裁判字號：
臺中高等行政法院 98年度訴字第164號 行政判決
裁判日期：
民國 98 年 10 月 29 日
案由摘要：
非都市土地鄉村區整體規劃
臺中高等行政法院判決 98 年度訴字第 164 號
98 年 10 月 22 日辯論終結
原 告 黃○楨
即被選定人
黃○津
黃○華
黃○汴
黃○振
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓○源
訴訟代理人 柯○池
上列當事人間因非都市土地鄉村區整體規劃事件，原告不服內政
部中華民國98年4月2日台內訴字第0970211686號訴願決定，提起
行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件黃○書、黃○鳳、黃○珍、黃宋○春、黃○雄、黃○城
、黃○爐、黃○宗、黃○忠、黃○財、黃○東、黃○春、黃
○德、黃○珍、黃○成等人選定黃○楨、黃○津、黃○華、
黃○汴、黃○振等人為當事人，本判決對各該選定人均生效
力，合先敘明。
二、事實概要：緣原告等所有彰化縣○○鎮○○段00、00、00地
號等3筆非都市土地，前經被告函報臺灣省非都市土地使用
編定小組第71次會議審議，同意依照「臺灣省非都市土地鄉
村區檢討作業補充規定」（下稱補充規定）六之規定辦理整
體規劃開發，被告乃於民國（下同）87年4月27日以彰府地
用字第74800號公告：「二、．．．另擬調整為鄉村區之區
塊土地，面積超過0. 5公頃以上（區塊土地面積係以同一個
區塊內之全部土地合計，而非以單筆土地計算，各區塊範圍
詳請參閱檢討成果圖），同意依臺灣省非都市土地鄉村區檢
討作業補充規定六規定辦理整體規劃開發者，依上開規定六
㈣規定，土地所有權人應自通盤檢討案許可之公告日起2年
內，向本府提出整體規劃開發申請。其申請整體規劃經本府
核定後，應於3年內將公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉
登記為本府或鄉（鎮、市、區）有後，始可變更登記為鄉村
區及適當之用地，逾期不予受理。」嗣原告於89年3月間提
出整體規劃開發申請，經被告非都市土地使用編定審議小組
94年度第1次會議審核同意其申請案，被告以94年4月29日以
府地用字第0940079299號函知原告：「關於台端等申請○○
鎮○○段00地號等3筆非都市土地整體開發規劃一案，經核
符合原『臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定』六之
規定，准予照案辦理，請於文到3年內將公共設施興建完竣
經勘驗合格並移轉登記為本縣或○○鎮所有，逾期撤銷核准
事項．．．。」嗣系爭整體規劃開發案之公共設施雖經被告
及○○鎮公所等相關機關勘驗合格，惟迄今未移轉登記為被
告或○○鎮所有，案經被告函請內政部釋疑，內政部以97年
8 月8日內授中辦地字第0970723928號函釋：「二、．．．
上開原省政府訂定之補充規定第6點，有關辦理鄉村區檢討
．．．上開『補充規定』所規定土地所有權人應於2年內提
出整體規劃開發申請，並於3年內將公共設施興建．．．等
規定，係屬作業方法範疇，似非貴府上開號函所稱『不變期
間』。三、．．．本案貴府94年4月29日府地用字第0940079
299號函准予旨揭土地整體開發規劃，並規定應於3年內將公
共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為公有，逾期撤銷核
准事項之行政處分，於期限屆滿後，被告是否廢止該行政處
分，及是否准許申請人繼續辦理後續作業，事涉個案事實認
定，請貴府本於權責依法核處。」被告審認本案整體規劃開
發案未於97年4月29日之期限內（94年4月29日核准，應於3
年內移轉公設為公有）辦理完成，乃以97年10月31日府地用
字第0970226548號函通知原告，系爭開發規劃案「因公共設
施逾期未移轉登記為本縣或○○鎮所有，本整體開發規劃案
原核准事項，予以廢止。」原告不服，提起訴願，遭決定駁
回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠本開發案○○段00地號為國有土地，○○段00、00地號有20
位私有地主，00地號1,333平方公尺，34地號7,326平方公尺
，00地號2,274平方公尺。本整體規劃案包含國有土地為首
例，最初依規定請財政部國有財產局參與開發，惟該局不願
參與，經徵得00、00地號土地所有權人同意，並與國有土地
管理機關達成協議，國有土地只要捐贈30%土地作為公共設
施及道路用地，至於規劃開發費用及興建公共設施公園、道
路、水溝等費用完全由私有土地地主負擔，方取得國有財產
局同意參與，經於90年2月15日向被告補正計畫書圖等，原
依規定捐贈30%土地作為公共設施及道路用地，規劃南北向
道路為5公尺，被告91年11月27日府地用字第09102233340號
函計畫圖內南北向5公尺道路寬度應修正為6公尺以上，原告
亦配合行政機關，致捐贈土地作公共設施及道路用地由30%
增加為32.1%，至94年4月29日被告始以府地用字第09400792
99號函核准，從最初申請89年3月計算已逾5年，此期間原告
完全配合行政機關，為何被告要耗費漫長時間方核准。嗣公
共設施興建完成，被告95年2月10日府地用字第0950025606
號函經相關單位勘驗完畢，請原告依規定程序申請土地分割
移轉事宜等在案。惟因私有土地規劃之公園有少部分建物占
有應先拆除，辦理土地合併、捐贈、分割等程序繁瑣，前一
環節辦理後，方可辦理下一環節。捐贈土地給地方政府需取
得地方政府同意書，整體規劃開發案須先將3筆土地合併，
經地政事務所辦理後再由彰化縣政府稅務局核算土地增值稅
，交由地主繳納，自然人捐贈土地給政府，又需到戶籍所在
地國稅局辦理贈與稅申報，取得證明後方可辦理後續事宜，
程序確實非常繁瑣。而公共設施興建完成，並於97年4月10
日取得受贈人○○鎮公所同意。原告於97年4月27日以申請
書告知被告已在法定期間內提出土地合併、分割、移轉等事
宜，盼望協助處理上述事宜，切勿逕行撤銷原核准事項。被
告於97年4月30日府地用字第0970086772號函「儘速將公共
設施移轉登記為彰化縣或○○鎮所有」，並於97年5月8日以
府地用字第0970093507號函「開發作為公園用地及道路設施
之國有土地之捐贈問題，請逕洽國有土地管理機關辦理。」
原告97年7月5日以申請書致內政部地政司中部辦公室，內政
部97年7月9日內授中辦地字第0970723703號函請被告查明實
情依法核處逕復，惟被告均未函復。原告再於97年8月22日
陳情略稱「該3年期限，既非法律所規範之不變期間，且陳
情人有正當理由，請速通知地政單位，辦理後續登記手續。
」被告97年9月3日府地用字第0970177793號函覆待釐清相關
法規規定，再行依法辦理。然關於「3年期限」問題，被告
亦報請內政部核示，內政部97年8月8日內授中辦地字第0970
723928號函認上揭補充規定所規定土地所有權人應於2年內
提出整體規劃開發申請，並應於3年內將公共設施興建等規
定，係屬作業方法範疇，非被告所稱「不變期間」。原告於
97年10月15日再次陳情稱97年7月5日、97年8月22日申請書
、陳情書，被告均未函復等語，惟被告卻於97年10月31日府
地字第0970226548號函對整體開發案核准事項予以廢止。
㈡觀之被告87年4月27日87彰府地用字第74800號公告「應於3
年內將公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為本府或鄉
、鎮所有後，始可變更為鄉村區及適當之用地，『逾期不予
受理』。」、94年4月29日府地用字第0940079299號函（核
准本開發案）「請於文到3年內將公共設施興建完竣經勘驗
合格並移轉登記為本縣或○○鎮所有，『逾期撤銷核准事項
』」、97年10月31日府地用字第0970226548號函「因公共設
施逾期未移轉登記為本縣或○○鎮所有，本整體開發規劃案
原核准事項，『予以廢止』。」被告3次公函「逾期不予受
理」、「逾期撤銷核准事項」、「整體開發規劃案原核准事
項，予以廢止」，前後矛盾，與法不合。本案均於法定期間
內提出申請，由行政機關受理並辦理中，自無逾期不予受理
問題，而原核准事項係屬合法行政處分，依行政程序法規定
違法之行政處分均屬得撤銷，合法之行政處分已具備一定法
效力，應維持其效力，惟因行政處分作成後，其所依據之法
規或事實嗣後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者
，原處分機關得依職權為全部或一部之廢止，惟應兼顧人民
之信賴利益。被告由94年4月29日核准原開發事項，至97年
10 月31日廢止整體開發規劃案原核准事項，期間超過2年6
個月，此期間自應依法將廢止權之原因及理由補正通知原告
，被告未履行上列行政程序，與法不合。復按行政程序法第
93條規定所為之行政處分得為附款，但仍須受到裁量之限制
而為合義務性之裁量，亦即附款須符合比例原則、平等原則
及不當連結禁止原則，之所以做如此之區別，係因附款對於
人民權利之限制，基於法律保留原則，必須有法律之授權始
得為之，第94條規定附款不得違背行政處分之目的，並應與
該處分之目的具有正當合理之關聯。又按授益之合法行政處
分廢止時，需同時考慮人民之信賴利益保護、社會公益之維
護及法之安定性等原則，尤其對人民之信賴利益保護原則更
應保障，除有特殊重大之事由，不宜輕易為之。第126條更
規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處
分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。本案經被告94
年4 月29日核准整體開發，原告等信賴行政機關，依核准整
體開發事項興建公共設施完成並經勘驗合格在案，捐贈之道
路面積1,882平方公尺計569坪，包括彰21、22道路拓寬，政
府不必花錢徵收，區塊中間增設一條為村莊人民通往村民活
動中心直達道路，捐贈之公園1,640平方公尺計496坪，可供
民眾休憩，西側南邊公園，原為農地種植水稻，為施設公園
，填土約50公分高，如廢止原核准事項，公園及道路均已興
建，已難再恢復原狀，作農地使用。綜上，本案捐贈道路、
公園供民眾使用，使公眾受益，且不會對公益有危害，被告
實無任何法律及理由率爾廢止整體開發案，原處分顯已違反
行政程序法第93、94、10、123、1 26條規定，亦違反司法
院釋字第532號、505號解釋以職權發布解釋性行政規則對人
民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第23條法律保
留原則牴觸，及最高行政法院91年度判字第1429號、83年度
判字第1223號有關信賴保護原則。另被告所屬法制處97年9
月16 日簽註意見亦引述司法院釋字第522號、524號解釋有
關法律保留原則，為何被告承辦單位不遵守法律。
㈢原告向鹿港地政事務所申請土地分割，經該所96年3月16日
鹿地二字第0960001658號函略以「分割後於公設上留有殘餘
建物」，○○鎮公所亦於96年3月21日鹿鎮建字第096005172
號函略以「本捐贈案請先排除分割後公設之殘餘建築物，再
辦理後續捐贈事宜。」惟該地上占有戶為合法建物侵占鄰地
，當初被告建築管理單位為何准予核發建照及地政事務所准
予登記等均未依法把關所致，該建物已完工30至40年，如拆
除占有物廁所，住戶將無廁所可用，若採取法律訴訟程序，
俟法院三審定讞恐逾3年。地主經深思後採柔性處理方式，
經原告、里長與占有戶多次溝通協商，占有戶同意另覓地興
建房屋，待完工取得使用執照後同意拆除。原告已依鹿港地
政事務所指示拆除B、C部分公共設施上之建物，有拆除後相
片可憑。97年2月13日並向該所申請土地分割複丈，不料鹿
港地政事務所97年3月20日鹿地二字第0970001782號函覆「
申請分割出公共用地乙節，為便於國有撥用事宜．．．並送
分割後於公設上留有殘餘建物位置圖1份，基於本所之權責
辦理合併分割並報府備查。」即新增B部分公園公共設施上
建物（由2次公園所附之位置圖即可知曉），鹿港地政事務
所顯有疏失，致原告無從遵循，行政機關應負完全責任。至
於A部分原屬國有土地，有承租戶承租，理應有國有財產局
處理，經原告等與承租戶懇談，承租戶願意配合，併予敘明
。土地合併、分割登記於96年4月23日、97年2月13日、3月
31日、4月23日向鹿港地政事務所申請，私有土地贈與所有
權移轉契約書經○○鎮公所97年4月10日鹿鎮建字第0970005
443號用印，土地合併分割經彰化縣政府稅務局核定應繳土
地增值稅173,845元及56,864元，業於97年4月21日繳納完竣
，連同申請案仍在鹿港地政事務所辦理中。系爭公共設施道
路及公園已興建完成3、4年供不特定人員、車輛往來使用。
依最高行政法院88年度判字第3900號判例意旨「倘繼承人逾
期未申報繼承登記係有正當理由時，既無本條之適用。」原
告8年來南北奔波，已竭盡全力配合完成上述繁瑣程序，且
有正當理由，實不可歸責原告。至97年4月底因被告指示地
政單位不得再繼續辦理，以致進行停頓，原告已在法定期間
提出申請，行政機關要多少時間處理，非原告之責任，經6
個多月後行政機關不處理，實無任何法律依據及理由突然廢
止原告因信任行政機關已投入相當多時間、金錢的原已核准
之土地整體開發。又依國有財產法第38條非公用財產類之不
動產，各級政府機關為公務或公用所需得申請撥用，第60條
規定在國內之國有財產，其贈與行為以動產為限，故國有土
地有關公共設施究應以捐贈或撥用方式疑義，原告於97年3
月24日申請，被告97年4月2日府地用字第0970060936號函報
請內政部釋示憑辦。綜上，原告皆已盡力配合行政機關，不
可歸責於原告，亦符合內政部98年8月25日內授中辦地字第
0980048229號函「惟倘有不可歸責於申請人之情形者，則以
其不符上開補充規定之期限而否准變更編定，自不無審酌餘
地。基此，對於類似本案不可歸責於申請人之延宕期間，理
應予以排除，始屬公平合理並避免損及民眾權益。」意旨等
情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：本案係依原「臺灣省非都市土地使用分區及用地
檢討作業要點」規定，辦理彰化縣非都市土地鄉村區5年通
盤檢討之案件，前經原臺灣省非都市土地使用編定審議小組
第71次會議審議核定，同意依原「臺灣省非都市土地鄉村區
檢討作業補充規定」六規定辦理整體規劃開發，被告爰於87
年4月27日以彰府地用字第74800號公告函辦理公告：「土地
所有權人應自通盤檢討案許可之公告日起2年內，向被告提
出整體規劃開發申請，其申請整體規劃經被告核定後，應於
3年內將公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為被告或
鄉（鎮、市、區）有後，始可變更登記為鄉村區及適當之用
地，逾期不予受理。」原告於規定期限內提出整體規劃開發
申請案，並經被告非都市土地使用編定審議小組94年度第1
次會議審核同意該開發申請案，惟於94年4月29日府地用字
第0940079299號函通知原告時，於該函主旨略以：「台端申
請．．．整體開發規劃一案．．．准予照案辦理，請於文到
3年內將公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為本縣或
○○鎮所有，逾期撤銷核准事項．．．。」本整體規劃開發
案之公共設施雖經被告及○○鎮公所等相關機關勘驗合格，
惟至今原告皆未將該公共設施移轉登記為彰化縣或○○鎮所
有，本得依補充規定六及被告94年4月29日上開號函示「逾
期撤銷核准事項」之規定，撤銷核准事項。原告主張補充規
定所規定之期限之限制（2年內申請開發，3年內移轉公設為
公有）有違反法律保留原則，被告乃於97年6月11日檢送被
告非都市土地使用編定審議小組審議，經與會委員及本府法
制處等相關單位共同審查，有關該補充規定所規範之期限疑
義部分，以97年6月19日府地用字第0970723928號函請示內
政部，經該部97年8月8日內授中辦地字第0970723928號函復
略以：「2年內提出開發申請，3年內將公共設施興建移轉登
記．．．等規定，係屬作業方法範疇，似非貴府所稱『不變
期間』。行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。．
．．授予利益之合法行政處分．．．得由原處分機關依職權
為全部或一部之廢止．．．逾期撤銷核准事項之行政處分，
於期限屆滿後，原處分機關是否廢止該行政處分，及是否准
許申請人繼續辦理後續作業，事涉個案事實認定，請貴府本
於權責依法核處。」被告基於本整體開發案其申請期限（2
年內提出開發申請）及公共設施移轉登記期間（3年內移轉
公設為公有）之限制，係根據原補充規定六㈣之規定辦理，
被告於87年4月27日公告事項包括開發案之申請期間及公共
設施應完成興建移轉登記之時間點限制規定，並於公告函敘
明「逾期不予受理」，又於核定該開發申請案時，通知原告
應依規定期限將公共設施移轉登記為彰化縣或○○鎮所有，
「逾期撤銷核准事項。」另按行政程序法第93條：「行政機
關作成行政處分有裁量權時，得為附款．．．前項所稱之附
款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處
分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」及同法第
12 3條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一
者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規
准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」
規定，被告87年4月27日之公告文及94年4月29日之公告函內
所載之「逾期不予受理」、「逾期撤銷核准事項」，已具備
行政程序法第93條第2項第4款之規定，因而有同法第123條
：「授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全
部或一部之廢止」之適用，至於內政部97年8月8日上開號函
及被告（法制處）97年9月17日會簽意見，其主要論點皆以
「本於權責」、「由貴處判斷」，故被告廢止94年間之整體
開發規劃案核准事項，乃為確保依法行政原則，並無違法及
影響民眾權益等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之
訴。
五、兩造之爭點：被告94年4月29日府地用字第0940079299號函
核准原告整體開發規劃案，是否為附附款之行政處分。被告
以原告逾期未移轉登記為彰化縣或○○鎮所有，廢止其整體
開發規劃案原核准事項，是否合法。
六、經查：
㈠本件原告等於89年3月間就其所有彰化縣○○鎮○○段00、
00、00地號等3筆非都市土地，向被告提出整體規劃開發申
請，經被告非都市土地使用編定審議小組94年度第1次會議
審核同意其申請案，被告以94年4月29日以府地用字第09400
79299號函復原告：「關於台端等申請○○鎮○○段00地號
等3筆非都市土地整體開發規劃一案，經核符合原『臺灣省
非都市土地鄉村區檢討作業補充規定』六之規定，准予照案
辦理，請於文到3年內將公共設施興建完竣經勘驗合格並移
轉登記為本縣或○○鎮所有，逾期撤銷核准事項．．．。」
嗣系爭整體規劃開發案之公共設施雖經被告及○○鎮公所等
相關機關勘驗合格，惟迄今未移轉登記為被告或○○鎮所有
，案經被告審認本案整體規劃開發案未於97年4月29日之期
限內（94年4月29日核准，應於3年內移轉公設為公有）辦理
完成，乃以97年10月31日府地用字第0970226548號函通知原
告，系爭開發規劃案「因公共設施逾期未移轉登記為本縣或
○○鎮所有，本整體開發規劃案原核准事項，予以廢止。」
等情，分別有被告94年4月29日府地用字第0940079299號函
、97年10月31日府地用字第0970226548號函附卷可稽（見本
院卷第24頁、第49頁），且為被告所不爭，堪信為真實。
㈡本件被告94年4月29日府地用字第0940079299號函主旨：「
關於台端等申請○○鎮○○段00地號等3筆非都市土地整體
開發規劃一案，……准予照案辦理，請於文到3年內將公共
設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為本縣或○○鎮所有，
逾期撤銷核准事項．．．。」其中關於限期3年之限制，原
告雖主張係行政程序法第93條所稱之附款。惟依行為時臺灣
省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定六之㈣規定：「土地
所有權人應自通盤檢討案許可之公告日起2年內，向當地縣
（市）政府提出整體規劃開發申請。其申請整體規劃經縣（
市）政府核定後，應於3年內將公共設施興建完竣經勘驗合
格並移轉登記為縣（市）政府或鄉（鎮、市、區）所有後，
始可變更為鄉村區及適當用地。」（見本院卷第88頁），足
見「臺灣省非都市土地鄉村區檢討作業補充規定」六之㈣對
於行政處分之效力已有規定，乃該規定對於人民權利所為直
接之限制，並非被告機關本於法律授權所附加之限制，自非
該行政程序法第93條所稱之附款，原告尚有誤解。惟此乃就
被告於為本件行政處分時應否附加該期限之情形而論，與該
期限之性質是否不變期間，應否審酌實際情形予以扣除其不
可歸責之延誤，酌予適當之延期，尚屬兩事。
㈢關於「3年期限」之性質，被告曾報請內政部核示，內政部
97年8月8日內授中辦地字第0970723928號函復：「……次查
上開原省政府訂定之補充規定第6點，有關辦理鄉村區檢討
，其區塊土地面積0.5000公頃以上者，應辦理整體規劃開發
。觀其立法意旨係為落實非都市土地通盤檢討，俾能促進鄉
村區之整體發展，而參照當時『非都市土地使用管制規則』
第13條及83年6月1日刪除之第14條申辦變更編定，須提供公
共設施用地百分之三十之精神辦理整體規劃開發並提供相關
公共設施用地，爰規定其規劃條件及作業方法。是以上開『
補充規定』所規定土地所有權人應於2年內提出整體規劃開
發申請，並於3年內將公共設施興建．．．等規定，係屬作
業方法範疇，似非貴府上開號函所稱『不變期間』。三、．
．．本案貴府94年4月29日府地用字第0940079299號函准予
旨揭土地整體開發規劃，並規定應於3年內將公共設施興建
完竣經勘驗合格並移轉登記為公有，逾期撤銷核准事項之行
政處分，於期限屆滿後，原處分機關是否廢止該行政處分，
及是否准許申請人繼續辦理後續作業，事涉個案事實認定，
請貴府本於權責依法核處。…」（見本院卷第90、91頁），
已明認上開「補充規定」所規定土地所有權人應於2年內提
出整體規劃開發申請，並於3年內將公共設施興建．．．等
規定，係屬作業方法範疇，並非被告所稱「不變期間」。並
指示被告：「於期限屆滿後，原處分機關是否廢止該行政處
分，及是否准許申請人繼續辦理後續作業，事涉個案事實認
定，請貴府本於權責依法核處。」故其逾期之效果，並非即
應予廢止許可。被告雖仍就「是否意謂即使已逾上開補充規
定所定之期限，縣（市）政府亦得繼續辦理土地使用分區及
編定變更事宜乙節」提出質疑，經內政部再於民國98年8月
25日以內授中辦地字第0980048229號函復被告：「…按辦理
鄉村區整體規劃開發案件，既已明定辦理期間限制，原則上
應不准辦理後續變更編定事宜，又該延宕辦理情形，如純係
申請人疏忽、怠惰…等因素所致，則縣（市）政府否准申請
，自無疑義，惟倘有不可歸責於申請人之情形者，則以其不
符上開補充規定之期限而否准變更編定，自不無審酌餘地。
基此，對於類似本案而不可歸責於申請人之延宕期間，理應
予以扣除，始屬公平合理並避免損及民眾權益。…」（見本
院卷第190頁）。再度重申上開「補充規定」所規定土地所
有權人應於2年內提出整體規劃開發申請，並於3年內將公共
設施興建．．．等規定，係屬作業方法範疇，並非被告所稱
「不變期間」之性質。查「臺灣省非都市土地鄉村區檢討作
業補充規定」原係臺灣省政府於民國84年2月3日以八四府地
四字第10187號函所發布之行政命令，且依該函說明一載：
「依據內政部83年12月30日台（83）內地字第8390217號函
辦理。」（見本院卷第122頁），足見無論依精省後臺灣省
政府業務由內政部承受，或依該函說明所示本即係依內政部
規定辦理，即發布該函之上級機關內政部均有權就該補充規
定對下級機關被告為解釋，該解釋並無不合。被告機關允宜
予以適用。
㈣原告稱本整體規劃案包含國有土地為首例，最初依規定請財
政部國有財產局參與開發，惟該局不願參與，經徵得00、00
地號土地所有權人同意，並與國有土地管理機關達成協議，
國有土地僅捐贈30%土地作為公共設施及道路用地，至於規
劃開發費用及興建公共設施公園、道路、水溝等費用完全由
私有土地地主負擔，方取得國有財產局同意參與。經於90年
2月15日向被告補正計畫書圖等，原依規定捐贈30%土地作為
公共設施及道路用地，規劃南北向道路為5公尺，被告91年1
1月27日府地用字第09102233340號函計畫圖內南北向5公尺
道路寬度應修正為6公尺以上，原告亦配合行政機關，致捐
贈土地作公共設施及道路用地由30%增加為32.1%，至94年4
月29日被告始以府地用字第0940079299號函核准，從最初申
請89年3月計算已逾5年，此期間原告完全配合行政機關，將
公共設施興建完成，被告95年2月10日府地用字第095002560
6號函經相關單位勘驗完畢，請原告依規定程序申請土地分
割移轉事宜等在案。惟因私有土地規劃之公園有少部分建物
占有應先拆除，辦理土地合併、捐贈、分割等程序繁瑣，前
一環節辦理後，方可辦理下一環節。捐贈土地給地方政府需
取得地方政府同意書，整體規劃開發案須先將3筆土地合併
，經地政事務所辦理後再由彰化縣政府稅務局核算土地增值
稅，交由地主繳納，自然人捐贈土地給政府，又需到戶籍所
在地國稅局辦理贈與稅申報，取得證明後方可辦理後續事宜
，程序確實非常繁瑣。而公共設施興建完成，並於97年4月
10日取得受贈人○○鎮公所同意。原告於97年4月27日以申
請書告知被告已在法定期間內提出土地合併、分割、移轉等
事宜，盼望協助處理上述事宜，切勿逕行撤銷原核准事項。
被告於97年4月30日府地用字第0970086772號函「儘速將公
共設施移轉登記為彰化縣或○○鎮所有」，並於97年5月8日
以府地用字第0970093507號函「開發作為公園用地及道路設
施之國有土地之捐贈問題，請逕洽國有土地管理機關辦理。
」等各情，分別有被告95年2月10日府地用字第0950025606
號函、97年4月30日府地用字第0970086772號函、97年5月8
日以府地用字第0970093507號函（見本院卷第27頁、31頁、
32 頁）、地政規費收據、土地增值稅繳款收據、現場施工
後照片（見本院卷第75頁、76頁、79頁至85頁、26頁、70頁
）等附卷可稽，堪信為真實。彰化縣鹿港地政事務所於民國
97年3月20日以鹿地二字第0970001782號函報彰化縣政府：
「主旨：關於黃○爐等20人及『國有財產局』，申請○○段
00、00、00地號等3筆非都市整體開發案，所有權人申請分
割出公共設施用地乙節，『為便於辦理國有撥用事宜』，玆
檢送工程預算書核准之分割略圖，及欲新增分割略圖，並送
分割後於公設上留有殘餘建物位置圖1份，基於本所之權責
辦理合併分割並報府備查，謹請准予備查，請鑒核。…」（
見本院卷第220頁」，彰化縣政府並於民國97年3月24日以府
地用字第0970059548號函復彰化縣鹿港地政事務所：「主旨
：為○○鎮○○段00、00、00地號等3筆非都市土地整體規
劃案，有關公共設施辦理土地分割一案，同意備查，請查照
。」（見本院卷第219頁），足見原告等人已取得土地所有
權人之一之國有財產局，共同向彰化縣鹿港地政事務所申請
分割出公共設施用地，而依彰化縣鹿港地政事務所於報請准
予備查函文中已表明「為便於辦理國有撥用事宜」，亦顯見
原告等請求國有財產局就公共設施用地辦理國有撥用事宜，
已積極與國有財產局洽商，並已取得初步成果（同意共同申
請分割），此參照財政部國有財產局臺灣中區辦事處彰化分
處95年5月16日臺財產中彰一字第0950003254號函已表明：
「…本局經管國有土地僅須依…之規定提供30％公共設施用
地捐贈予地方政府…本處基於促進土地整體利用及提升土地
使用價值立場，爰…同意配合參加開發。…」（見本院卷第
213頁），益見其已同意參加開發及捐贈30％公共設施用地
予地方政府。彰化縣鹿港地政事務所於民國96年3月16 日以
鹿地二字第0960001658號函彰化縣○○鎮公所：「主旨：關
於貴鎮○○段00、00、00地號等3筆非都市整體開發案，所
有權人申請分割出公共設施用地乙節，玆檢送分割後於公設
上留有殘餘建物位置圖1份，供貴所受贈公共設施用地時參
酌，請查照。」（函文見本院卷第64頁，附圖見65頁），依
該函附圖，公設上所留殘餘建物，在該函附圖所示之Α、Β
、Ｃ上（本院卷第65頁）。彰化縣○○鎮公所旋於同年月21
日以鹿鎮建字第0960005172號函本件土地所有權人（申請人
之一）黃○爐略謂：「本捐贈案請台端先排除分割後公設上
之殘餘建築物，再辦理後續捐贈事宜。」（見本院卷第68頁
），嗣彰化縣○○鎮公所於民國97年3月12日以第097010149
5號函復（未見載明發文字別）黃○爐略謂：「經本所勘查
，由台端等代理人（陳○玲女士）領勘指界，本案公共設施
用地（○○段00-0、00-00地號）之地上物目前皆已排空。
」（見本院卷第217頁），對照彰化縣鹿港地政事務所民國
97年3月20日鹿地二字第0970001782號函附公設上留有殘餘
建物位置圖（本院卷第72頁），僅存一小部分未排空（原告
稱嗣新圖有新增一處）。原告黃○楨於言詞辯論時主張「私
有地部分我們已經解決了，只剩下登記。我們會出面接洽國
有財產局，另外也希望縣政府協助解決。現況尚有一塊國有
地上的建物尚未處理。」被告亦當庭稱：「現況我們尚未去
勘查過。對事實部分沒有爭議。」（見本院卷言詞辯論筆錄
）。亦即目前尚缺國有地之撥用捐贈，國有地上第三人建物
之排空，未處理完全。被告亦稱「原告等人這兩部分完成再
加上合併分割登記後移轉給鎮公所這三件事情均完成，我們
認定開發完成。」（見本院卷第204頁筆錄），故實際上整
個開發案其實僅欠臨門一腳之配合。而其實際困難皆發生於
國有地上，非原告等所能完全掌控，故從其全部開發過程而
言（已如上述），實難指為可歸責於原告等之延宕期間，被
告否認不可歸責原告，尚非可採。內政部97年8月8日內授中
辦地字第0970723928號函、98年8月25日以內授中辦地字第
0980048229號函已先後兩度函復被告：「臺灣省非都市土地
鄉村區檢討作業補充規定」六之㈣所規定土地所有權人應於
2年內提出整體規劃開發申請，並於3年內將公共設施興建．
．．等規定，係屬作業方法範疇，並非被告所稱「不變期間
」，已如前述，乃原處分於內政部已為上開首次函釋之後，
仍堅主其為「不變期間」，未予斟酌裁量，逕以逾期為由，
廢止開發規劃案之原核准事項，自屬有違，訴願決定予以維
持，亦有未合，原告訴請予以撤銷，核有理由，應將訴願決
定及原處分均予撤銷，由被告審酌其實際不可歸責原告而延
誤之期間等情，另為適當之處分。兩造其餘之主張，於結論
並無影響，爰不予一一論列。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條
第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日
書記官 陳 滿 麗
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（98年版）第 646-663 頁