力，再
者，該錯誤之行政規則，業經內政部以台（九十）內中地字第九○八二六
六六號函頒修正改以申報地價為計徵標準在案，據此足證，被告原依據之
土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定牴觸法律部分應屬無效，被告據此所
作逾越母法超收土地登記規費及其罰鍰部分暨嗣後否准退還原告溢繳規費
及其罰鍰之行政處分自均屬違法，且該部分因為無法律上原因，應依公法
上不當得利法理類推適用民法不當得利之相關法理，返還其所得利益予原
告方屬適法。
２、被告就其超收系爭八筆土地登記費之金額十八萬九千八百元（即分別按申
報地價與土地現值為標準計算登記費之差額，有關系爭土地超收金額計算
方式：土城段第八七一地號土地應收登記費為申報地價一、○四○元╱平
方公尺×面積一五四．五二平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝五
三．五六七元；土城段第八七二地號土地應收登記費為申報地價一、○四
○元／平方公尺×面積一○四平方公尺×千分之一＝一○八．一六元；土
城段第四一二地號土地應收登記費為申報地價一、三二○元／平方公尺×
面積一、八九七‧六五平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝八三四
‧九六六元；青草段第九六七地號土地應收登記費為申報地價四一六元／
平方公尺×面積二七、○二八．五八平方公尺×權利範圍五九八八九分之
二一○六四×千分之一＝三、九五四．六七元；青草段第九六九地號土地
應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積三三、○二八‧八平方
公尺×權利範圍五九八八九分之二一○六四×千分之一＝四、八三二．五
八九元；青草段第九七八地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方
公尺×面積二五七‧二八平方公尺×千分之一＝一○六‧九九五元；青砂
段第六二○地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積五
、四○五．二九平方公尺×千分之一＝二、二四八．六元；青砂段第六一
九地號土地應收登記費為申報地價二八○元／平方公尺×面積一八九．八
九平方公尺×千分之一＝五三．一六九元。上揭八筆土地被告正確應核收
登記費共計一二、一九二元，另因原告逾期罰鍰一倍，合計應繳納二四、
三八四元，被告卻徵收原告登記費一○七、○九二元及同額一倍罰鍰共計
二一四、一八四元，總計違法超收一八九、八○○元），自應返還予原告
。
３、有關最高行政法院廢棄原判決之判決理由，爰對之提出說明如下：
（１）有關本案前繼承登記計徵規費暨罰鍰處分（下稱：前處分）效力存續與
原否准處分（下稱：原處分）效力關聯問題：本件前繼承登記計徵規費
暨罰鍰之處分，因當事人未察，未於法定期間提起行政救濟而告確定，
惟其仍得依行政程序法第一百二十八條規定，申請將前處分予以撤銷、
廢止或變更；查本件前處分係於八十九年九月十八日作成，於法定救濟
期間經過後，迄今尚未逾五年，原告於九十一年九月中旬收受鈞院九十
一年度訴字第二八五號判決書後，始知有符合本法要件事由，隨即於同
年月二十日以書面向被告申請重開行政程序，請求變更前處分之效力，
退還溢繳規費及罰鍰，亦顯未逾越自知悉之日起算三個月之法定期限，
且前處分形式上既係依據有權機關所為行政命令，顯令人民信賴其應為
合憲合法，另基於「誠信」及「信賴保護」原則，行政行為亦應保護人
民正當合理之信賴，原告亦非因重大過失而未於前處分之法定救濟期間
主張其事由，乃合於行政程序法第一百二十八條第一項、第二項規定。
又本件前處分所依據之行政命令牴觸母法規定係屬無效，其據以所為之
前處分自屬具有重大明顯瑕疵，且其逾越法律徵收款項或可謂為未經授
權而缺乏事務權限，依行政程序法第一百十一條第七款、第六款規定，
乃屬「無效」處分，其瑕疵重大，已非僅得撤銷之處分，而依同法第一
百十條第四項規定，無效行政處分自始不生效力，即其毋庸起訴撤銷即
無效力，然囿於既有行政處分形式外觀之存在，對外係推定其為有效，
然並不推定其為合法，應仍有予以撤銷之法律上意義，故依行政訴訟法
第二百七十三條第一項第一款規定，本件前處分顯屬具備「適用法規顯
有錯誤者」之再審事由，原處分顯該當行政程序法第一百二十條第一項
第三款規定要件，綜上，本件符合行政程序法第一百二十八條規定要件
，被告所為拒絕重開行政程序暨返還溢繳登記規費暨罰鍰之原處分與前
處分有關逾越土地申報地價為計算標準之土地登記規費暨罰鍰之部分，
皆屬違法，均應予撤銷。
（２）有關本案是否係「公法上不當得利」事件：查本件係公法事件，且徵納
雙方二者間確有財產移動，一方之財產減少致另一方財產增加；而被告
據以計徵土地登記規費暨罰鍰之處分，乃引據內政部所頒之土地登記規
費及其罰鍰補充規定之無效命令，其處分則有自始無效情形，已如前述
，基此，本件被告計徵土地登記規費暨罰鍰之原處分，不超過「申報地
價」計算範圍內之部分，屬得撤銷之違法處分，仍為有效，惟逾越母法
，以「土地公告現值」而高於以「申報地價」所為計算基準之範圍內，
即屬重大違誤之瑕疵，此部分則屬無效違法處分；併依學者見解，行政
處分僅係推定其為有效，非推定其為合法、有效，仍可舉證推翻其效力
，「違法之原因」亦不可稱之為有法律上原因，否則，民法上不當得利
之規定，將形同具文，本件前處分雖形式上，被告係基於有權上級機關
內政部之行政命令所為處分，非全然無據，然所依據係無效之行政命令
，實質上所為屬逾職權之處分，其違法超收規費及罰鍰部分，則缺乏法
律依據，違反法律保留原則，應不生任何法律上效果，不因其形式上係
引據內政部行政命令，而謂已轉變有效，該部分本質上仍屬無效之行政
命令與處分，本即不生任何效力，是以，被告前處分雖引據內政部所頒
行政命令，因該行政命令本質上係屬無效，前處分自失所附麗，屬重大
瑕疵無效之行政處分，基此，應視有無超過以「申報地價」計算之價額
為區分標準，區分為一部有法律上原因，一部無法律上原因，故本件溢
繳給付部分仍屬「無法律上原因」至明。又本件核無民法第一百八十條
適用，被告亦無從主張民法第一百八十二條第一項規定免責事由，溢繳
之金錢返還請求權亦未罹於時效，故本件屬公法上不當得利返還事件，
原告起訴請求返還不當得利，核無違法。
（３）關於備位聲明部分：本件因行政命令及前處分就其有關違法超收登記規
費暨罰鍰處分，牴觸授權母法之規定，係屬「無效」，其「無效」之相
關效力情形，已如前述，故本件縱使不依行政程序法第一百二十八條規
定，請求被告撤銷或變更該前處分者，因其本即不具任何效力可言，嚴
格上而言，對於效力不存在之處分，本即無應予以撤銷之實益，亦即前
處分違法部分，無待撤銷，即自始、當然、確定的不生效力，故之本件
即便不合行政程序法第一百二十八條規定要件，原告於確認該行政處分
無效後，逕依行政訴訟法第八條規定請求返還公法上不當得利之金錢，
亦無不可，毋庸請求被告作成返還之行政處分。本件備位聲明內容並無
不合。
（４）關於法定遲延利息部分：按本件屬金錢之給付者，與公益本質並無違背
，且於本件公法上之不當得利返還事件，學說及實務上均認為，應類推
適用或準用民法有關不當得利及其他有關規定，依民法第一百八十二條
第二項規定、同法第二百二十九條第二項規定，本件原告於九十一年四
月九日向鈞院起訴請求被告返還，該訴狀繕本亦於九十一年五月七日送
達被告，依據前揭法條規定，被告應自九十一年五月七日翌日起，即負
遲延責任，又依民法第二百三十三條第一項前段規定、第二百零三條規
定，被告應自九十一年五月七日收受原告訴狀即知其無法律上之原因，
原告自可請求被告按其應返還之金額，自九十一年五月七日翌日起算至
清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告主張之理由：
（一）土地法第七十六條第一項規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申
報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」但土地法及土地法施行法並未闡明
申報地價及權利價值之定義，亦未明定繼承登記案件究應依申報地價或權利價
值課徵登記費。行政機關受理人民聲請案，人民未選擇時，應得本職權自行決
定按申報地價或權利價值千分之一核計登記費。而且，權利價值如何核計，上
開規定並未明定。是以內政部基於土地法主管機關職權特訂定「土地登記規費
及其罰鍰補充規定」加以補充以為核計土地權利變更登記登記費之依據，經查
並未增加人民負擔或增加法律所無限制。
（二）本件原徵規費處分係依據行為時內政部八十九年六月十三日台內中地字第八九
七九五九七號函修正發布之「土地登記規費及其罰鍰補充規定」第三點第三款
「繼承登記，以稅捐機關核定繳（免）納遺產稅之價值為準」之規定計徵規費
，並非適用修正前八十六年發布第三點第三款「無核定價值者，以土地權利變
更之日當期公告土地現值或房屋現值為準」規定計徵規費，故與「公告土地現
值」無涉。原告及原審指稱被告係以公告土地現值計徵規費，顯有誤解。然遺
產稅之價值之計算係稅捐機關依照遺產及贈與稅法第十條之規定：「遺產及贈
與財產價值之計算，以被繼承人死亡時．．．之時價為準，．．．第一項所稱
之時價，土地以公告現值或評定之標準價格為準」，係稅捐機關本於職權，依
其主管法令核定價值之規定，與被告核計規費所依據之法令無涉。
（三）次按，內政部八十六年九月十一日修正發布之「土地登記規費及其罰鍰補充規
定」其第三點第三款（八十九年六月十三日台內中地字第八九七九五九七號函
修正改為第三點第四款）前段之規定「無核定價值或免申報者，以土地權利變
更之日當期公告現值．．．為準」係以當期公告現值為計徵規費基準，雖然遭
行政法院以與土地法第七十六條所定計徵登記費標準之申報地價有所牴觸為由
，在裁判中表示不予適用（改制前行政法院八十八年判字第六九號判例）。然
而，行政命令之一部無效者，若除去該無效部分，其他條文規定仍未失其規範
目的者，類推適用行政程序法第一百五十八條第二項之規定，其他部分仍然有
效。職是，本件行政處分係依據行為時內政部八十九年六月十三日台內中地字
第八九七九五九七號函修正發布之「土地登記規費及其罰鍰補充規定」第三點
第三款之規定計徵規費，並非適用修正前八十六年發布第三點第三款規定，且
與修正後八十九年同條第四款「無核定價值者，以土地權利變更之日當期申報
地價或房屋現值為準」無涉。原告指稱被告之行政處分所依據之行政命令牴觸
母法之規定，依據憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條係屬無效，
其據以所為之行政處分．．．均屬無效云云，非無誤解。縱然同補充規定修正
前第三點第三款牴觸法令規定而無效，但除去該無效部分，其他條文規定仍未
失其規範目的者，其他部分仍然有效。本件行政處分係依據行為時內政部八十
九年六月十三日台內中地字第八九七九五九七號函修正發布之「土地登記規費
及其罰鍰補充規定」第三點第三款之規定計徵規費，並無違誤。
（四）內政部九十年七月二十三日台（九○）內中地字第九○八二六六六號令修正第
三點第三款「繼承登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為
準」，增列「申報地價」得為核計登記費之標準，依法令不溯及既往原則，並
不適用該法規生效前業已終結之事實或法律關係，故原告謂被告超收土地登記
規費十八萬九千八百元，依公法不當得利之規定申請返還，非有理由。另原行
政處分，並無違誤，為有法律上之原因，被告不負返還義務。
（五）另查土地法於十九年公布、二十五年施行，三十五年修正公布全文二百四十七
條，而平均地權條例於四十三年公布，故土地法比平均地權條例先使用申報地
價一詞，而非引用平均地權條例內之名詞及定義。故欲探究被告八十九年九月
十八日所為計徵登記規費及罰鍰之行政處分是否違反土地法，應先探究土地法
申報地價一詞之定義如下：
１、依土地法第一百四十八條：「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定
地價。」，第一百四十九條：「直轄市或縣（市）地政機關辦理地價申報
之程序如左︰一、查定標準地價。二、業主申報。三、編造地價冊。」第
一百五十六條：「土地所有權人聲請登記所有權時，應同時申報地價，但
僅得為標準地價百分之二十以內之增減。」第一百五十七條：「土地所有
權人認為標準地價過高，不能依前條為申報時，得聲請該管直轄市或縣（
市）政府照標準地價收買其土地。」第一百五十八條：「土地所有權人聲
請登記而不同時申報地價者，以標準地價為法定地價。」第一百六十條：
「地價申報滿五年，或一年屆滿而地價已較原標準地價有百分之五十以上
之增減時，得重新規定地價，適用第一百五十條至第一百五十二條及第一
百五十四條至第一百五十六條之規定。」依同法第一百五十六條之規定分
析，土地法所謂申報地價實指申請所有權（移轉）登記時申報之土地現值
而言。對照於平均地權條例之規定；依平均地權條例第十四條：「規定地
價後，每三年重新規定地價一次。但必要時得延長之。重新規定地價者，
亦同。」第十五條：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規
定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。
二、依據調查結果，劃○地○區區地價後，提交地價評議委員
會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日
。五、編造地價冊及總歸戶冊。」第四十六條：「直轄市或縣（市）政府
對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段
地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日
公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主
管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」第四十七條之一
：「土地所有權移轉或設定典權，其申報移轉現值之審核標準，依左列規
定：一、申報人於訂定契約之日起三十日內申報者，以訂約日當期之公告
土地現值為準。二、申報人逾訂定契約之日起三十日始申報者，以受理申
報機關收件日當期之公告土地現值為準。三、遺贈之土地，以遺贈人死亡
日當期之公告土地現值為準。．．．六、經政府核定照價收買或協議購買
之土地，以政府收買日或購買日當期之公告土地現值為準。但政府給付之
地價低於收買日或購買日當期之公告土地現值者，以政府給付之地價為準
。前項第一款至第四款申報人申報之移轉現值，經審核低於公告土地現值
者，得由主管機關照其自行申報之移轉現值收買或照公告土地現值徵收土
地增值稅。前項第一款至第三款之申報移轉現值，經審核超過公告土地現
值者，應以其自行申報之移轉現值為準，徵收土地增值稅。」
２、揆諸平均地權條例第四十六條之規定，申請所有權移轉登記時，應申報現
值，與土地法第一百五十六規定聲請登記所有權時，應同時申報地價，二
者之時機相同，故土地法第七十六條所言之申報地價應為申請所有權移轉
登記時向稅捐機關申報之現值。是以，「土地登記規費及其罰鍰補充規定
」第三點第三款之規定：繼承登記規費核計標準以稅捐機關核定之繳（免
）納遺產稅價值為準，無論其係依申報地價（即申報現值）或權利價值之
觀點計徵規費，皆與土地法第七十六條無違背。
（六）綜上，查登記規費之徵收，雖由基層登記機關執行，但為求統一，決定權責歸
屬中央地政機關（內政部），故基於社會秩序之安定性及各方面的考量，應參
酌內政部研擬修正草案條文，駁回原告之訴，以免裁判後造成難以執行情況發
生。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院
認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第一百十一條第一項所明定。本件原告
原起訴請求「⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告應作成給付原告新台幣壹拾捌
萬玖仟捌佰元，並自高雄高等行政法院九十一年度訴字第二八五號起訴狀繕本送
達日期（民國九十一年五月七日）翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息之
行政處分。」（嗣於前審審理中撤回利息部分之請求）嗣於訴狀送達後，且經最
高行政法院廢棄原判決，發回本院更為審理後，變更及追加訴之聲明為「（一）
先位聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告九十一年九月二十
日之申請書（被告收文字號：九十一年九月二十七日地所字第一○五二九號），
針對被告於八十九年九月十八日對原告及參加人等就其辦理被繼承人蔡水金遺產
繼承登記所為計徵登記規費及罰鍰之處分，作成准予重開行政程序，並撤銷該行
政處分有關溢繳土地登記規費九萬四千九百元暨罰鍰九萬四千九百元之部分，及
退還原告該溢繳登記規費與罰鍰，並自九十一年五月七日之翌日起至清償日止按
年息百分之五計算利息之行政處分。（二）備位聲明：１、確認被告對於原告及
參加人等於八十九年九月十八日就其辦理被繼承人蔡水金遺產繼承登記所為計徵
土地登記規費暨罰鍰之行政處分，就有關超過以土地申報地價為計算標準之範圍
部分，係屬無效。２、被告應退還原告溢繳土地登記費及罰鍰計十八萬九千八百
元，並自九十一年五月七日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息。」被
告對原告為前述訴之變更及追加，雖於本院審理中表示不同意；惟本院審酌，原
告本件請求均是針對被告課徵系爭不動產分割移轉登記規費及罰鍰處分之計算，
違反土地法第七十六條第一項應以申報地價為計算基準規定所為之爭執，故其前
述訴之變更及追加，並未妨礙被告之防禦及訴訟之終結，故其聲明之變更及追加
應屬適當，爰予准許。又按「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得
命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」行政訴訟
法第四十四條定有明文；又當事人對於第三人之輔助參加，得聲請行政法院駁回
。但對於參加未提出異議，而已為言詞辯論者，不在此限，此觀行政訴訟法第四
十八條準用民事訴訟法第六十條第一項之規定自明。故輔助參加人地位之取得，
不以有行政法院之裁定為必要，若當事人不為異議，或已為言詞辯論者，第三人
即確定的取得輔助參加人之地位。查參加人陳招治、蔡裕隆、蔡志宏、蔡菊玲、
蔡幸君等五人在本院原審審理中之九十二年四月四日提出行政訴訟聲請參加狀，
並記載：其等五人均係被繼承人蔡水金之法定繼承人，同為被告機關八十九年一
月十三日收件字第七七七號繼承登記同案之申請人，因該案溢繳繼承土地登記規
費暨罰鍰事件所涉行政訴訟一案，對於其等五人權利或法律上利益自有利害關係
等語，有行政訴訟聲請參加狀附卷可按；而此聲請之真意，是依據行政訴訟法第
四十四條規定聲請輔助原告參加本件訴訟（本院原審亦無以裁定准許參加情事）
，則據參加人訴訟代理人陳述在卷（詳本院九十三年十一月十九日準備程序筆錄
）；而被告對參加人聲請輔助原告參加本件訴訟，並未提出異議，且已為言詞辯
論，是參加人陳招治等五人係屬本件原告之輔助參加人甚明；均合先敘明。
二、本件係因原告之被繼承人蔡水金於八十六年七月二十四日死亡，遺有系爭不動產
及門○○○市○○街○段一六八號之建物。嗣原告與參加人於八十九年九月十八
日就系爭不動產及上述建物向被告申請辦理分割繼承登記，經被告依內政部八十
九年六月十三日台內中地字第八九七九五九七號函頒訂之「土地登記規費及其罰
鍰計徵補充規定」，就系爭不動產，按稅捐稽徵機關核定之繳納遺產稅之價值（
即土地公告現值）、依千分之一之費率計徵分割繼承登記費十萬七千零九十二元
；另因原告逾期申請辦理繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日期後，並依
土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰計十萬七千零九十二元，
並均經繳納完畢在案。嗣原告以被告依公告現值計徵土地登記費，與土地法第七
十六條第一項應按「申報地價」千分之一繳納登記費之規定牴觸，於九十一年九
月二十日向被告申請返還溢繳之登記規費及罰鍰共十八萬九千八百元及其利息，
惟遭被告以九十一年九月三十日安南地所一字第○九一○○一○五二九號函予以
否准等情，則據兩造分別陳述在卷，並有土地登記申請書、台南市政府地政規費
及罰鍰收據聯單影本二紙、原告申請書及被告九十一年九月三十日安南地所一字
第○九一○○一○五二九號函分別附原處分卷及訴願卷可稽，自堪認定。而原告
提起本件訴訟，無非以被告就系爭不動產之分割繼承登記案計徵之登記規費及罰
鍰金額違反土地法第七十六條第一項規定等語為論據，依據行政程序法第一百二
十八條為先位聲明之請求，暨主張前述計徵規費及罰鍰處分部分有行政程序法第
一百十一條第六、七款之無效事由，以備位聲明為確認前述計徵規費及罰鍰處分
係屬無效之請求；爰分別敘述之。
三、先位聲明部分：
（一）按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利
害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重
大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持
續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者
。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限
。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項
申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之：其事由發生在後或知悉在後者
，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」
「行政機關認前條之申請為有理由，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無
理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政
程序法第一百二十八條及第一百二十九條分別定有明文。可知，行政處分於法
定救濟期間經過後，因該行政處分已發生存續力，除非符合行政程序法第一百
二十八條規定，人民始有請求行政機關重開行政程序之請求權，以除去原確定
行政處分之效力。又依行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款「適用法規顯
有錯誤」之事由提起再審之訴者，因原判決適用法規有無錯誤，其事由於判決
效力發生之時，即已存在，而當事人於收受判決之送達時，即已知悉，自不生
發生在後或知悉在後之問題，則有改制前行政法院六十一年裁字第二三號判例
可資參照；則本於同一法理，主張有行政程序法第一百二十八條第一項第三款
「其他相當於行政訴訟法所定再審事由」中之「適用法規顯有錯誤」之重開行
政程序事由者，關於原行政處分是否有適用法規顯有錯誤情事，其事由當於當
事人收受該行政處分時即已知悉，並不發生知悉在後或發生在後之問題。
（二）又按「訴願自機關之處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之。」
「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」「處
分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，
如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」修正前訴願
法第九條第一項、現行訴願法第十四條第一項及行政程序法第九十八條第三項
分別定有明文。又行政機關之行政處分書是否到達處分相對人，並非以送達證
書為唯一之證明方法，如有其他事實足以證明行政處分書已達到處分之相對人
，自應以證明達到之次日起，計算訴願期間。
（三）經查，本件原告是於九十一年九月二十日提出申請書向被告申請返還溢繳土地
登記規費暨罰鍰合計十八萬九千八百元及其利息；而其申請書說明二則是記載
：「依據改制前行政法院（現最高行政法院）八十八年判字第六九號判例意旨
，貴所當時核定登記規費所適用之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定係以公
告現值為計徵基準，顯與母法土地法第七十六條第一項規定應以申報地價為基
準有所牴觸，依據中央法規標準法第十一條規定係屬無效，故貴所逾越土地法
母法超收之部分（計新台幣一八九、八○○元），自應依公法上不當得利之法
理，予以返還，以期適法。」有該申請書影本一紙附訴願卷可按；可知，原告
上述申請之目的，是要請求被告退還溢繳之土地登記規費暨罰鍰，並其請求權
依據為「公法上不當得利」；亦即原告之申請書，不僅未引述行政程序法第一
百二十八條之法條，觀其申請文義，是否有主張重開行政程序之意，亦有未明
，而此自原告於本件前審審理中均未引據行政程序法第一百二十八條規定，即
可得其梗概。惟縱認原告九十一年九月二十日之申請書，含有依據行政程序法
第一百二十八條第一項第三款關於適用法規顯有錯誤事由，申請重開行政程序
之意；惟查：
１、關於本件分割繼承登記申請，原告及參加人是於八十九年一月十三日首次
向被告提出申請，故被告於當時即已開立登記規費金額十萬七千零九十二
元之單據通知原告繳納，並經原告於同日繳納完畢在案；嗣因原告及參加
人等申請人提出之文件不完備，屢經通知補正，而於八十九年九月十八日
完成登記；至於罰鍰部分則是經被告於八十九年十月十一日開立登記費罰
鍰金額十萬七千零九十二元之罰鍰單據，並由原告於當日繳納完畢等情，
則據兩造分別陳述甚明，並有規費及罰鍰收據聯單在原處分卷可按；可知
，關於系爭不動產及另建物，原告及參加人向被告申請辦理分割繼承登記
之申請案，被告所為計徵登記規費及登記費罰鍰之處分，被告是以大量作
成之規格化規費及罰鍰收據聯單之方式作成，故此計徵登記規費及登記費
罰鍰之處分至遲於八十九年一月十三日及同年十月十一日即已送達原告（
原告係兼其他申請人即本件參加人之代理人），故原告如對該計徵登記規
費及登記費罰鍰之處分不服，即應分別自八十九年一月十四日及同年十月
十二日起算三十日之期間內提起訴願，然原告及參加人均未對該等處分提
起訴願，亦據兩造陳述在卷，故上述計徵登記規費及登記費罰鍰之處分自
於三十日法定救濟期間經過後，即已確定。又九十年一月一日施行之行政
程序法第九十八條第三項固規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤
未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明
不服時，視為於法定期間內所為。」然此規定於被告作成上述處分時既尚
未施行，故雖上述處分書，並無救濟期間之教示，該等處分之確定期間亦
無庸再加計此「一年」期間。然縱認應再加計一年期間，則上述登記規費
及登記費罰鍰之處分亦應分別於九十年二月及同年十一月間即已確定。
２、又依前述行政程序法第一百二十八條第二項規定，重開行政程序之申請，
應自法定救濟期間經過後三個月內為之；除其事由發生在後或知悉在後者
，其三個月期間自發生或知悉時起算，但不得逾自法定救濟期間經過五年
之時間。而本件原告是主張其有行政程序法第一百二十八條第一項第三款
「其他相當於行政訴訟法所定再審事由」中之「適用法規顯有錯誤」之事
由，申請重開行政程序一節，已經原告陳述甚明，則參諸前開所述，原告
就本件原計徵登記規費及登記費罰鍰之處分，是否有「適用法規顯有錯誤
」情事，自應於原處分達到時即得知悉，並不發生知悉在後之問題；故原
告以其是於九十一年九月中旬收受本院九十一年度訴字第二八五號判決書
後，始知有符合行政程序法第一百二十八條規定之事由，主張其關於本件
重開行政程序之事由是知悉在後，並知悉時間為九十一年九月中旬云云，
顯難採取；尤其原告於本院九十一年度訴字第二八五號事件之起訴狀，即
已明白表示被告原計徵規費及罰鍰之處分違反土地法第七十六條之一規定
之意旨，並引用相關見解之實務判決為依據；至於本院九十一年度訴字第
二八五號判決則是以原告提起一般給付訴訟請求返還公法上不當得利，其
訴訟種類錯誤為由駁回原告之訴等情，亦經本院調閱本院九十一年度訴字
第二八五號案卷甚明，益見原告主張其是於九十一年九月中旬收受本院九
十一年度訴字第二八五號判決書後，始知原處分有行政程序法第一百二十
八條適用法規錯誤之重開行政程序事由一節，委無可採。本件被告計徵登
記規費及登記費罰鍰之處分，分別已於八十九年一月十三日及同年十月十
一日送達原告，則加計三十日之提起訴願期間暨前述之「一年」期間，至
遲亦分別已於九十年二月及同年十一月間確定，是原告欲依行政程序法第
一百二十八條第一項第三款「其他相當於行政訴訟法所定再審事由」中之
「適用法規顯有錯誤」之事由，申請重開行政程序，即應分別於九十年五
月及九十一年二月前為之，然本件原告是於九十一年九月二十日始提出申
請書向被告申請返還溢繳之土地登記規費及罰鍰，亦如前述，是縱認其此
一申請是依行政程序法第一百二十八條第一項規定所為重開行政程序之申
請，其申請亦已逾越同條第二項規定之「自法定救濟期間經過後三個月」
之時間，是原告依據行政程序法第一百二十八條規定為先位聲明請求重開
行政程序，自無可採。又本件原告請求重開行政程序之申請，既於法不合
，而原計徵登記規費及罰鍰之處分，又因原告逾期未提起行政救濟，而具
有行政處分之存續力，則於此行政處分仍有效存續之情況下，原告自無請
求被告作成退還規費及罰鍰處分之請求權存在，故原告請求被告作成退還
之行政處分，亦無可採。
四、備位聲明部分：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．六、未經授權而違背法規
有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
行政程序法第一百十一條第六款及第七款定有明文。而所謂事務管轄係指按事
務之類別，劃分管轄權之歸屬。故所謂事務管轄權限係指行政機關依前述之劃
分得管轄事務之權力。另所謂重大明顯瑕疵，係指瑕疵，任何人一望即知，已
達重大明顯程度。又行政程序法第一百十一條規定行政處分之無效乃採重大明
顯說，第一至六款是重大明顯之例示，除此六種情形外有「其他」重大明顯瑕
疵者亦同。故行政程序法第一百十一條第六款所稱「缺乏事務權限者」即應限
縮於有重大明顯情事。
（二）查本件原告是以被告依據內政部八十九年六月十三日台內中地字第八九七九五
九七號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，作成原計徵登記規
費及罰鍰之處分，惟上述「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」規定之計徵
依據，違反土地法第七十六條第一項應按申報地價計徵之規定，而當然無效，
故被告據以作成之行政處分亦當然無效云云，為其論據。惟查：土地登記規費
之計徵及因此而為之罰鍰處分，本屬被告事務權限之事項。另土地法第七十六
條第一項係規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利
價值千分之一繳納登記費。」但土地法及土地法施行法並未闡明所謂申報地價
之定義，加以土地法是於十九年公布、二十五年施行，三十五年修正公布全文
二百四十七條，而平均地權條例則是於四十三年公布，故土地法比平均地權條
例先使用申報地價一詞，是土地法第七十六條第一項所稱之「申報地價」是否
即平均地權條例法條中關於申報地價之定義，行政機關內部即有爭議，並經多
次討論一節，亦有相關會議紀錄在訴願卷可按，足見，「土地登記規費及其罰
鍰計徵補充規定」規定繼承登記應以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值
計徵登記費，被告並據而作成計徵規費及罰鍰處分，該處分縱認有違反土地法
第七十六條第一項規定，此違法亦非任何人一望即知，而達重大明顯程度，自
非所謂重大明顯瑕疵。故本件被告依據內政部八十九年六月十三日台內中地字
第八九七九五九七號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，就本
件之分割繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值計徵登記費及
處以罰鍰，縱有違法，其違法亦非重大明顯瑕疵，並此處分本屬被告事務管轄
權限之事項，故被告為之，亦無違其事務權限。是本件被告所為原計徵登記規
費及罰鍰之處分，並無行政程序法第一百十一條第六款及第七款規定之無效事
由，故原告據以主張該等計徵規費及罰鍰處分係屬無效云云，自無可採。
（三）又本件原計徵登記規費及罰鍰之處分，既非無效之行政處分，並其亦因原告逾
期未對之提起行政救濟，而具有行政處分之存續力，則於該行政處分仍有效存
續之情況下，被告收取該等規費及罰鍰，即無何不當得利情事，故原告依據公
法不當得利之法律關係，請求被告返還溢收之金額，並加計利息返還，亦無可
採。
五、綜上所述，原告本件先位及備位聲明之主張，均無可採；故而，就原告先位聲明
之請求，被告予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本
件訴訟，先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告九十一年九
月二十日之申請書（被告收文字號：九十一年九月二十七日地所字第一○五二九
號），針對被告於八十九年九月十八日對原告及參加人等就其辦理被繼承人蔡水
金遺產繼承登記所為計徵登記規費及罰鍰之處分，作成准予重開行政程序，並撤
銷該行政處分有關溢繳土地登記規費九萬四千九百元暨罰鍰九萬四千九百元之部
分，及退還原告該溢繳登記規費與罰鍰，並自九十一年五月七日之翌日起至清償
日止按年息百分之五計算利息之行政處分。暨備位聲明求為判決確認被告對於原
告及參加人等於八十九年九月十八日就其辦理被繼承人蔡水金遺產繼承登記所為
計徵土地登記規費暨罰鍰之行政處分，就有關超過以土地申報地價為計算標準之
範圍部分，係屬無效，及被告應退還原告溢繳土地登記費及罰鍰計十八萬九千八
百元，並自九十一年五月七日之翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息，均
無理由，應予駁回。
六、又本件原告之訴，先位聲明部分因與行政程序法第一百二十八條規定之重開行政
程序要件不合；另備位聲明部分，因原告請求確認無效之行政處分，並非無效，
而均無理由；故兩造關於被告原計徵登記規費及罰鍰處分是否違法之爭執，即與
本件判決結果無影響，就此爭執，本院自無再予論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、
第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第九十九條第二項前段、第一百零四
條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳 光 秀
法 官 李 協 明
法 官 楊 惠 欽
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本
判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須
附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二 日
法院書記官 李 建 霆
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（93年版）第二期 300-327 頁