裁判字號：
臺中高等行政法院 96年度訴字第428號 行政判決
裁判日期：
民國 97 年 04 月 23 日
案由摘要：
指定建築線事件
臺中高等行政法院判決 96年度訴字第00428號
97年4月9日辯論終結
原 告 吳○定
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓○源
訴訟代理人 張○聰
參 加 人
代 表 人 張○謀
參 加 人 黃○琬
吳○玉
上列當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國96年
8月6日台內訴字第0950161318號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人吳○忠建築師於民國（下同）94年12月
8日向被告申請指定坐落彰化縣○○鄉○○段565、566、566
-1至566-8地號等10筆土地之建築線，經被告認定建築基地
面臨○○路140巷與154巷間8米寬之現有巷道，符合彰化縣
建築管理自治條例第4條第2項第2款規定，乃依同條例第5條
規定以94年12月8日府城計字第0940238835號函指定建築線
，嗣起造人吳○玉等人以上開10筆土地為建築基地委託吳○
忠向被告申請建造執照，經被告以95年1月26日府建管字第
0950021260號函准予核發建造執照在案。原告以其所有坐落
彰化縣○○鄉○○段680、681地號土地，因上開指定建築線
處分，遭被告認定為現有巷道，即被告認定○○路140巷與
154巷間8米寬之通路為現有巷道，並據以指定建築線，損害
其權益為由，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈被告及訴願決定機關依據⑴原告之被繼承人吳○中與訴
外人朱○昱於71年10月7日所定「土地交換合約書」。
⑵訴外人吳○龍切結書。⑶原告之被繼承人吳○中與訴
外人朱○昱與張○華、邱○汪（張○華、邱○汪分別將
土地讓與起造人吳○玉及黃○琬承受合約權利與義務）
、吳○興、邱○好於71年間訂立「共同開闢道路契約書
」。⑷彰化縣○○鄉○○村長之證明。認定○○路140
巷與154巷間8米寬之巷道，符合彰化縣建築管理自治條
例第4條第2項第2款「有公益上或實質必要應予維持公
眾通行之巷道」規定而屬現有巷道，進而認定系爭指定
建築線處分依據彰化縣建築管理自治條例第4條第1項規
定作成。惟原處分及訴願決定認事用法有諸多違誤之處
，茲分述如下：
⑴關於土地交換合約書部分：
①原告之被繼承人吳○中與訴外人朱○昱於71年10月
7日所定「土地交換合約書」第⑸點雖有提及系爭
巷道係提供公眾通行且不得阻塞及廢除，惟第⑹點
亦明確指出吳○中享有建蔽率使用權。換言之，吳
○中依據本合約書得於系爭巷道上搭蓋房屋，是以
本合約書第⑸點與第⑹點之內容顯有齟齬。關於此
點矛盾，被告亦承認「有關雙方當事人71年間之契
約認知爭議，建請尋求適當調解或申訴管道為之。
」此由被告95年3月22日府城計字第0950054856號
函說明三可證，是以被告依據該仍有爭議之合約書
認定系爭巷道供公眾使用，顯有未洽。
②被告於95年12月20日答辯理由書㈡第3點既稱土地
交換合約書第6點內容係原告與訴外人朱○昱間之
私權關係，與認定本案現有道路存在公共地役關係
，並無關聯。卻又在同答辯理由書第2點指稱，該
土地交換合約書第5點已載明「系爭巷道供公眾通
行且不得阻塞廢除」，藉此佐證系爭道路具公用地
役關係。準此，被告就同一合約書忽而認定部分條
款與公用地役關係之存在，並無關聯；忽而認定依
據部分條款可證系爭道路具公用地役關係。試問：
同一合約書豈可如此分裂適用及認定？此等認定教
原告何所適從？被告之答辯顯然違反法理，前後矛
盾。
⑵關於吳○龍切結書部分：訴外人吳○龍91年8月13日
雖提出切結書表示系爭巷道係無償提供公眾通行之用
，惟彼時系爭巷道所處土地原所有權人吳○中已歿，
系爭巷道尚屬被繼承人吳○中之繼承人公同共有之狀
況，該切結書僅係繼承人之一吳○龍個人之意思表示
，其效力並不及於原告等其他繼承人。況系爭巷道所
處土地於嗣後93年5月18日始辦理分割繼承登記予原
告，益證吳○龍所為之切結書於法律上根本不具任何
效力，洵不足採。
⑶關於共同開闢道路契約書部分：
①訴願決定機關指稱系爭巷道係原告之被繼承人吳○
中為充分利用土地，與他人為土地交換分合後，為
興建建築物，乃提供系爭巷道為供公眾通行之用，
此有71年間之吳○中等人所簽訂之共同開闢道路契
約書影本附卷可證，並以之向被告申請核發建築線
指示及建造執照在案，因而系爭巷道於其時即具公
益上理由供公眾通行之用。惟細觀該契約書於前言
即指明「願共同提供土地開闢8米私設道路」，然
依據72年被告所核發之建築線指示申請書圖，已明
確指出係以「計畫道路中心線退縮4公尺為建築線
」，而依所附圖示，係以該「8米計劃道路」為建
築線指示。換言之，吳○中依該契約提供土地開闢
8米私設道路與72年間之建築線指示根本毫無關係
，訴願決定將兩者混為一談，並據而認定系爭巷道
於其時即具公益上理由供公眾通行之用，顯有誤會
。
②共同開闢道路契約書僅屬私人間民事契約，其內容
不能用以證明系爭巷道是否屬公益上或實質必要應
予維持供公眾通行之道路。再者，共同開闢道路契
約書中雖約定系爭道路供公眾通行之用，惟該契約
書核其性質僅為私人間之民事契約，當事人是否願
意將系爭巷道供公眾通行使用，與系爭巷道是否為
「公益上或實質必要應予維持供公眾通行之道路」
分屬二事，被告將二事混為一談，逕以該私法契約
之內容用以解釋彰化縣建築管理條例第4條第2項第
2款規定「公益上或實質必要應予維持供公眾通行
之道路」之內涵，顯有不當。
③縱使不履行共同開闢道路契約書之約定，亦僅屬契
約當事人間債務不履行之問題，與系爭巷道是否為
公益上或實質必要應予維持供公眾通行之道路無涉
。
④退萬步言，該共同開闢道路契約書既屬契約當事人
間私法契約，縱使不予履行，亦屬契約當事人間債
務不履行之問題。本件原告雖繼承其父吳○中於「
土地交換合約書」以及「共同開闢道路契約書」之
權利與義務，惟原告當然亦有選擇不予履行契約之
權利，被告並非該共同開闢道路契約書當事人，對
於原告是否依約履行，實無置喙之空間，更無由據
該契約書認定系爭巷道為「公益上或實質必要應予
維持供公眾通行之道路」。
⑷關於彰化縣○○鄉○○村長之證明部分：被告指稱系
爭巷道乃原告之被繼承人吳○中為私利及公益而自願
提供作為供公眾通行之道路，此有彰化縣○○鄉○○
村長之證明可證。惟回歸彰化縣建築管理條例第4條
第2項第2款規定，其係規定「有公益上或實質必要
應予維持供公眾通行之巷道，得經村里長證明確應繼
續保留，經本府或公所認定無礙公共交通者。」換言
之，村里長須證明者乃該巷道有公益上或實質維持供
公眾通行之必要，但被告卻稱村長得證明系爭巷道乃
吳○中自願提供供公眾通行之用，惟兩者間有何干係
？由「願意提供供公眾使用」難道即可推得「有公益
上或實質維持供公眾通行之必要」？被告之推論顯屬
率斷。遑論本件○○鄉○○村長亦未詳盡調查系爭巷
道是否確有供公眾通行之必要。
⒉按彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款規定「前
項所稱現有巷道包括下列情形之一：有公益上或實質
必要應予維持供公眾通行之巷道，得經村里長證明確應
繼續保留，經本府或公所認定無礙公共交通者。」經原
告於95年3月16日向被告詢問，而被告以95年3月22日府
城計字第0950052265號函表示系爭處分符合彰化縣建築
管理自治條例前揭規定，是以系爭巷道為公益上或實質
必要應予維持供公眾通行之巷道。惟查：
⑴相鄰近建物已有替代道路之存在，被告未盡調查之能
事，忽視系爭巷道所相鄰近建物區塊，已有○○鄉○
○路140巷及○○路154巷可替代供通行，故○○鄉○
○段680、681地號並非供不特定公眾通行所必要。
⑵依據彰化縣○○鄉公所96年9月13日所核發永鄉建字
第10933號都市計劃土地使用分區證明書，系爭巷道
土地坐落○○鄉○○段680、681、568、683地號為住
宅區非屬公共設施用地。
⑶按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨
在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益
及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，
俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」司法院
釋字第400號解釋文揭明斯旨。本件被告未考量系爭
巷道所相鄰近建物區塊，已有○○鄉○○路140巷及
○○路154巷可替代供通行，卻率以認定系爭巷道為
現有巷道，並據以核准系爭處分，顯已違反大法官前
揭解釋意旨。
⒊按行政程序法第36條規定「行政機關應依職權調查證據
，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一
律注意。」遍觀被告答辯理由書內容，僅就土地交換合
約書或共同開闢道路契約書等文件不利原告部分為主張
，對於有利於原告之部分卻不予理會，顯然與法有違。
⒋被告於96年11月29日調查庭中，提出吳○榮建築師事務
所於71年11月16日及72年7月18日檢具於被告之建築線
指示申請書圖，據以指稱系爭巷道於該經核定之申請書
圖上已標示為既有巷道，因此系爭處分並無違反規定。
惟按彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款規定「
前項所稱現有巷道包括下列情形之一：．．．有供公
益上或實質必要應予維持供公眾通行之巷道，得經村長
證明確應繼續保留，經本府或公所認定無礙公共交通者
。」基此，系爭巷道縱經被告認定無礙交通，仍須符合
「有供公益上或實質必要應予維持供公眾通行」之要件
，始屬現有巷道。系爭巷道於該申請書圖上雖記明為既
成巷道，惟該圖係由吳○榮建築師事務所繪製而成，豈
可憑此即遽稱系爭巷道屬既成巷道？即便該申請圖上蓋
有被告所屬建設局之章，亦不得無視於現有巷道之判斷
基準而逕自認定系爭巷道係屬既成巷道。
㈡被告答辯：
⒈按彰化縣建築管理自治條例第4條第1項及第2項第2款規
定，建築基地面臨具有公益上或實質必要應予維持公眾
通行之巷道，該巷道並經村里長證明確應繼續保留，經
原處分機關或公所認定無礙公共交通者，須申請建築線
指示。是以本件須審查者為○○路140巷與154巷間8米
寬之巷道是否符合彰化縣建築管理自治條例第4條第2項
第2款規定要件。經核系爭巷道係原告之被繼承人吳○
中為充分利用土地，與他人土地交換分合後，為興建建
築物，乃提供系爭巷道為供公眾通行之用，此有71年間
之吳○中等人所簽訂之共同開闢道路契約書影本可證，
並以之向被告申請核發建築線指示及建造執照在案。因
而系爭巷道於其時即具公益上理由供公眾通行之用。另
觀諸94年12月7日村里長邱○霖證明書證明系爭巷道為
村里聯路道路，再由被告現場勘查系爭巷道並未有妨礙
公共交通之情形，是以被告依彰化縣建築管理自治條例
第4條第2項第2款規定認定系爭巷道為現有巷道，並依
同條第1項規定，以94年12月8日府城計字第0940238835
號函指定建築線，並無違誤。至原告訴稱吳○中與朱
○昱間之合約書有爭執乙節，並不影響本案建築線之指
示及建造執照之核發。
⒉被告95年12月20日訴願答辯書載稱土地交換合約書第6
點乃原告與朱○昱間之私權關係，與本案是否存在公用
地役關係無關，此係就契約內容而言。至於認定系爭土
地已供公眾通行、維護公益有實質必要，應予維護，因
系爭土地符合本縣建築管理自治條例第4條第2項第2款
規定：「前項所稱現有巷道包括下列情形之一．．．有
公益上或實質必要應予維持供公眾通行之巷道，得經村
里長證明確應繼續保留，經本府或公所認定無礙公共交
通者。」故被告依法指定建築線之處分，並無不當，原
告指稱被告所為答辯前後矛盾，顯有誤解。
⒊另訴外人吳○龍之切結書及○○鄉○○村村長邱○霖之
證明書，亦證該巷道系供公眾通行使用。雖原告謂對其
不生效力，但本件係經被告現勘後，以現場之現況參以
○○村村長邱○霖之證明書與吳○龍之切結書，綜合認
定系爭土地已供公眾通行之事實與維護公益實質必要，
應予維持，自為法之所許。
㈢參加人陳述：
⒈參加人於訴願中所提出之參加訴願書及證據、內政部訴
願駁回決定理由有利於參加人部分，行政訴訟參加訴狀
及證據、行政訴訟言詞辯論狀及證據均援引用之。
⒉依卷附「共同開闢道路契約書」㈠之A載明：「土地所
有權人：吳○中、朱○昱，土地坐落：○○鄉○○頭○
○璉小段202地號，上項土地為朱○昱向吳○中交換所
得。」足見系爭土地於71年10月16日訂立共同開闢道路
契約書之日起，契約之雙方即已同意系爭土地之所有權
歸屬於朱○昱，吳○中既已簽立契約書，同意提供系爭
土地為公眾通行之道路，且實際上吳○中亦已提供系爭
土地由朱○昱連同張○華、邱○汪、吳○興、邱○好所
提供之土地開闢道路，縱因吳○中未將該土地所有權移
轉登記予朱○昱而不生所有權移轉之效力，但吳○中既
將系爭土地提供予朱○昱而有事實上之處分權予開闢道
路，自應認為吳○中已喪失事實上之處分權，從而，原
處分縱以系爭土地為既成道路，而有侵害系爭土地之權
利，亦僅對系爭土地有事實上之處分權之朱○昱構成損
害，原告並無任何權利亦無財產受損害，不適用司法院
釋字第400號解釋關於人民財產權應予保障之意旨，自
不得提起本件行政訴訟。
⒊系爭道路，為永靖國中學生上、下學所必經之道路，為
○○鄉○○村之重要聯外道路，連接多福路13巷、○○
路140巷、154巷，是附近居民聯外之道路，乃為永靖國
中、○○鄉農會、菓菜市場、○○鄉公所、村里行政中
心聚集之地，在公益上及實質上均有必要予維持供公眾
通行。已據同為立約人吳○中之繼承人吳○龍出具切結
書及○○村村長邱○霖出具證明書附卷可稽，並經法院
會同原、被告及證人邱○霖到現場勘查結證說明，復經
證人邱○霖到庭證述屬實。此有現場勘查筆錄及證人邱
○霖之結證筆錄在卷可稽，是系爭道路在公益上及實質
上均有予維持供公眾通行之必要。
⒋原告與吳○龍於其父吳○中亡故後，既推由吳○龍於91
年8月12日向彰化縣○○鄉公所申請查明○○鄉○○段
680及681號土地係供公眾通行之道路，俾利辦理扣除遺
產總額乙事，經該鄉公所現場勘查結果及吳○龍之切結
書為無償提供，上開二筆地號目前確為無償供公眾通行
之道路土地，此有91年8月22日永鄉建字第0910008376
號函及財政部台灣省中區國稅局員林稽徵所97年1月24
日中區國稅員林一字第0970001665號函可證。因此，原
告得以免除上開二筆土地遺產稅及地價稅之徵收而獲得
實益。被告乃基於法定職權及行政上目的，因系爭巷道
於其時即具有公益上理由供公眾通行之用，由被告受理
申請現場勘查系爭巷道並未有妨礙公共交通之情形，爰
依彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款規定認定
系爭巷道符合該條例現有巷道情形，應予維持供公眾通
行，並依同條第1項規定，以94年12月8日府城計字第09
40238835號函指定建築線，自為法之所許。不容原告否
認吳○龍的切結書之證明力。
⒌依前項舉證所述吳○龍之切結書確實具有證明力，參以
○○村村長邱○霖之證明書，經被告現場勘查結果認定
系爭土地確為無償供公眾通行之既成巷道無訛，法院並
於本案訴訟中會同原、被告及村長邱○霖現場勘查結證
說明，邱○霖並到庭證述與其證明書相符屬實，此有邱
○霖之證明書與現場勘查筆錄及邱○霖結證筆錄附卷可
稽，不容原告否認邱○霖之證明書確實具有證明力。
⒍被告縱依彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款所
規定指示建築線及核發建造執照之處分，但行政處分著
重公益，如依上開條款無法作成行政處分時，然依其他
理由即依上開建築管理自治條例第4條第2項第1款、第2
款、第3款規定，仍應為同一處分者，則原處分仍應予
維持，而依彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第1款
、第2款、第3款規定，任何1款，均足以作成原處分之
故，原處分應予維持至為明顯，何況原處分縱有可議，
僅係侵害訴外人朱○昱之權利如前述，而與原告無任何
關係，原告何得提起行政訴訟？
⒎系爭共同開闢道路契約書縱有爭議，從而原告主張：「
其父吳○中提供系爭土地開闢道路供公眾通行並享有建
蔽率之使用權亦得在系爭土地上建築房屋。」，縱僅得
擇一行使，則自應認為行使其一，則放棄其他（如選擇
之債），則原告之父吳○中既選擇提供系爭土地開闢路
供公眾通行且已供通行達25餘年之久，於公眾對系爭土
地已具有公用地役關係之後，原告繼承其權利與義務後
始主張其享有建蔽率及得在系爭土地上建築房屋，其違
反信賴保護原則及誠信原則至為顯然，應認為原告提供
系爭土地開闢道路供公眾通行時，即已放棄建蔽率使用
權及建造房屋之權利至為明顯。原告何得主張其有建蔽
率及建屋之權利？
⒏原告之被繼承人吳○中確於72年間執共同開闢道路契約
書附圖向被告申請指示建築線及核發建造執照，不容原
告空言否認，否則，吳○中既已提供系爭土地共同開闢
道路供公眾通行且已通行達25餘年之久，應認為已具有
公用地役關係，而為既成巷道，被告依此指示建築線並
核發建造執照，自無違法。
⒐原告主張系爭土地使用分區為住宅區與本案無關，蓋因
土地使用分區與土地實際用途（吳○中已提供開闢道路
供公眾通行，且已通行達25餘年之久，已具有公用地役
關係，事實上已為既成道路用地，僅尚未變更地目為道
路而已。），往往不相符之故。
⒑吳○榮建築師係受原告之父吳○中所委任代理吳○中向
被告申請核發建造執照，其係依吳○中之指示，為謀求
吳○中之最大利益，而繪製符合其需要之建築圖表，執
以向被告申請建築線之指示及核准建造執照，因此，其
繪製之系爭土地為既成巷道，自屬可信，無庸置疑。
⒒關於參加人所提出之「共同開闢道路契約書附圖及地籍
圖謄本」之內容，逐一說明如下：
⑴在系爭共同開闢道路（現經○○鄉公所編為○○路15
4巷22弄）靠近○○路140巷與多福路13巷十字路口之
○○段680及681地號，重測前為○○頭○○璉小段20
2-8及202-7地號之原本地號為202號土地，是訂立共
同開闢道路契約書人朱○昱向原告之父吳○中交換所
得，縱因吳○中未將該土地所有權移轉登記予朱○昱
而不生所有權移轉之效力，但吳○中既將該二筆土地
提供並交予朱○昱而有事實上之處分權予開闢道路，
自應認為吳○中已喪失事實上之處分權，從而，原處
分縱以系爭土地為既成道路而有侵害土地之權利，亦
僅對該二筆土地有事實上之處分權的朱○昱構成損害
，原告並無任何損害，自不得提起本件行政訴訟。
⑵在系爭共同開闢道路中之○○段572地號地目水，重
測前為○○頭○○璉小段203-4號土地，是國有財產
局所有之土地，其地目為水，又位於○○段568地號
與680地號之中間，已同意供共同開闢為既成巷道，
且已供公眾通行達25餘年之久，已具有公用地役關係
，因此，原告主張其對於○○段680及681號土地有建
蔽率使用權，要合併568、572、680、681四筆土地建
造房屋，根本不可能且違法，何況680及681號土地是
朱○昱向吳○中交換所得，縱未移轉所有權登記予朱
○昱而不生登記效力，但吳○中已將該二筆土地交付
與朱○昱而有事實上之處分權予開闢共同道路，吳○
中已喪失事實上之處分權，何得主其有建蔽率使用權
及合併建造房屋？
⑶在系爭共同開闢道路中之○○段566-10地號係分割自
566地號係合併567地號而來，567地號重測前為○○
頭○○璉小段204-1號土地是訂立共同開闢道路契約
書人張○華所有售予參加人吳○玉承受權利與義務而
與參加人住佺開發建設有限公司合建房屋並分割出56
6-9、566-10供做公共道路；566-9地號係分割自566
地號係合併567地號而來，566地號重測前為○○頭○
○璉小段205-1地號土地是訂立共同開闢道路契約書
人邱○汪所有售予林○標轉售予參加人黃○琬承受權
利與義務而與參加人住佺開發建設有限公司合建房屋
並分割出566-9、566-10供做公共道路，因房屋已建
造完成，門牌編號○○鄉○○村○○路154巷22弄10
號至30號，並已取房屋使用執照在案。原告因先前無
理向參加人勒索系爭共同開闢道路之非法通路費200
萬元遭參加人拒絕後，憤而申請被告撤銷上開房屋建
築線之指示未果，向內政部訴願遭駁回後不服，而對
被告提起本件訴訟，原告起訴意旨乃在於請求銷參加
人申請被告建築線之指示，若經判決撤銷或變更原處
分，足以影響參加人全體之權益。因此，參加人為本
案訴訟之利害關係人。
⑷在系爭共同開闢道路中之○○段683及685地號，重測
前為○○頭○○璉小段206-1及209-1地號土地是訂立
共同開闢道路契約書人邱○好所有。
⑸在系爭共同開闢道路中之○○段564及565地號，重測
前為○○頭○○璉小段210-2及209-2地號土地是訂立
共同開闢道路契約書人吳○興所有。
理 由
一、按利害關係人得依訴願法第18條規定提起訴願，自亦得提起
撤銷訴訟。本件坐落彰化縣○○鄉○○段565、566、566-1
至566-8地號等10筆土地所係參加人吳○玉、黃○琬所共有
，渠等二人以上開土地與參加人住佺開發建設有限公司合建
房屋，訂有合建契約。訴外人吳○忠建築師受託於94年12月
8日向被告申請指定坐落彰化縣○○鄉○○段565、566、566
-1至566-8地號等10筆土地之建築線，經被告認定建築基地
面臨連接○○路140巷與154巷北端之8米寬現有巷道，符合
彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款規定，乃依同條
例第5條規定以94年12月8日府城計字第0940238835號函指定
建築線。原告以其所有坐落彰化縣○○鄉○○段680、681地
號土地位於上開「現有巷道」（如本院卷第24頁所示之「系
爭巷道」，以下以「系爭巷道」稱之）上，主張該巷道為私
設巷道，被告認定為現有巷道而指定建築線係屬違法，爰以
利害關係人之地位提起本件撤銷訴訟。查系爭建築線之指定
係以認定系爭巷道係現有巷道為前提，有被告94年12月8日
府城計字第0940238835號函（即原處分）及其建築線指定成
果圖在本院卷（第60至62頁）可考，又原告為坐落彰化縣○
○鄉○○段680、681號土地之所有權人，該二筆土地位於系
爭巷道之東段巷口位置，亦有本院卷附土地登記謄本及套繪
地謄圖謄本（第16、17頁及第24頁）可按，並經本院於96年
12月13日現場勘驗屬實，製有勘驗筆錄及現場圖附卷足稽，
足認原告為原處分之利害關係人，原告提起本件訴訟，其當
事人適格要件並無欠缺。次查，本件原處分並未送達予原告
，業據被告於本院96年11月29日準備程序當庭陳明，記明於
筆錄，且原處分並未為救濟期間之教示，分別有該筆錄及原
處分函附本院卷（第110頁及第60頁）可稽，依行政程序法
第98條第3項之規定，利害關係人因上開原因而遲誤者，如
於一年內聲明不服，視為於法定期間內所為。本件原告主張
渠於95年2月26日始知悉原處分，爰於同年月28日提出申請
書，主張系爭巷道為私設巷道，本件指定建築線有誤，申請
撤銷上開申請基地之建築執照；且原告復於95年4月4日復就
原處分提起訴願，經核原告提起訴願自原處分送達之日起未
逾一年之期限，本件訴願期間並無遲誤，合先敘明。
二、按建築法第101條授權訂定之彰化縣建築管理自治條例第4條
第1項、第2項規定：「建築基地面臨現有巷道，須申請建築
線指示。」、「前項所稱現有巷道包括下列情形之一：供
公眾通行，具有公用地役關係且供二戶以上通行之巷道。
有公益上或實質必要應予維持公眾通行之巷道，得經村里長
證明確應繼續保留，經本府或公所認定無礙公共交通者。
已開闢之私設通路經土地所有權人出具同意書同意該私設通
路供公眾通行使用。土地所有權人捐獻土地作為道路使用
，經依法完成土地移轉登記為公有者。」本件原告以系爭巷
道非屬彰化縣建築管理自治條例第4條第1項、第2項第2款所
稱之現有巷道為由，主張原處分違法指定坐落基地彰化縣○
○鄉○○段565、566、566-1至566-8地號等10筆土地面臨該
巷道之建築線，訴請撤銷原處分。而被告答辯意旨略以：系
爭巷道係具有公益上或實質必要應予維持公眾通行之巷道，
並經村里長證明確應繼續保留，復經被告或公所認定無礙公
共交通，故訴外人吳○忠申請指定建築線，依彰化縣建築管
理自治條例第4條第1項、第2項第2款規定，原處分指定建築
線並無違誤等語。準此，本件之爭點在於系爭巷道是否符合
彰化縣建築管理自治條例第4條第2項第2款規定要件，亦即
是否符合：⑴供公眾通行之巷道，⑵因公益上或實質必要應
予維持前項狀態者，⑶經村里長證明確應繼續保留前項狀態
者，⑷經被告或公所認定無礙公共交通者等要件。
三、經查，系爭申請指定建築線之基地，如本院卷第62頁建築線
指定成果圖所示，位於系爭巷道北側中央位置，與系爭巷道
連接，其建築線臨接系爭巷道，與參加人黃○琬、吳○玉共
有而作系爭巷道使用之彰化縣○○鄉○○段566-9至566-10
地號兩筆土地相連；系爭巷道路面維護良好，並未設置圍牆
或鐵門，與外界毫無阻隔，其位置如本院卷第169頁現場圖
所示，該巷道東面與○○路140巷、多福路13巷相接，可連
接多福路，通往永靖國中；其南面中間處則與○○路154巷
連接，○○路140巷、154巷均可連接15米寬之○○路，而巷
道西端終點則連接稻田，為死巷；又系爭巷道寬達8米，路
面由被告舖設柏油，並由○○鄉公所養護，而該140巷及154
巷兩側均築有店舖型樓房兼住宅，附近住宅店舖林立，人口
密集，生活機能便捷，154巷兩側建築於民國72年完工後，
該地居民及公眾均通行系爭巷道與外界連絡等情，業據本院
於96年12月13日現場勘驗屬實，製有勘驗筆錄及現場圖，並
有當場拍攝之照片附卷可按。次查，證人邱○霖即世居該地
之○○鄉○○村村長於本院現場勘驗時，具結證稱系爭巷道
自72年起即係供公眾通行之巷道，很多永靖國中之學生上下
學亦須經過此巷道等語。而原處分作成前，邱○霖村長曾於
94年12月7日出具證明書其內容略謂：「玆有彰化縣○○鄉
○○路140巷與154巷間之現有巷道，係為村里聯絡道路，供
公眾不特定人士通行之既成道路．．．」（見本院卷第72頁
）被告主張本件係被告依據現場勘驗結果，參酌上開證明書
及下述吳○龍之切結書，認定系爭巷道符合彰化縣建築管理
自治條例第4條第2項第2款規定之現有巷道。上開證明書所
用之文字雖與前揭條文所定：「經村里長證明確應繼續保留
（供公眾通行之巷道）」之文字有別，惟查邱○霖村長世居
於○○路系爭巷道附近，業據渠結證在卷，又渠身為村長對
於當地之交通居住環境及機關學校所在，自當知之甚稔，上
開證明書既已表明系爭巷道係村里聯絡道路，又認係供公眾
通行之既成道路，實已含有系爭巷道應繼續保留供公眾通行
之意。本院97年2月14日準備程序，邱○霖村長再度到庭作
證，經本院受命法官當庭提示上開證明書，據該證人證述略
謂：「因為這條道路是○○村重要聯外道路，系爭道路連接
多福路13巷、○○路140、154巷，是這附近居民聯外道路，
永靖國中、菜市場、農會、公所等村里行政中心都在附近，
市場在南邊、永靖國中在北邊、中山路在東邊、公所在西邊
，所以有公益上或實質上必要維持公眾通行，如果沒有系爭
道路，公眾通行就無法順暢，因此我這個證明書是要證明應
該繼續保留。」有該準備程序筆錄在卷可按（參本院卷第23
7、238頁所示）。上開證明書之真意，既經出具證明書人○
○村村長到庭補充完足，應認為已符合前揭條文所規定之要
件。原告空言主張該證人之證言不具證明力云云，核非可採
。又查，證人詹玲玆即○○鄉公所建設課職員於本院前開勘
驗期日，亦結證稱，系爭巷道並非私設巷道，長期以來均由
被告出資舖設柏油路面，並由○○鄉公所負責維護等情。再
查，而證人邱垂熙即○○鄉○○路154巷13號住戶復於同日
結證稱：其家人向龍邦建設公司購買上開房屋居住，賣方當
時曾提供建築設計圖及共同開闢道路契約書予買受人，該設
計圖上明確標示系爭巷道為「既成巷路」，多福路13巷住戶
及○○路154巷20戶住戶都需從系爭巷道出入等情，均據載
明於本院96年12月13日勘驗筆錄，並有該建築設計圖影本附
卷可考。原告亦承認系爭巷道自72年開始通行，且任何人都
可通行（見本院卷第187頁、第108頁準備程序筆錄）。另查
，原告之胞弟吳○龍於91年8月12日依遺產及贈與稅法第16
條第12款之規定，向○○鄉公所申請證明○○鄉○○段第68
0、681地號土地係供公眾通行之道路，俾資辦理扣除遺產總
額，並於同年月20日出具切結書予○○鄉公所略謂：「玆切
結○○鄉○○段680地號及○○段681地號之既成道路，係無
償提供公眾通行之用。」經該鄉公所查明後以91年8月22日
永鄉建字第0910008376號函復略謂，經現場勘查結果並依據
吳○龍之切結書，上開兩筆土地確為無償供公眾通行之道路
等語；又財政部臺灣省中區國稅局員林稽徵所97年1月24日
中區國稅員林一字第0970001665號函亦表明被繼承人吳○中
遺產稅核定案，經復查決定認定上開兩筆土地為供公眾通行
之既成道路，並經比照都市計劃法第50條之1有關公共設施
保留地之規定免徵遺產稅等情，分別有上開申請書、切結書
及各該函文附本院卷（第226、223、227、228頁）可考。關
於既成道路之認定係屬被告之法定職權，而本件被告並非以
具公用地役權之既成巷道作為本件指定建築線之依據，亦如
前述。惟上開證據既與事實不相牴觸，亦足佐證系爭土地多
年來已無償作為公眾通行之道路使用。原告空言主張吳○龍
之切結書不具證明力云云，亦無可採。綜上所述，系爭巷道
既係無償供公眾通行之巷道，且係附近住戶出入，及學生上
下學所需經之道路，因公益上或實質必要應予維持此一巷道
，而其所屬○○村長亦證明確應予繼續保留，以供公眾通行
，復經被告現場勘驗，以該巷道寬敞、筆直、平順，認係無
礙於公共交通之巷道，從而，原處分認定系爭巷道為「現有
巷道」，繼而指定申請基地面臨系爭巷道之經界線為建築線
，經核於法洵無違誤。按有無公益上或實質應予維持公眾通
行之必要，係屬不確定之法律概念，具有價值判斷性，法院
應尊重行政機關之判斷餘地。本件既經被告現場勘驗，並調
取其他以系爭巷道經界為建築線之案例，調查結果認定係屬
公益上或實質必要應予維持公眾通行之巷道，本院自應尊重
其判斷。
四、原告雖又主張系爭巷道係私設巷道，非現有巷道，被告卻率
以認定係現有巷道，並據以核准系爭指定建築線處分，違反
司法院釋字第400號解釋意旨云云。按有關系爭巷道在民國
72年以前之狀況，固因年代久遠求證較為困難，然被告主管
建築管理事務，其現存有關以系爭巷道指定建築線之相關案
例，亦可供本件判定系爭巷道性質之參考。經查，被告72年
1月5日彰建字第00086號吳○榮建築師申請指定建築線一案
（如本院卷第219、220頁所示），即○○鄉○○村○○路15
4巷20多戶店舖住宅建築案，經起造人委請吳○榮建築師申
請指定建築線案，申請人之申請書圖主張系爭巷道為6米既
成巷路（實際寬度應為8米），申請被告指定為該批建築之
建築線，業經被告以系爭道路為既成巷路而指定建築線在案
。此外，原告所有房屋即坐落○○路140巷19號房屋與其他
同批房屋申請指定建築線一案（即被告72年7月20日彰建都
字第13057號申請指定建築線案），亦委由吳○榮建築師申
請指定建築線，其所附建物位置圖亦標示系爭巷道為既成巷
道，有該二案卷資料節本附本院卷（第219至222頁）可稽。
而原告之被繼承人吳○中與訴外人朱○昱於上開申請指定建
築線之前，曾於71年10月7日訂定「土地交換合約書」，復
於同年與訴外人朱○昱與張○華、邱○汪、吳○興、邱○好
訂立「共同開闢道路契約書」，同意開闢系爭巷道，有上開
合約書及契約書附訴願卷（第92至99頁）可考。前開土地交
換合約書第5點約定系爭巷道屬「供公眾通行之道路，任何
一方都不得阻塞或廢除。」雖該共同開闢道路契約書係約定
共同開闢「私設道路」，然解釋契約自不應拘泥於其所用之
文字，應探求其真意。斟酌上開合約書既約定「供公眾通行
」，且共同開闢道路契約書之約定事項第2點又再次強調該
道路「將永遠屬於公眾通行之道路，任何一方都不可將其阻
塞或廢除。」又其後立約人申請建築房屋時，均非以「私設
道路」為據申請指定建築線，不再出具各土地所有權人之使
用同意書均如前述，顯然其真意並非設置私設道路，而係無
償供公眾使用之道路。此外，上開72年間指定建築線案所建
房屋，事後已陸續出售他人，前述證人邱垂熙即其中一戶，
其買賣相關資料中已載明系爭巷道為既成巷路，各該住戶並
已通行系爭巷道達二十年以上，由其客觀事實益足以佐證系
爭道路非私設道路。其次，本件被告係依彰化縣建築管理自
治條例第4條第2項第2款規定認定系爭巷道為現有巷道，並
非依同條例第4條第2項第1款認定係公用地役關係之現有巷
道，而司法院釋字第400號解釋係就既成道路符合公用地役
關係者所為之解釋，核與本件認定無關。原告此部分主張亦
非可採。
五、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分並無違誤，訴願
決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回
。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，
於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項
後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 23 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰
法 官 許 金 釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 28 日
書記官 許 騰 云
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（97年版）第 610-632 頁