裁判字號：
臺中高等行政法院 94年度訴字第503號 行政判決
裁判日期：
民國 94 年 11 月 23 日
案由摘要：
有關土地登記事務
臺中高等行政法院判決 九十四年度訴字第五○三號
九十四年十一月十六日辯論終結
原 告 梁○○
訴訟代理人 蘇慶良 律師
被 告 臺中縣雅潭地政事務所
代 表 人 何○○
訴訟代理人 邱○○
上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十四年七月
廿二日府訴委字第○九四○一九八一九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下
︰
主 文
原處分即被告九十四年三月一日雅地測字第○九四○二○一七二八號函及該部分訴願
決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告以原告所有台中縣大雅鄉○○段七一六之五地號土地係分割自
原同段七一六地號土地而來，該七一六地號土地原係都市計畫內農業區「田」地
目土地，原地主張水田與土地登記代理人吳○○於八十五年四月間勾結地政事務
所地目變更承辦員蘇○○即蘇○○，以不法之行為申辦地目變更為「建」。嗣系
爭土地於同年七月卅日分割出同段七一六、七一六之一、七一六之二等地號土地
，並於八十六年一月間因買賣移轉予○○建設有限公司，該建設公司復於同年三
月四日將同段七一六地號土地再辦理分割增加同段七一六之三至七一六之一二等
地號土地，並興建十一戶透天房屋後，再分別移轉予第三人。被告發現此錯誤後
遂於八十九年間登記簿上加註「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中」
之註記，並經台中縣政府以八十九年十一月十五日八九府地籍字第三一○八三五
號函准予備查。九十二年一月廿四日被告依內政部八十八年十月廿八日台（八八
）內地字第八八八五六九一號函及台中縣政府九十二年二月十八日府地籍字第○
九二○四二四四六○○號函，召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更
及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」，依會議決議所訂定之善惡意認定
基準，推定同段七一六之五地號土地（下稱系爭土地）所有權人即原告為惡意，
嗣原告於九十三年十月廿八日提出行政陳述意見狀，被告乃以同年十一月五日（
九三）雅地測字第○九三一○○九八九六號函覆「．．．本所依據台中縣政府專
案小組訂定之善惡意基準第一點第六款規定，推定為惡意（非善意）並無違誤，
原違法行政處分仍得撤銷。台端如認權益受損，請俟本所依據台中縣政府九十三
年一月七日府地籍字第○九三○○○九六四九號函作成正確之行政處分後，再循
行政救濟程序請求救濟。」等語，並即依上開台中縣政府九十三年一月七日函，
以九十四年三月一日雅地測字第○九四○二○一七二八號函撤銷其土地登記「建
」地目，並回復為「田」地目。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政
訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告九十三年十一月五日（九三）雅地測字第○九三一○○
九八九六號及九十四年三月一日雅地測字第○九四○二○一七二八號函等之行政
處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按原告之前手陳○○於八十六年受登記取得時該地目為「建」時，其上尚無加註
「本棟涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之記載，而八十九年其建物登記
謄本上雖有「本棟涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之記載，然其後台中
縣政府八十九年十一月十五日函示仍維持「建」地目之記載，故而當被告於九十
年受理原告之買賣登記時，該公務人員既然仍受理登記且以「建」之地目過戶，
則公務機關既為登記之受理，即表示該土地之現狀應仍維持「建」而無被改變之
情形，此時九十年後階段公務員之行政行為，乃就八十九年「所加註涉及違法地
目變更註記」之後，因公務機關之另一次「同意以建字號」登記之處分，已形成
另一個獨立新的行政處分。蓋自八十九年之後該公務員本可拒絕任何第三人就該
「建」之地目申請買賣過戶之登記，然若公務員許可該買賣登記之聲請，此時即
為行政裁量後之新處分，乃另一次「同意以建字號」之登記處分，依法對外即生
行政處分之效力，而有信賴保護原則之適用，且於原告申請時，該土地在當時之
記載仍是「該地號之變更目前正依法處理中」，而非已變更為「田」，故另一次
「同意以建字號」之登記處分，仍視為合法、正確之記載。再者，就後階段公務
員仍為「許可」之受理過戶處分以觀，益徵八十九年土地登記簿上「前階段」雖
有「正依法處理中」之不確定效力之記載，然此時已經為被告「後階段」仍為「
建」登記之許可處分，為合法之認定與確認。亦即後階段公務員之獨立行為並非
原告自己提供不實資料才產生登記是否有違誤之問題，九十年被告第二次受理買
賣登記之行政處分，其經行政裁量而為新處分後，不僅生確認登記聲請人聲請之
效力，更優先前行政行為之適用。則以「後階段」登記之行政處分，不僅不是「
違法」之行為，更是另一次新的信賴保護。從而，原告獲得公務員第二次就該「
建」地目之移轉登記處分，即非行政程序法第一一九條第三款「明知行政處分違
法或因重大過失而不知者」之情形，依法當生信賴保護效力。
二、次按台灣高等法院台中分院九十年上訴字第四四五號刑事判決，亦僅判決公務員
蘇○○有罪，而原告與○○建設有限公司、前手陳○○均未被起訴。且原告之母
親陳○○於八十六年取得土地時，該登記既然是無加註「本棟涉及違法地目變更
，目前正依法處理中」之記載，而屬善意取得乃不爭之事實。則基於無償之繼承
取得能受善意之推定，法理上舉輕以明重，原告是有償之支付價金後，本是從善
意推定之人（母）取得所有權移轉登記，更應優於台中縣政府專案處理小組訂定
之善惡意基準第一項第六款但書之繼承取得，乃法理之當然。另按，陳○○於八
十六年登記取得時，當時已為「建」之登記，其並無「申辦」地目「變更」，當
無本件訴願決定書第六頁中被告所稱善惡意基準第一項第四款情形。原告於九十
年受後階段公務員許可受理移轉登記，乃不同公務員之新行政處分行為，已形成
另一個獨立新的行政處分之信賴保護原則，其效力不僅已優於行政機關自訂之行
政規則之內部效力外，況台中縣政府專案處理小組方訂定之善惡意基準第一項第
四、六款本文，乃係九十二年二月十八日訂定之內部規則，更無推翻九十年前公
務員對原告之申請，而已為許可登記之對外效力行政處分，乃自明之理。是本件
原告並無被告所稱有行政程序法第一一九條第三款之情事，而屬善意且有信賴保
護之情形，依同法第八條規定之意旨，原告既係因信賴被告先前存續之地目，及
台中縣政府所核發之建築執照而取得本件土地及建物，則其信賴無不值得保護之
情形，自應予以保護，被告自不得依同法第一百十七條撤銷原地目「建」之處分
，而變更為「田」。況被告自知悉系爭土地之地目遭違法變更時起，迄被告為本
件行政處分，業已逾二年之期間，則依行政程序法第一百二十一條之規定，被告
所為原處分顯有違誤。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按「現土地所有權人為下列各款所列之人者均推定為惡意（非善意）．．．
本案建設公司之股東。於本案申辦地目變更時，為建設公司股東之配偶或四親
等內親屬或其同一戶籍者。．．．於土地、建物登記簿加註『涉及違法地目變
更』註記後方取得土地、建物所有權者。．．．」為台中縣政府九十二年二月十
八日府地籍字第○九二○四二四四六○○號函案附召開「豐原、雅潭地政事務所
因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」會議決議訂定
之善惡意者認定基準所明示。本件原告與○○建設公司股東陳○○為母女關係，
且係於八十九年十一月廿一日被告登記簿加註「涉及違法地目變更」註記後，始
於九十年十二月七日買賣取得本案系爭土地，是被告依據上開函示辦理撤銷登記
係屬有據，難謂違誤。況「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機
關及署官之效力。」為行政程序法第一百六十一條所明定，是被告自當承台中縣
政府所訂定之決議辦理本案撤銷登記，否則即非適法。
二、次按本案系爭土地於未分割前，係由原所有權人與土地登記代理人於八十五年四
月間勾結台中縣豐原地政事務所地目變更承辦員以不法之行為申辦地目變更為「
建」，故原變更地目之處分顯然違法，此部分事實業經台灣台中地方法院八十七
年訴字第二五九八號、台灣高等法院台中分院九十年上訴字第四四五號判決及最
高法院九十二年台上四七○四號判決（同案其他部分撤銷發回台灣高等法院台中
分院，惟本案事實部分未經發回）確認無誤，是被告依法辦理撤銷登記，並無違
誤，且撤銷該系爭土地之地目變更係為維護依法行政之原則，於公益亦未有損害
。另按，為使善意第三人有知悉違法地目變更之情事，以避免日後產權糾紛，並
兼顧登記之公示及公信原則，涉及違法地目變更之不動產標的，本所均依台中縣
政府八十九年十一月十五日八九府地籍字第三一○八三五號備查函辦理註記。基
於當事人契約自由原則，於註記後對於產權之移轉或設定並不加以限制，以維原
所有權人處分或設定之權利，而以登記資料註記方式明示告知處理狀態，並非認
可該筆土地「建」地目之合法狀態。而原告係於被告八十九年十一月廿一日登記
簿加註後始於九十年十二月七日買賣取得，由此可知原告於購買該筆土地時已明
知原行政處分違法或可得而知而妄言不知，有故意或應注意而未注意之重大過失
。況原告為本案原○○建設有限公司股東陳○○之一親等親屬，除符合上開台中
縣政府善惡意認定基準第一點第四、六款規定外，亦構成行政程序法第一百十九
條第三款所述信賴不值得保護之情事。是原告明知有是項註記，仍向其前手承購
該不動產，則被告推定原告為惡意（非善意），並依行政程序法第一百十七條、
第一百十九條及土地登記規則第一百三十四條之規定，本於職權撤銷原瑕疵之地
目變更行政處分，回復原土地標示狀態，依法並無違誤。
理 由
一、按「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二
年內為之。前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而
消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」行政程序法第一百二十一條定有明文
。
二、本件系爭土地如事實欄所示，涉及違法地目變更，被告於八十九年土地登記簿上
為「本筆土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之記載，嗣被告依台中縣
政府函意旨，認現土地所有權人為惡意取得，函原告將撤銷原變更地目之處分，
原告於九十三年十月廿八日提出行政陳述意見狀，被告於九十三年十一月五日（
九三）雅地測字第○九三一○○九八九六號函覆原告重申前函旨意，另於九十四
年三月一日雅地測字第○九四○二○一七二八號函原告撤銷系爭土地登記「建」
地目，並回復為「田」地目。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：系爭土地於八十九年土地登記簿上雖有「本筆土地涉及違法地目變更
，目前正依法處理中」之記載，惟此係不確定效力之記載，又台中縣政府八十九
年十一月十五日函示仍維持系爭土地之地目為「建」之記載，被告「後階段」仍
為「建」登記之許可處分，為合法之認定與確認。從而，原告獲得公務員就該「
建」地目之移轉登記處分，即非行政程序法第一百十九條第三款「明知行政處分
違法或因重大過失而不知者」之情形，依法當生信賴保護效力。又台灣高等法院
台中分院九十年上訴字第四四五號刑事判決，亦僅判決公務員蘇○○有罪，而原
告與○○建設有限公司、前手陳○○等均未被起訴，原告有償之支付價金後向前
手陳○○購買系爭土地，係向善意推定之人取得所有權移轉登記，更應優於台中
縣政府專案處理小組訂定之善惡意基準第一項第六款但書之繼承取得。況被告自
知悉系爭土地之地目遭違法變更時起，迄被告為本件行政處分，業已逾二年之期
間，則依行政程序法第一百二十一條之規定，被告所為原處分顯有違誤等語。
四、關於原告請求撤銷被告九十三年十一月五日（九三）雅地測字第○九三一○○九
八九六號函及該部分訴願決定之部分。按「人民因中央或地方機關之違法行政處
分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得
向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項所明定。是提起行
政訴訟者以受違法之行政處分為前提。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就
公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行
政行為，訴願法第三條第一項亦有明文（最高行政法院四十五年判字第十八號判
例意旨參照）。再「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生
法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分。」亦經司法院釋字第四二三號解釋
在案，可資遵循。經查，本件係原告於九十三年十月廿八日，以被告於九十三年
雅地測字第○九三○二○九一五四號函原告稱系爭土地涉及不實申辦地目變更案
，依台中縣政府專案小組訂定之善惡意認定基準認定為惡意，將另依台中縣政府
九十三年一月七日府地籍字第○九三○○○九六四九號函規定於近日內回復系爭
土地之地目為「田」等意旨，而向被告提出行政陳述意見狀，被告以九十三年十
一月五日（九三）雅地測字第○九三一○○九八九六號函覆「．．．本所依據台
中縣政府專案小組訂定之善惡意基準第一點第六款規定，推定為惡意（非善意）
並無違誤，原違法行政處分仍得撤銷。台端如認權益受損，請俟本所依據台中縣
政府九十三年一月七日府地籍字第○九三○○○九六四九號函作成正確之行政處
分後，再循行政救濟程序請求救濟。」等語，按被告該函件乃重述其上開於九十
三年雅地測字第○九三○二○九一五四號函意旨，對於系爭土地涉及不實申辦地
目變更，認現土地所有權人為惡意取得，將另函為撤銷地目變更而回復為地目「
田」之處分，該函僅重申被告前函旨意，並非撤銷系爭土地地目變更為「建」，
而回復地目「田」之處分，未對原告發生法律上效果之單方行政行為，是原告以
被告該函件影響其權益，為行政處分，自有誤會。原告對被告此函件提起訴願，
訴願機關非從程序而為實體駁回其訴願，理由雖有未洽，結論並無不同，仍應予
以維持，原告請求撤銷被告該函件及關於此部分訴願決定，依上開規定及說明，
尚非合法，爰併於本件判決中予以駁回，不另裁定為之。
五、至原告請求撤銷被告九十四年三月一日雅地測字第○九四○二○一七二八號函及
該部分訴願決定之部分。按系爭土地因於八十五年間，由原土地所有權人提供不
實資料向台中縣豐原地政事務所申請變更地目，而該所辦理地目變更人員疑有審
查不實及圖利土地所有權人等情，而將該土地之地目由「田」變更為「建」，有
被告提出之該所違失辦理地目變更案件統計表所載檢附證明文件及違失情形暨原
土地所有權人張水田地目變更申請書在卷可稽。又依卷附台中縣政府八十七年八
月三日八七府地籍字第二○一五二一號函被告，稱系爭土地等地目變更及更正編
定調查結果，請儘速查明後辦理更正等語，另依台灣台中地方法院八十九年十月
二十七日八十七年度訴字第二五九八號判決書，事實欄亦詳載系爭土地違法變更
地目之情形（理由欄壹㈠），是系爭土地之上開變更地目之行政處分，如有違
法事由，被告固得依法撤銷之，惟此處分於行政程序法實施前，原無二年除斥期
間之限制，而行政程序法自九十年一月一日施行，依首開規定，有二年除斥期間
之限制，此在於避免法律關係處於久懸不決之狀態，是本件撤銷之除斥期間，因
台中縣政府已於八十七年間以上開八十七年八月三日八七府地籍字第二○一五二
一號函被告，被告自已知悉系爭土地涉及地目違法變更，應儘速查明後辦理更正
，其除斥期間，應於九十年一月一日行政程序法施行日起算，至九十一年十二月
三十一日止完成，則被告於九十四年三月一日以雅地測字第○九四○二○一七二
八號函撤銷系爭土地之地目變更為「建」，回復地目為「田」之處分，顯已逾二
年之撤銷除斥期間，原告主張被告本件所為之撤銷原核准變更系爭土地地目之行
政處分，已逾二年之除斥期間，自屬有據。
六、綜上所陳，被告為本件之撤銷系爭土地之地目變更為「建」，回復地目為「田」
之處分，依首開規定，自有違誤，訴願決定關於此部分予以維持，亦有未合，原
告請求均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予撤銷，以維法制。另兩造其他之
主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法；一部有理由，依行政訴訟法第一百九十五條
第一項、第九十八條第三項前段，第一百零四條，民事訴訟法第七十九條，判決如主
文。
中 華 民 國 94 年 11 月 23 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份
)。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
書記官 陳 鼎 鈞
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（94年版）第二期 403-413 頁