裁判字號：
臺中高等行政法院 96年度訴字第761號 行政判決
裁判日期：
民國 97 年 04 月 22 日
案由摘要：
返還公法上不當得利事件
臺中高等行政法院判決 96年度訴字第00761號
97年4月15日辯論終結
原 告 黃○清
傅○森
共 同
訴訟代理人 張究安 律師
被 告 經濟部
代 表 人 陳○隆
訴訟代理人 白○謙
張○芳
吳○中
上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人日亦明股份有限公司(下稱日亦明公司)
依民國(下同)88年12月31日修正前之促進產業升級條例第32
條之1規定辦理擴展工業，前經經濟部88年5月29日經工字
第88890349號函認定屬低污染、附加價值高之重大投資事業
且有擴廠需要，復經臺中縣政府准予工廠變更登記並核發工
業用地證明書及核准臺中縣后里鄉七塊厝段188-15、192-1
、194、194-22、195-16地號等5筆土地由特定農業區農牧用
地變更編定為同區丁種建築用地，日亦明公司並依上揭規定
提供原為原告黃○清及傅○森所有之同地段188-5、188-16
、192-3、194-21、195-41、195-42等6筆土地，作為隔離綠
帶土地贈與國有，並移轉登記以經濟部為管理機關在案。嗣
日亦明公司於94年8月15日解散清算，將上開辦理毗連擴廠
之未完成使用土地賣予明明鋁業股份有限公司(下稱明明鋁
業公司)，並於96年9月27日公告註銷工廠登記及工廠登記證
，原核定之擴展計畫已無完成使用之可能，被告遂以96年11
月29日工地字第09600924000號函請臺中縣政府本於職權依
非都市土地使用管制規則等規定，辦理後續相關事宜，並請
臺中縣政府依經濟部工業局96年10月9日召開之研商「興辦
工業人利用毗連非都市土地擴展工業其已捐贈國有之國土保
安用地後續管理」相關事宜會議紀錄決議二內容辦理本案國
土保安用地後續處理事宜。臺中縣政府乃於96年12月25日以
府建工字第09603598941號函廢止日亦明公司原核定擴展計
畫及工業用地證明書，並將臺中縣后里鄉七塊厝段188-15、
188-17、192-1、194、194-22、195-16地號等6筆特定農業
區丁種建築用地土地及同地段188-5、188-16、192-3、194-
21、195-41、195-42等6筆特定農業區國土保安用地土地，
恢復為原編定使用（特定農業區農牧用地）。原告乃以當初
贈與綠帶土地之原因已不復存在，乃依公法上不當得利法律
關係，提起本件行政訴訟，請求返還其所贈與之同地段188-
5、188-16、192-3、194-21、195-41、195-42等6筆土地。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
1.被告應將①台中縣后里鄉七塊厝段地號188-5、地號188-
16之土地，移轉持分比例各1/2之所有權登記及②同地段
地號192-3、地號194-21、地號195-41、地號195-42土地
，移轉所有權登記與原告黃○清。
2.被告應將台中縣后里鄉七塊厝段地號188-5、地號188-16
之土地，移轉持分比例各1/2之所有權登記與原告傅○森
。
3.訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
1.緣訴外人日亦明公司經核准於78年12月21日設立，於86年
間因擴展工業，需要使用毗連非都市土地作為擴大廠區之
用，因此在取得需用地地主的同意下，日亦明公司即依據
當時的促進產業升級條例第32條之1及非都市土地使用管
制規則第13條等規定，向經濟部工業局提出「興辦利用毗
連非都市土地擴展計畫書」聲請擴廠計畫（下稱系爭計畫
）。依據當時促進產業升級條例第32條之1及興辦工業人
申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法之
規定，興辦工業人因辦理擴展工業而提出需使用毗連非都
市土地之聲請案時，必須提供申請變更總面積百分之三十
之隔離綠帶土地，贈與國有，並以經濟部為管理機關，於
綠地設施完竣，完成分割，移轉登記與國有後，其餘土地
始得變更地目為丁種建築用地而做工業使用。因此，日亦
明公司除依上開規定於86年間提出興辦事業計畫書外，因
依照系爭計畫中所規劃的隔離綠帶土地分屬原告黃○清及
傅○森所有，日亦明公司遂與原告二人共同著手進行捐贈
土地事宜。
2.次查，於88年間，日亦明公司因故需更動毗連土地範圍內
之配置，亦曾填具申請書並檢附相關書件，向經濟部申請
核准變更檢送。嗣後，在經過綠帶土地會勘、取得經濟部
工業局會勘紀錄，並經台中縣豐原地政事務所完成捐贈綠
帶土地之分割及變更原為農牧用地之綠帶地目為國土保安
地後，於89年8月25日，日亦明公司即函請經濟部工業局
偕同辦理捐贈綠帶土地事宜。在捐贈綠地的程序完成後，
日亦明公司即繼續辦理系爭擴廠計畫，並陸續完成取得工
廠變更登記與工業用地證書、將系爭計畫中擴廠所需之非
都市土地的地目變更編定，變更為丁種建築用地等程序，
而日亦明公司亦著手興建新廠房。然因在系爭計畫所需用
土地中，尚有共有的水利地（同地段土地，地號為195-51
、195-3）並未取得全體共有人的使用同意，因此日亦明
公司無法依據新修正促進產業升級條例第32條的規定，在
編定公告後4年內取得建築執照，在日亦明公司遂開始請
原告黃○清進行收購該2筆共有水利地的程序，該2筆水利
地終於在96年3月3日經由強制分割及變賣等程序由原告黃
○清取得所有權。在原告黃○清取得上開2筆水利地之所
有權後，依照核准的系爭計畫，應可由日亦明公司依據原
核定之系爭計畫取得建築執照及使用執照後完成系爭計畫
之使用，然因為日亦明公司在94年8月15日因故解散並進
行清算程序，這就使得具有專屬性的系爭擴廠計畫面臨無
法完成使用的窘境。因為系爭擴廠計畫是日亦明公司針對
自己的擴廠需求而向經濟部工業局聲請核准，因此系爭核
准計畫具有專屬性，今日亦明公司的法人格在解散及清算
程序終結後已不復存在，原經濟部工業局所核准的系爭計
畫當然也無從附麗。雖然日亦明公司在經過清算程序後，
所有的資產是由訴外人明明鋁業公司在94年9月20日在律
師、會計師、警員等人的見證下，經由私人所辦之招標程
序承接，然因為系爭計畫的專屬性，明明鋁業公司並無法
當然承受系爭擴廠計畫。
3.依據非都市土地使用管制規則第54條之規定：「非都市土
地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或
經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢
查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄
市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地
所有權人」，另同管制規則第31條第5項規定：「工業主
管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反
使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市
或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知
土地所有權人。」今查，系爭計畫因為日亦明公司法人格
的消滅，已經無法完成使用。因此經濟部工業局依據上揭
條文內容，應該先廢止系爭已核准之擴廠計畫，並函請台
中縣政府的土地登記機關將系爭計畫中已經變更編定為丁
種建築用地及國土保安地恢復成原編定（即農牧用地）；
而且，因為系爭計畫已經無法完成使用，從而當初捐贈綠
帶土地的原因即不復存在，經濟部工業局應當將原捐贈之
綠地歸還給原捐贈人，讓承接日亦明公司的明明鋁業公司
可以在取得相關書證與土地使用同意書後，再重新檢送相
關書件向經濟部工業局聲請「興辦利用毗連非都市土地擴
展計畫」。經濟部工業局在獲悉日亦明公司與明明鋁業公
司所經歷的上述情形後，曾在96年8月13日以工地字第096
0599030號之函文表示「興辦工業人申請毗連非都市土地
擴展工業經地方工業主管機關廢止原核定之擴展計畫，即
應依法將使用地類別回復原編定，另已捐贈國有之國土保
安地，並得返還予原土地所有權人，至若日後重新申請擴
展工業自得依申請當時法令規定辦理。」之見解。亦即，
經濟部工業局認為在本案中，明明鋁業公司在系爭計畫被
廢止、所有變更使用的土地再回復原編定、原捐贈之土地
並返還與原土地所有權人後，即可依據聲請時的法令重新
聲請擴展工業計畫。詎料，在同年10月3日，經濟部工業
局針對「原捐贈之土地應返還與原土地所有權人」一節之
見解，又變更為「興辦工業人申請毗連非都市土地擴展工
業經地方工業主管機關廢止原核定之擴展計畫，應依法將
使用地類別回復原編定，為依計畫捐贈為國有，其管理機
關為經濟部之國土保安用地，是否得返還予原土地所有權
人，因相關法規未有明確規定，擬於近期內邀集國有財產
局及相關單位協商處理方式」，並以此為由撤銷前於96年
8月13日所發函文內所持之意見。隨後在96年11月29日，
經濟部工業局又再度發函予明明鋁業公司表示，依據經濟
部工業局在同年10月9日所召開之會議記錄中議題二決議
內容：「又關於擴展計畫核定函及工業用地證明書經撤銷
後，其以捐贈國有之國土保安用地得否返還原土地所有權
人疑義，茲以現行促進產業升級條例及國有財產法等相關
法並無以捐贈國有之國土保安用地返還相關規定，是以，
倘地方工業主管機關依非都市土地使用管制規則第31條第
5項廢止其擴展計畫，且縣市地方政府土地登記主管機關
亦將毗連非都市土地（含國土保安地），恢復為原編定後
，該國土保安用地因已無擴展工業之必要，後續應依國有
財產法相關規定變更為非公用財產，並移交財政部國有財
產局接管處理」。原先由原告黃○清、傅○森為日亦明公
司辦理系爭計畫所捐贈之土地，因日亦明公司已公告註銷
，是以原核定之日亦明公司擴展計畫已無完成使用之可能
，經濟部工業局除函請台中縣政府恢復原編定外，因為現
行法對於是否返還一節缺乏相關規定，因此僅得依國有財
產法第33條及第35條，將上開捐贈之土地變更為非公用財
產後，移交國有財產局接管。
4.按法律規範對於應規定之事項，由於立法者之疏忽為預見
，或情況變更，至就某一法律事實未設規定時，法官應探
求規範目的，就此漏洞加以補充。「漏洞」，乃屬法律外
部的缺漏，其補充即令由法官以解釋或裁量為之，仍不足
以濟事。因此必須透過造法的運動，始能圓滿填補，法官
為漏洞的補充係依民法第一條「依法理」而為填補。所謂
「法理」，乃指法律的原理，亦即自法律的根本精神演繹
而得之法律一般的原則。法律是社會規範的一種，以公平
正義為其最高指導原理，而調和社會生活上相對立之各種
利益為其任務，故法律精神與社會「通念」，乃息息相關
。惟社會現象變化無窮，法律無從規範靡遺，且法律有時
而盡，其漏洞若不予填補，法律的規範目的即無由以達。
因此自有授權法官運用法理加以補充，以貫徹實踐法律規
範目的之必要。又，法理自其存在的態樣，可分平等原則
、規範目的、法理念及事理四種。其中規範目的，係指為
貫徹立法旨趣，將法律文義所涵蓋的類型，排除於該法律
之適用範圍外，或對於法律文義所未涵蓋之類型，包括於
該法律之適用範圍內而言，前者屬於「目的性限縮」，後
者則為「目的性擴張」。因此，「目的性擴張」係指對法
律文義所未涵蓋的某一類型，由於立法者的疏忽，未將之
包括在內，為貫徹規範意旨，乃將該依類型包括在該法律
適用範圍內之漏洞補充方法。至於法官依據法理念及事理
，就現行實證法毫無依據的類型，創造其規範依據，即所
謂之「創造性的補充」。良以法律有時而盡，若無法依據
類推解釋、目的性限縮或目的性擴張等漏洞補充方式覓其
依據時，惟有依據法理念及事理，創造規範，以濟其窮。
法理係自法律規定之根本精神演繹而出，經學說或判例之
長期經營，無論為歸納法的研究、歷史的研究，或社會學
的研究，業已發現其存在態樣，例如平等原則、規範目的
、法理念及事理等均屬之，凡此均為維持整個法律秩序體
系之基本要素，所有法律規定，莫不依此而無展開，立法
者殊未考慮之「個別規定」，只要是在整個法律秩序的體
系下，法官自可居於立法者的地位，予以補充。
5.今查，非都市土地使用管制規則第54條的法條內容，乃是
針對非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或
變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者的情形，規
定應該由目的事業主管機關檢查興辦工業人是否有依原核
定計畫使用。如果有違反使用的情形，依同規則第31條第
5項之規定，工業主管機關可以主動有權的廢止其事業計
畫之核定，而若是被工業主管機關廢止其事業計畫之核定
者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編
定，並通知土地所有權人。因此非都市土地使用管制規則
第54條及第31條第5項乃是在規範聲請主體未依原核定計
畫使用非都市土地時的法律效果（即廢止事業計畫並將已
變更編定的土地回復成原編定地目）。然而，上開條文在
針對廢止計畫後的回復原狀方式，除僅規定到「回復原編
定」外，對於①若涉及因興辦擴展工業計畫而有捐贈土地
與中華民國政府，嗣後因未依原核定計畫使用（即違規使
用）致事業計畫被廢止，變更編定的土地被恢復原編定後
，是否前所捐贈的土地亦應一併回復為原所有權人所有？
及②興辦事業工業人為辦理工業擴展計畫，先依法令規定
捐贈土地與中華民國，嗣後因故無法繼續完成整個擴展工
業計畫的程序，導致之前所進行的程序均被廢止時，是否
前所捐贈的土地亦應回復為原所有權人所有？等二個法律
事實問題，上開法規竟然均未設規定加以規範，此顯屬因
為立法者的疏漏所形成的法律漏洞。其實，上開法律漏洞
的產生，主要是因為在84年間的經濟背景下，政府鼓勵中
小企業興辦工業設置工業區，當時的法令修改頻繁，多是
為了鼓勵中小企業興辦工業並發展、開發非都市土地的利
用，然而也因規定的不完備，許多法治面的建制並未臻完
善。以現行促進產業升級條例第32條為例，對於興辦利用
毗連非都市土地擴展做為工業區的申請計畫案件，現行法
的規定不但調降做為隔離綠帶的比例為10%，且明定作為
隔離綠帶的綠地只要變更地目為國土保安地即可，不用再
有何捐贈土地與國有之程序。這樣的修法內容，不但可解
決國家沒有人力及預算來執行受捐贈土地的維護窘境外，
更可以為土地捐贈國有後，因廢止事業計畫或其他情事變
更導致捐贈土地應否返還予原所有權人的爭議。
6.再查，按公法上不當得利，係指在公法之範疇內，欠缺法
律上原因而發生財產變動，致一方受有利益，他方受有損
害之謂。本案中，日亦明公司因為被公告註銷公司登記，
是以日亦明公司已無可能依據原核定之擴廠計畫繼續進行
申辦程序而完成使用；經濟部工業局亦鑑於系爭計畫因原
申請之主體已不存在，遂廢止日亦明公司前所申請的事業
計畫。日亦明公司前為辦理系爭擴展工業計畫所進行的捐
贈土地與國有的程序，不過是為了系爭計畫的進行而有目
的、有條件的捐贈國有，今既然整個系爭計畫均被經濟部
工業局廢止，依上開公法上不當得利的說明，中華民國政
府受有捐贈土地之利益顯然欠缺法律上原因。
7.「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得
提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同」、「因
不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在
地之行政法院管轄。」行政訴訟法第8條第1項及第15條分
別訂有明文。今查，系爭本案中，原告2人所捐贈國有的
土地均位於台中縣后里鄉，原告2人亦均是因為公法上原
因發生財產上之給付而提起行政訴訟，因此依據上揭法條
規定，自應向鈞院起訴。另因原告所捐贈國有的土地雖經
經濟部工業局發函台中縣政府要求廢止系爭計畫，並依非
都市土地使用管理規則之規定，回復原編定，之後並應移
交國有財產局接管，惟迄今經濟部工業局尚未辦妥上開移
交手續，因此依行政訴訟法第27條第2項「法人、中央及
地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟
行為。」之規定，自仍應以現在的登記管理機關即經濟部
為適格的被告機關。至於被告所指應以國有財產局為管理
機關之意見，因現行行政訴訟法係於87年修正全文共308
條，修正前並無如現行政訴訟法第3章關於當事人之規定
，因此，依現行行政訴訟法第27條第2項之規定以觀，經
濟部自為適格之被告管理機關，得為合法之訴訟行為。
8.綜上說明，系爭本案中，非都市土地使用管制規則第54條
及第31條第5項對於本案所涉及的法律爭點因為並無明確
規範而形成法律漏洞；日亦明公司前為辦理系爭計畫所進
行的捐贈程序，不過是為了系爭計畫的進行而有目的、有
條件的贈與國有，今既然整個系爭計畫均被經濟部工業局
廢止，中華民國政府受有捐贈土地之利益即失其法律上之
原因，應構成公法上之不當得利。請判決如原告聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.程序部分
⑴按「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法
之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「國家依據
法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接
受捐贈所取得之財產，為國有財產（第1項）。凡不屬於
私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國
有財產。（第2項）」、「財政部承行政院之命，綜理國
有財產事業（第1項）。財政部設國有財產局，承辦前項
事務；其組織以法律定之（第2項）。」國有財產法第1條
、第2條及第9條分別定有明文。次按「財政部設國有財產
局，承辦國有財產之取得、保管、使用、收益及處分事務
」，此觀國有財產法第1條及第9條第2項之規定自明。準
此，凡因有關國有財產之處分涉訟者，僅國有財產局對於
為訴訟標的客體之國有財產有處分之權能，自應以國有財
產局為原告或被告，其當事人之適格始能謂無欠缺。至最
高法院51年台上字第2680號判例所謂：「國有財產撥給各
地政府機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用
機關行使所有人之權利，故本院對於是類財產，向准管理
機關起訴，代國家主張所有人之權利」，依其所由摘錄之
判決全文觀之，旨在闡明受撥用國有財產之管理機關，得
代表國家為保存行為之行使，如第三人無權占用國有土地
，該管理機關得代表國家行使所有物返還請求權而已，非
謂受撥用之管理機關對於國有財產享有處分之權能。「本
件被上訴人訴請塗銷系爭國有土地之所有權登記，其訴訟
之結果，將有使國家喪失國有財產之危險，非以就系爭土
地有處分權之國有財產局為被告，即難認其當事人之適格
為無欠缺。被上訴人僅以受撥用之管理機關即上訴人為被
告，提起本件塗銷系爭土地所有權登記之訴，已有未合。
」最高法院79年度台上字第1615號判決明揭斯旨。
⑵查本案原告請求返還之土地，因已依行為時促進產業升級
條例之相關規定登記為國有，依國有財產法第1條及第9條
第2項之規定，係由國有財產局承辦該等土地之取得、保
管、使用、收益及處分事務，而被告僅為該等土地之管理
機關，此亦有原告所提出之土地登記謄本可稽。依上該最
高法院79年度台上字第1615號判決之見解，由於原告請求
移轉該等土地所有權之登記，將有使國家喪失該等土地之
可能，自應以該等土地具有處分權能之國有財產局為被告
，而非以僅具有管理權能之經濟部為被告。綜上，本件原
告之訴實於法不合，爰請依法駁回原告之訴。
2.實體部分
⑴有關公法上不當得利之意涵及其要件，臺北高等行政法院
90年度訴字第6574號判決理由二、實體部分之Ｂ、本院之
判斷：①公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其
意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返
還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上
之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調
整當事人間不當的損益變動。②參諸民法第179條規定「
無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利
益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」，公
法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：Ⅰ、須為公
法關係之爭議；Ⅱ、須有一方受利益，他方受損害；Ⅲ、
受利益與受損害之間須有直接因果關係；Ⅳ、受利益係無
法律上原因。
⑵被告就不當得利成立之要件分析答辯如下：
①須為公法關係之爭議：本案係原告與被告間依據88年12
月31日公布修正之促進產業升級條例辦理，屬公法關係
之爭議，被告對於此一要件似無爭執之疑義。
②須有一方受利益，他方受損害：本案被告仍管有原告所
捐贈之土地，形式上固屬受有利益，然依社會常理，原
告配合日亦明公司申辦土地變更程序而與日亦明公司一
同（無償）捐贈土地予國家，如非屬原告與日亦明公司
之間存有利益第三人契約之外，似可推論原告與日亦明
公司之間存有其他契約關係，並約定由日亦明公司給付
予原告2人相當於其所捐贈土地等價之補償。是以，原
告主張其受有損害，應屬無據。退一步言，倘當初原告
與日亦明公司一同捐贈土地時存有其他契約關係時，如
事後原告確實未由日亦明公司獲取捐贈土地之對價，則
應屬原告與訴外人日亦明公司間之債務爭議，即係屬原
告與日亦明公司之間內部關係，而與被告無涉。即本案
事實並非被告受有利益，原告因此受有損害，其所訴事
實於法律上顯無理由。
③受利益與受損害之間須有直接因果關係：本案因訴外人
日亦明公司未能依核定之擴展計畫完成使用，遭台中縣
政府回復原編定，係屬可歸責於訴外人日亦明公司之事
由所致，日亦明公司應無權主張其受有損害之請求權基
礎。原告如據以主張其受有損害，除請其依內部關係或
其與日亦明公司間之契約向日亦明公司主張外，原告所
主張受有損害與本案應無直接因果關係，原告所訴事實
於法律上顯無理由。
④受利益係無法律上原因：查民法第406條規定：「稱贈
與者，謂當事人約定，一方以自己之財產無償給與他方
，他方允受之契約。」次查行政程序法第149條規定：
「行政契約，本法未約定者，準用民法相關之規定。」
姑不論本案系爭土地之捐贈契約究屬民事契約，抑或屬
行政契約。原告當初係以自己之財產（即系爭土地）無
償捐贈予中華民國，管理機關為經濟部，而中華民國及
其管理機關經濟部允受，並將該土地變更編定為「特定
農業區‧國土保安用地」使用該捐贈契約之成立要件及
生效要件俱已有效存在。除原告依法得撤銷，並且確已
撤銷該捐贈契約外，似難謂本案係存在「無法律上原因
」之要件，更遑論被告於原告捐贈土地後，同時與臺中
縣政府先後依當時之促進產業升級條例第32條之1規定
，分別核發擴展計畫核定函及工業用地證明書在案，臺
中縣政府並函請豐原地政事務所變更編定本案擴展計畫
內之土地為丁種建築用地。被告管有原告2人所捐贈之
土地，係屬有法律上原因，原告所訴事實於法律上顯無
理由。
⑶綜上所述，本件原告所訴於實體上亦顯無理由，請判決如
答辯聲明。
理 由
一、按「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之
規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「國家依據法律
規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈
所取得之財產，為國有財產。凡不屬於私有或地方所有之財
產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」、「財政部
承行政院之命，綜理國有財產事業。財政部設國有財產局，
承辦前項事務；其組織以法律定之。」國有財產法第1條、
第2條及第9條分別定有明文。準此，凡因有關國有財產之處
分涉訟者，僅國有財產局對於為訴訟標的客體之國有財產有
處分之權能，自應以國有財產局為原告或被告，其當事人之
適格始能謂無欠缺。
二、本件原告主張訴外人日亦明公司依88年12月31日修正前之促
進產業升級條例第32條之1規定辦理擴展工業，前經經濟部
88年5月29日經工字第88890349號函認定屬低污染、附加
價值高之重大投資事業且有擴廠需要，復經臺中縣政府准予
工廠變更登記並核發工業用地證明書及核准臺中縣后里鄉七
塊厝段188-15、192-1、194、194-22、195-16地號等5筆土
地由特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地，日
亦明公司並依上揭規定提供原為原告黃○清及傅○森所有之
同地段188-5、188-16、192-3、194-21、195-41、195-42等
6筆土地，作為隔離綠帶土地贈與國有，並移轉登記以經濟
部為管理機關在案。嗣日亦明公司於94年8月15日解散清算
，將上開辦理毗連擴廠之未完成使用土地賣予明明鋁業公司
，並於96年9月27日公告註銷工廠登記及工廠登記證，原核
定之擴展計畫已無完成使用之可能，被告遂以96年11月29日
工地字第09600924000號函請臺中縣政府本於職權依非都市
土地使用管制規則等規定，辦理後續相關事宜，並請臺中縣
政府依經濟部工業局96年10月9日召開之研商「興辦工業人
利用毗連非都市土地擴展工業其已捐贈國有之國土保安用地
後續管理」相關事宜會議紀錄決議二內容辦理本案國土保安
用地後續處理事宜。臺中縣政府乃於96年12月25日以府建工
字第09603598941號函廢止日亦明公司原核定擴展計畫及工
業用地證明書，並將臺中縣后里鄉七塊厝段188-15、188-17
、192-1、194、194-22、195-16地號等6筆特定農業區丁種
建築用地土地及同地段188-5、188-16、192-3、194-21、19
5-41、195-42等6筆特定農業區國土保安用地土地，恢復為
原編定使用（特定農業區農牧用地）。原告乃以當初贈與綠
帶土地之原因已不復存在，依公法上不當得利法律關係，提
起本件行政訴訟，請求返還其所贈與之同地段188-5、188-
16、192-3、194-21、195-41、195-42等6筆土地等語。
三、經查，本件原告請求返還之系爭土地，因已依行為時促進產
業升級條例之相關規定登記為國有，而被告僅為該等土地之
管理機關，有原告所提出之土地登記謄本可稽。本件原告訴
請被告將系爭國有土地之所有權移轉登記予原告，其訴訟之
結果，將有使國家喪失國有財產之危險，揆諸上開法條之規
定及說明，應以就系爭土地有處分權之國有財產局為被告，
其被告之當事人始為適格。原告以受撥用之管理機關即經濟
部為被告，請求將本件系爭土地所有權移轉登記與原告，自
有未合。至於行政訴訟法第27條第2項規定「法人、中央及
地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟行
為」，係規定法人、中央及地方機關、非法人之團體為當事
人時，應由其代表人或管理人為訴訟行為，其乃規定由何人
有效進行訴訟行為之資格，並非規定一般行政訴訟當事人之
資格。原告主張依行政訴訟法第27條第2項之規定，應以現
在登記的管理機關即經濟部為適格的被告機關，尚有誤會。
從而，本件原告起訴以經濟部為被告，其被告之當事人不適
格，其訴為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張，與本件
判決之結果無影響，爰不一一加以論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85
條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 莊 金 昌
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 28 日
書記官 蔡 宗 融
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（97年版）第 418-434 頁