裁判字號：
高雄高等行政法院 98年度訴字第548號 行政判決
裁判日期：
民國 99 年 04 月 13 日
案由摘要：
空氣污染防制法事件
高雄高等行政法院判決 98年度訴字第548號
民國99年3月30日辯論終結
原 告 經濟部水利署
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 曾瓊玉
劉俊志
施陽東
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬
訴訟代理人 黃泓銘
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國98年7月31日環署訴字第0980034635號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
本件原告代表人原為陳伸賢署長，於本院審理中變更為楊偉
甫署長，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣被告所屬環境保護局於民國97年12月22日派員至原告所轄
第四河川局管理雲林縣二崙鄉義庄村北側之濁水溪灘地（下
稱系爭國有土地）巡查發現，該裸露灘地未採取有效空氣污
染防制措施，致產生明顯粒狀污染物散布至雲林縣二崙鄉、
西螺鎮等地區，被告乃依空氣污染防制法第31條第1項第6款
及同法第60條規定裁處原告新臺幣（下同）5千元罰鍰並限
立即改善。原告不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行
政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）立法技術常有例示規定與概括規定並存，此乃因一規範概
念所得涵攝之事物類型不明確或範圍廣泛，立法者以例示
規定表現此類型之典型社會事實，並輔以概括性規定以免
繁複或掛一漏萬。對概括性規定之解釋適用，即必須從相
關例示規定中探尋事物之共同特徵，以確認所欲規範的事
物類型究竟為何，再判斷系爭事實是否具備這些共同特徵
而為所欲規範之事物類型所涵蓋，如此方有引用概括規定
之餘地。從而，例示規定中列舉之事項，係從概括規定範
圍內抽出，故概括規定之事項必與例示規定事項性質相類
，概括規定部分，必有能概括全部事項之文句，否則，即
非概括規定（司法院釋字第508號及第566號解釋不同意見
書參照）。法令採例示兼概括規定，所訂概括規定係補充
例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，
作為其解釋之根據（最高行政法院94年度判字第77號判決
參照）。又行政罰之處罰以違反行政法上義務為前提，而
實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法應處罰之對
象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課
以特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成
為行政處罰之對象。惟因行政處罰之處罰對象規定，亦涉
及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確
性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依
據外，不得逕以行政命令訂之（司法院釋字第638號理由
書參照）。
（二）依空氣污染防制法第31條第1項規定，係採用例示規定與
概括規定並存之立法方式，除例示規定即該項第1款至第5
款為污染行為均係因行為人積極行為導致空氣污染外，為
免因污染人有該項第1款至第5款以外之行為，以致產生污
染行為有所遺漏，乃於第6款為概括規定。惟對概括性規
定之解釋適用，必須從相關例示規定中探尋事物之共同特
徵，以確認所欲規範事物類型究竟為何，是以該第6款之
行為仍應與前5款之類型相同，即均須以有污染人之積極
行為導致污染之結果為限，乃法條之當然解釋。又同條第
2項已明文該條第1項第6款之空氣污染行為，係指未經排
放管道「排放」之空氣污染行為，明定須為「積極」之排
放行為始該當之。是該條僅明定應禁止之行為，同法第61
條亦僅處罰行為人，又未授權得規範所有人或管理人之規
定，被告逕以公告將所有人或管理人列入，明顯違法。
（三）經濟部為釐清「河床裸露地之飛砂揚塵是否屬空氣污染防
制法第31條第1項第6款之行為」於98年2月24日邀集法務
部、行政院環境保護署（下稱環保署）及專家學者召開相
關會議，會中多數學者均認為被告所為之公告確有不妥，
另法務部亦於會中提出書面意見略以：「．．．觀諸第31
條第1款至第5款規定，均係以行為人先為一定行為並致生
一定結果後，始足構成各該款所定違規行為（污染行為）
，性質上屬行為責任；而上開臺中縣政府及彰化縣政府依
據第31條第1項第6款所為之公告，則係以自然現象形成揚
塵，而另課予義務人採取防制措施之義務，性質上屬狀態
責任，與上開第31條第1款至第5款規定不同，是否妥適，
宜請環保法規主管機關再酌。」有相關資料附卷可稽。
（四）臺灣河川因氣候、地形及水流方向，屬豐枯變化甚大之荒
溪型河川，每當豪雨或颱風及汛期期間，豪大雨挾帶大量
土石沖刷河床，並致洪水退去時，河床大量自然裸露，植
物無法生長，故旱季受東北季風吹拂所致揚塵，不但非人
為之污染行為，更屬天然不可抗力之自然現象。環保署94
年10月24日環署空字第0940079393號函釋亦認：「依空氣
污染防制法第31條規定，在各級防制區及總量管制區內，
不得有規定之空氣污染行為，本規定之管制對象為針對污
染行為者，有關河床裸露地之飛砂揚塵污染，可能為天然
災害、河川上游集水區未作好水土保持或疏濬工程等多項
因素，導致下游河床砂石裸露，而疏濬工程及相關作業並
非造成該揚塵污染之實際行為者，自不宜認定其為違反前
揭空氣污染法第31條規定，予以處分。」此均可見該法之
立法目的及適用範圍。
（五）至被告97年5月16日府環空字第0973662255號公告「公私
場所、土地（含一般裸露地、河灘裸露地及港區沙地）使
用人、所有人或管理單位未採取下列有效防制措施，致粒
狀污染物散布者，為空氣污染行為。．．．」係以行政命
令增加法律所無之限制，其內容顯與旨揭法律規定明顯牴
觸，應屬無效之規定。縱被告認以公告方式課以土地使用
人、所有人或管理單位之行政法上之作為義務，並據以認
為原告違反作為義務之不作為與積極之作為具等價關係，
該作為義務亦應於法律中明定，且該義務亦應具有期待可
能性。況其公告所列之防治措施或抑制揚塵方法，於排洪
所需之河川區域是否可行，尚有爭議，更遑論一次之防治
措施亦將於颱風豪雨河川水量增加沖刷後，而完全歸於無
效。加以政府機關人力、財力之有其限度，在治水工作尚
需分年編列經費以執行者，如竟要求河川管理機關對河川
內普遍存在之天然裸露地，均需負抑制揚塵之責，應非合
理，而不具期待可能性，且原告自96年起，即委託專業單
位辦理濁水溪抑制揚塵改善策略及功效等之研究，並於自
強大橋下游裸露地試辦以植生、跳島式防風網、覆蓋工法
及土壤穩定劑等措施抑制揚塵，並將視成效再擴大辦理，
亦非完全無作為。
（六）另依97年12月22日稽查相片所示，可發現有農耕地位於觀
測地點之北邊河床內。又原告委託國立中央大學進行之全
省中央管河川區域監測計畫中，依福衛二號之97年12月20
日衛星影像顯示，該污染觀測地點附近亦有面積廣大之農
耕地；故其空氣中散布之沙塵究為河灘裸露地抑或農耕地
所造成，已有爭議，倘確如訴願決定機關所述係因原告許
可種植產生，則其實際行為人為何亦非不可得而知。被告
未查明沙塵之來源究為何者，亦未查證行為人為何，逕以
原告為受處分對象，該處分顯為違法。本件違反空氣污染
防制法規定應有之管制目的與對象，其據以處分之公告更
牴觸法律規範之內容等情，並聲明求為撤銷訴願決定及原
處分。
四、被告則以︰
（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為．．
．六、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第
31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以
下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1
00萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆
期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其
停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並
得廢止其操作許可證或勒令歇業。」空氣污染防制法第31
條第1項第6款及第60條分別定有明文。次按被告97年5月
21日府環空字第0973662326號公告：「（一）公私場所、
土地（含一般裸露地、河灘裸露地及港區沙地）使用人、
所有人或管理單位未採取下列有效防制措施，致粒狀污染
物散布者，為空氣污染行為。1.稻草蓆覆蓋或綠覆蓋。2.
灑水或噴灑化學穩定劑。3.覆蓋防塵布或防塵網。4.鋪設
粗級配。5.其他有效防制措施。．．．」另空氣污染行為
管制執行準則第2條規定：「本準則適用於主管機關執行
未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第
3條：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應
於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽
查污染源所逸散。」第4條規定：「主管機關執行空氣污
染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸
散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放．．．
。」
（二）各級防制區及總量管制區內，不得有經主管機關公告之空
氣污染行為，若有違反，即應受罰。被告所屬環保局於97
年12月22日派員至系爭國有土地巡查發現，該裸露灘地未
採取有效空氣污染防制措施，致產生明顯粒狀污染物散布
至雲林縣二崙鄉、西螺鎮等地區，乃拍照存證，核認原告
未依空氣污染防制法第31條第1項第6款授權被告所為之97
年5月16日府環空字第0973662255號公告內容辦理，由被
告依空氣污染防制法第60條規定裁處原告罰鍰（並限即日
改善），有空氣污染稽查紀錄工作單、採證照片6張及裁
處書影本附於原處分卷可稽，揆諸首揭規定，要屬有據。
（三）按行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務
事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與
因積極行為發生事實者同。」是被告依空氣污染防制法第
31條第1項第6款所訂公告，規範公私場所、土地（含一般
裸露地、河灘裸露地及港區沙地）使用人、所有人或管理
單位有採取防止產生明顯粒狀污染物散布於空氣之義務，
而原告所轄第四河川局卻以消極不作為之方式，達到發生
與積極行為相同之結果，核屬不作為之行政不法行為。次
據依行政院環境保護署中部地區河川揚塵對空氣品質影響
之調查評估專案工作期末報告（計畫編號：EPA-95-FA14-
03-A216）第5章結果與討論5.2.1河床耕地調查：於西元
2006年12月8日進行現地勘查，發現濁水溪河床上有大片
面積預作西瓜田地，該地已經過人工整地及噴灑除草劑，
入侵草種已消失殆盡，此時地面已無任何覆蓋物，致使揚
塵面積區位增加，地面上的沙塵藉由跳動、滾動以及撞擊
而往南岸飄散。又被告於97年12月22日派員稽查系爭國有
土地，發現該裸露灘地未採取有效空氣污染防制措施，致
粒狀污染物散布及由彰化縣境內之濁水溪灘地揚塵隨風飄
至本縣二崙鄉依稽查照片所示其空氣污染情事係河川公有
地所造成（如稽查紀錄所示），且依上述期末報告所示濁
水溪揚塵起因應包含自然及人為因素，經查河川公有地管
理雖採許可制，惟管理單位亦應負管理之責，避免河川公
有地開發、利用、許可過程造成空氣污染情事產生等語，
有雲林縣環保局濁水溪監測紀錄之各測站影像參考照片附
卷佐證。足見原告所轄系爭國有土地，係因經過人工整地
及噴灑除草劑，入侵草種消失殆盡，地面無任何覆蓋物，
致使揚塵面積區位增加等可歸責於原告之危險前行為，致
產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，核已符合行政罰法第
10條第2項所定「因自己行為致有發生違反行政法上義務
事實之危險者，負防止其發生之義務。」之情況。且實際
上原告所轄系爭國有土地，尚非不得採取復原草種或其他
措施，防止揚塵發生。是被告此本件原告自己之先行行為
，負有防止其發生之義務，惟原告應防止而不防止，依行
政罰法第10條第1項規定，核認應與積極行為而導致行政
不法行為事實發生負相同責任。至原告所訴人力、財力有
限乙節，縱然屬實，亦難據此免除本件違規責任。凡因空
氣污染行為違反空氣污染防制法第31條第1項各款情形之
一者，依空氣污染防制法第60條規定除處罰鍰外，須限期
完成改善，並經被告所屬環保局複查，相同地點無相同之
污染行為發生，即可認定為改善完成，然被告所屬環保局
於98年11月12日至雲林縣二崙鄉大庄新興社區北側之濁水
溪灘地亦發現農民正在進行人工整地及噴灑除草劑，亦當
場告知水利署相關官員，原告應防止而不防止，依行政罰
法第10條第1項規定，核認應與積極行為而導致行政不法
行為事實發生負相同責任。
（四）有關八八水災後濁水溪揚塵相關調查資料：
1、裸露面積：原有9,000公頃，光從自強大橋至西濱大橋間
揚塵潛在區位即發生大幅變化，96年中山醫學大學調查河
川揚塵區位約為717公頃，八八水災後，原有租用耕地多
數被沖蝕，揚塵潛在區位面積擴大至1,503公頃。
2、濁水溪流量：依據原告統計資料發現每年枯水時期（12月
）水量在2000年設置集集攔河堰前的水量有明顯的減少現
象，出現將近減少一半水量的差異，從2000年每秒有50至
70立方公尺降低至2008年的每秒30立方公尺左右，2009年
更不足每秒10立方公尺，對下游河床沙灘地的面積也將導
致大幅增加，造成揚塵問題。環境基本法第4條規定，國
民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。環境
污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責
。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負
責。則濁水溪屬中央管河川，經濟部水利署第四河川局應
善盡管理之責。
（五）又依環境基本法第25條規定：「中央政府應視社會需要及
科技水準，訂定階段性環境品質及管制標準。地方政府為
達成前項環境品質標準，得視其轄區內自然及社會條件，
訂定較嚴之管制標準，經中央政府備查後，適用於該轄區
。各級政府應採必要措施，以達成前2項之標準。」則被
告以97年5月16日環府空字號地0973662255號公告「空氣
汙染行為」：「公私場所、土地（含一般裸露地、河灘裸
露地及港區沙地）使用人、所有人或管理單位未採取下列
有效防治措施，致粒狀污染物散布者，為空氣污染行為。
」使用人、所有人及管理單位皆須負起管理之責任，應使
用有效防制措施減少粒狀污染物散布。本件舉發當日污染
行為發生地點並未見使用人且污染產生地點範圍頗大，無
法界定該污染發生區域誰屬；另一方面，管理單位本應善
盡管理之責，積極勸導許可使用土地民眾做好相關防制措
施，而非任由許可使用土地民眾任意製造污染，因此本件
告發對象仍以管理單位為主要對象。
（六）98年11月2日濁水溪河床之風吹沙，覆蓋了護岸內農民辛
苦耕種的作物，農民血汗被沙掩埋，辛苦付之一炬，當地
人民的健康亦暴露在沙塵暴中，違反憲法第15條規定，人
民之生存權、工作權、財產權應予保障之意旨，原告卻將
其歸咎於大自然的力量、天然的災害，惟中央至今仍未將
濁水溪揚塵所造成災害納入災害防救法之其他災害類別中
，揚塵所造成農作物損害未符合農業天然災害救助辦法之
天然災害類別，揚塵不應單以自然環境做為解釋等語，資
為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分明陳明在卷，並有空
氣污染稽查紀錄工作單、現場稽查照片數幀、被告98年3月
10日府環空字第0983661477號執行違反空氣污染防制法案件
裁處書、被告97年5月16日府環空字第0973662255號公告附
原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點者為被告依空氣
污染防制法第31條第1項第6款及同法第60條規定，裁罰土地
管理人即原告，有無理由？惟查：
（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一
、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作
致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。二、
從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或
其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣
。三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操
作，致產生惡臭或有毒氣體。四、使用、輸送或貯放有機
溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。五、餐
飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭。六、其他經主管機關
公告之空氣污染行為。」「違反第31條第1項各款情形之
一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為
工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依
前項處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按
日連續處罰．．．。」分別為空氣污染防制法第31條第1
項及第60條所明定。依首揭空氣污染防制法第31條第1項
，被告固以97年5月16日府環空字第0973662255號公告於
空氣污染行為，公告事項三明定：「公私場所、土地（含
一般裸露地、河灘裸露地及港區沙地）使用人、所有人或
管理單位未採取下列有效防制措施，致粒狀污染物散布者
，為空氣污染行為。1.稻草蓆覆蓋或綠覆蓋。2.灑水或噴
灑化學穩定劑。3.覆蓋防塵布或防塵網。4.鋪設粗級配。
5.其他有效防制措施。」等事項，惟按行政罰係對於違反
行政法上義務行為所為之制裁，應以有「行政法上義務」
為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治
條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能
因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如消極不作為
之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止
之義務，能防止而不防止者，其不法之評價，應與積極行
為相同。又行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲
干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上根據，無法律
規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則。揆諸首揭
空氣污染防制法第31條第1項規定，可知該法條之處罰對
象為具有「從事」上開違規行為之人，亦即以有「從事」
燃燒等違規行為之構成要件，原則處罰行為人，至各級防
制區及總量管制區之所有人或管理人如無從事燃燒等污染
行為，並非當然為處罰之對象，此參最高行政法院87年度
判字第1640號判決理由，同採相同見解。再者，空氣污染
防制法第31條第1項第6款之要件僅規範各級防制區及總量
管制區內不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為，該
條款之要件並無明示場所所有人等間接管理人違反監督管
理責任，亦得作為處罰之主體。是上開空氣污染防制法第
31條第1項之處罰對象以具有「從事」上開違規行為之人
，引起塵土飛揚、致散布油煙、惡臭或有毒氣體等污染空
氣之行為而無適當防制措施，即以有「從事」燃燒等行為
為違規行為之構成要件；至於消極不作為之人是否應就空
氣污染之事實負責，仍須消極不作為之人對行政法上義務
事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，其消
極不作為始與積極行為相同。準此，場所所有人等間接管
理人就其消極不作為是否應負與積極從事污染行為相同之
責任，仍須判斷消極不作為之行為人對於違反行政法上義
務事實之發生，依法是否有防止之義務，能防止而不防止
之情事，尚不得僅以場所所有人等間接管理人未盡監督管
理之責，逕認場所之所有人等間接管理人應負消極不作為
責任。
（二）本件依被告97年12月22日稽查紀錄記載：「該單位負責濁
水溪流域之整治管理，因管理過程流域裸露灘地未採取有
效空氣污染防制措施，致東北季風時，產生大量揚塵並飄
至本縣轄內，影響濁水溪南岸沿岸之村落環境生活品質甚
巨，已多次協調該單位改善。本次稽查於本縣二崙鄉義庄
村北側發現位於本縣轄內之濁水溪裸露灘地，仍未採取有
效空氣污染防制措施，致污染物散布及由彰化縣境內之濁
水溪灘地揚塵，隨風飄至本縣二崙鄉西螺鎮等地區。」等
語；被告98年3月10日府環空字第0983661477號執行違反
空氣污染防制法案件裁處書記載違規事實為「本縣環境保
護局於97年12月22日派員稽查貴署所屬單位位於本縣二崙
鄉義庄村北側之濁水溪灘地（位於本縣轄內），發現該裸
露灘地未採取有效空氣污染防制措施，致粒狀污染物散布
及由彰化縣境內之濁水溪灘地揚塵隨風飄至本縣二崙鄉、
西螺鎮等地區，該行為已違反空氣污染防制法第31條第1
項第6款規定。」處分理由及法令依據為「違反空氣污染
防制法第31條第1項第6款之規定，並依同法第60條規定處
分之」，固有上開被告稽查紀錄、現場稽查照片數幀及裁
處書可稽，足認系爭河川土地內除私有地外，均屬國有土
地，原告為系爭國有土地之管理人。然查，系爭國有土地
裸露灘地，係由訴外人農民使用，有土地登記簿謄本及原
告提出（濁水溪）雲林縣河川公地種植許可案件清冊在卷
足佐。又依環保署中部地區河川揚塵對空氣品質影響之調
查評估專案工作期末報告（計畫編號：EPA-95-FA14-03-A
216）記載：「第5章結果與討論．．．5.2.1河床耕地調
查：於2006年12月8日進行現地勘查，發現濁水溪河床上
有大片面積預作西瓜田地，該地已經過人工整地及噴灑除
草劑，入侵草種已消失殆盡，此時地面已無任何覆蓋物，
致使揚塵面積區位增加，地面上的沙塵藉由跳動、滾動以
及撞擊而往南岸飄散。」等語；且被告訴訟代理人亦於98
年11月17日於本院準備程序陳稱：「（問：揚塵是否因農
民翻土所造成？）大部分因農民翻土受東北季風吹拂所致
揚塵」等語；被告訴訟代理人於99年3月30日在言詞辯論
程序陳述：「（問：被告如何證明揚塵與許可用有因果關
係？）於97年12月22日派員稽查原告所轄位於雲林縣二崙
鄉義庄村北側之濁水溪灘地，發現該裸露灘地並無採取有
效空氣防制措施，以致粒狀污染物散布至雲林縣二崙鄉、
西螺鎮等地」等語，並有環保署中部地區河川揚塵對空氣
品質影響之調查評估專案工作期末報告、本院準備程序筆
錄及言詞辯論筆錄附卷可稽，足證揚塵係農民使用系爭國
有土地，且未採取有效空氣防制措施所致，農民始為實際
行為人，茲無疑義。本件原告既非從事上開違規行為之行
為人，且空氣污染防制法第31條第1項第6款之要件僅在規
範各級防制區及總量管制區內不得有其他經主管機關公告
之空氣污染行為，該條款之要件並無明示場所之所有人或
管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。從而，
被告援引空氣污染防制法第31條第1項第6款規定，遽以對
原告裁處罰鍰，顯有違法律保留與明確性原則。
（三）另按行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共
秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人
自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴
性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之
本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人
若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標
。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時
，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為
裁罰對象（參見黃啟禎著，干涉行政法上責任人之探討，
收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論
文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著
，行政法要義，91年10月2版，第520頁）。復參最高行政
法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「依84年8
月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法
第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（
相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，
其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關
究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物
違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁
量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處
罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處
罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處
罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰
。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已
對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」
等語。同認行為責任優先狀態責任。則行政機關於違章裁
罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任
優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近
者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直
接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適
法。本件依原告提出（濁水溪）雲林縣河川公地種植許可
案件清冊記載，被告已得特定對空氣污染行為之發生具有
事實管領力之農民，被告置直接應負責任之人免受處分，
而處分次要責任之原告，自有違誤。另被告抗辯依行政罰
法第10條第2項規定，原告應負違章責任云云，惟農民為
系爭國有土地之使用人，於使用期間內直接占有系爭國有
土地，並享有使用、收益之權限；原告為系爭國有土地之
借用人，於使用期間內未占有系爭國有土地，並無直接管
領力，則原告是否有即時排除危害之可能，容有爭執。且
空氣污染防制法第31條第1項第6款規定，並非處罰消極不
作為之人違反監督義務，業如前述，則縱原告確有未善盡
監督管理系爭國有土地之責，而有處罰之必要，亦非空氣
污染防制法第31條第1項第6款所能涵蓋，不能因有此一規
定而推論消極不作為之人違反監督義務，並認應與積極行
為為相同之處罰。從而，本件被告不處罰從事空氣污染違
規行為直接管領使用系爭國有土地之農民，逕以原告未善
盡管理防制之責，予以處罰，於法即有未合。
六、綜上所述，本件被告依空氣污染防制法第31條第1項第6款並
依同法第60條規定，裁處原告罰鍰5千元並限即日起改善，
其認事用法尚有未洽，訴願決定未予糾正，而予以維持，同
有可議；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，
為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷。另本件
事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結
果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條
第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提
起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）
。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
書記官 洪 美 智
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（99年版）第 163-178 頁