裁判字號：
臺中高等行政法院 98年度訴字第95號 行政判決
裁判日期：
民國 98 年 12 月 23 日
案由摘要：
未依核定事業擴展計畫使用
臺中高等行政法院判決 98 年度訴字第 95 號
98 年 12 月 16 日辯論終結
原 告 黃○評
謝○陽
共 同
訴訟代理人 許燦奎 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓○源
訴訟代理人 林○春
張○憲
張奕群 律師
上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟
部中華民國98年2月3日經訴字第09806106010 號訴願決定，提起
行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應通知彰化縣和美地政事務所，將坐落彰化縣○○鎮○○段
000之0土地，及坐落彰化縣○○鎮○○段000之0土地之使用地
類別均變更為丁種建築用地。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告彰化縣和美地政事務所部分，已據原告撤回
，且其撤回並不違反公益，自應准許。又本件被告以勝○衛
材股份有限公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已
違反非都市土地使用管制規則第 31條第5項及第54條之規定
，乃於 97年7月14日以府建工字第0970412222號行政處分廢
止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，因該處分之
效力，使已屬原告黃○評所有坐落彰化縣○○鎮○○段000
之0土地，及原告謝○陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段 0000
之 0土地之使用地類別，由丁種建築用地變更為農牧用地，
原告等自得主張上開行政處分違法侵害其權利，而經訴願程
序提起本件撤銷訴訟。
二、事實概要：緣訴外人勝○衛材股份有限公司因設置污染防治
設施之需，前經經濟部工業局於民國（下同）89年 1月11日
以工（89）中字第560021號函核發工業用地證明書，核准增
加毗連用地地點：彰化縣○○鎮○○段0000地號（以下稱系
爭土地，原地主林○木，並於89年6月3日變更使用地類別為
丁種建築用地）。嗣林○木於89年8月2日將前揭彰化縣○○
鎮○○段0000地號土地分割為三筆，分別為0000地號、0000
-0地號及0000-0地號，其中0000地號於89年9月1日售予勝○
衛材股份有限公司。案經被告先後於93年8月24日、94年9月
5日、95年8月15日、96年3月7日會勘，發現勝○衛材股份有
限公司擅自將部份土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設
施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且前
揭0000-0 地號及0000-0地號於95年1月11日經法院拍賣後又
合併分割為8筆土地（0000-0地號、0000-0地號、0000-0 地
號、0000- 0地號、0000-0地號、00 00-0地號、0000-0地號
、00 00-0地號）並於95年3月至10月間分售予黃○賢、葉○
雪、原告黃○評及原告謝○陽等 4人。被告認勝○衛材股份
有限公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非
都市土地使用管制規則第 31條第5項及第54條之規定，乃於
97年7月14日以府建工字第 0970412222號函廢止經濟部工業
局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復
原○○鎮○○段0000地號（面積4573㎡）原編定（副本予原
告）。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴
訟。
三、本件原告主張：
㈠被告廢止系爭工業用地證明書，顯逾行政程序法第 124條所
規定2年除斥期間：
⒈依行政程序法第123條、第124條及非都市土地使用管制規
則第 31條第5項規定，如經工業主管機關檢查發現未依原
核定計畫使用，應已構成廢止原授益處分之原因，至於應
否令其改善或重新申請，應不影響 2年除斥期間。換言之
， 2年除斥期間，並不因工業主管機關令其改善或重新申
請而延長。核被告至遲應於 93年8月24日即已知悉訴外人
勝○衛材股份有限公司，未依授益處分之要求履行負擔（
即作為設置污染防治設備之用），並業於93年9月7日以府
建工字第0930172530號函，通知該公司須依核定計畫完成
使用。顯見本件如有廢止原授益處分原因，應早在 93年8
月24日前就已經發生，且為被告所明知，故如認為被告有
權廢止原授益行政處分，亦應於 2年之除斥期間內為之，
亦即至遲應於95年8月23日前為之。詎被告竟遲至97年7月
14日，始作成廢止系爭工業用地證明書之行政處分，此顯
逾前揭行政程序法第124條所規定2年除斥期間。
⒉本件訴外人勝○衛材股份有限公司因設置污染防治設施之
需，申請毗連彰化縣○○鎮○○段0000地號（面積4573平
方公尺）之土地，作為防治污染設備設施之使用，嗣經經
濟部於 89年1月11日核發工業用地證明書在案，並經被告
登錄專冊列管在案，依非都市土地使用管制規則第54條之
規定，被告應檢查有無依核定計畫使用，詎被告竟遲至 4
年7個月後即93年8月24日，始發現勝○公司未依核定計畫
使用；復在發現未依核定計畫使用後，竟又遲至近 4年即
97年7月14 日始廢止系爭工業用地證明書，故被告竟任令
勝○衛材股份有限公司長達8年之久，均未履行該負擔（
即設置污染防治設備），此應屬行政疏失或怠惰所致，豈
會是行政程序法第7條第1款所謂有助於目地達成所採取之
方法？故被告迄至8年之後即97年7月14日，始廢止系爭工
業用地證明書，顯逾行政程序法第124條所規定2年除斥期
間。
⒊抑有進者，原核准毗連0000地號之土地，業於89年8月2日
分割成三筆土地（0000、0000之0、0000之0地號），其中
0000地號之土地（2542平方公尺），已移轉所有權登記予
勝○公司，而 0000之0地號及0000之0地號2筆土地，仍為
原地主林○木所有，嗣後該 2筆土地遭法院拍賣，而由訴
外人林○俊得標後，合併成1筆後，再分割成8筆土地，並
由原告等人分別於 95年2、3月間，買受取得上開2筆土地
，試想，在原核准毗連土地，已經分割及移轉所有權登記
予他人、及移作興建廠房作他用情況下，又如何期待勝○
公司改善或重新申請？故被告主張依據行政程序法第 7條
第 1款規定，認為其所採取之方法係有助於目的之達成，
從而主張應自95年8月15日會勘起算2年除斥期間，應不足
採信。
⒋依被告於 93年8月24日至勝○衛材股份有限公司申請毗連
工業用地完成使用證明會勘處理報告之會勘結果：．．．
經現場勘查時，該筆土地上建有廠房及辦公室，並未依原
核定計畫使用，請於93年11月30日前確實依所提報污染防
治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則將予以註
銷並恢復其原來變更用地前之土地編定等語。可知，被告
至遲於 93年8月24日就已知悉勝○衛材股份有限公司並未
依原核定計畫使用，故限令該公司應於93年11月30日前確
實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用。然勝○衛材
股份有限公司迄未依原核定計畫使用，故如以被告所限令
之最後期限 93年11月30日起算2年之除斥期間，被告至遲
應於95年11月30日前廢止系爭工業用地證明書，詎被告竟
遲至 97年7月14日始作成廢止系爭工業用地證明書之行政
處分，顯逾行政程序法第124條所規定2年除斥期間。
㈡原告係信賴土地登記，而善意取得系爭土地之第三人，故應
受法律善意取得之保護：
⒈按非都市土地使用管制規則第 30條第5項規定：「申請人
以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地
變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，
應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部
加註核定事業計畫使用項目」。本件於當初核發工業用地
證明書並通知彰化縣和美地政事務所辦理地目變更登記時
，並未按上開規定於所核定土地之土地登記簿標示部加註
「核定事業計畫使用項目」，故原告等買受時，當無法發
現系爭土地，乃係經核定作為特定事業計畫之使用，顯見
原告確係屬於善意第三人。
⒉被告雖抗辯非都市土地使用管制規則第 30條第5項所規定
應於土地登記簿標示部，加註核定事業計畫使用項目，係
在系爭土地使用編定變更後即 90年3月26日始經內政部函
令修正之條文，故修正前並無規定必需要有此加註云云。
然被告在上開條文修正後曾分別於93年8月24日、94年9月
5日、95年8月15日發現勝○衛材股份有限公司未依核定事
業計畫作為污染防治設備之使用，並分別發函通知該公司
且敘明已違反非都市管制規則第54條及第31條之規定，將
廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定（詳參原行政處分
書第2頁第4點），試想，被告在93年、94年間，就已經發
現訴外人勝○衛材股份有限公司違反使用規定，當初非但
未依非都市土地使用管制規則第54條及第31條之規定，廢
止其事業之核定並通知地政機關恢復原編定，亦未依內政
部 90年3月26日函令修正後之非都市土地使用管制規則第
30條第 5項之規定通知地政機關，在該土地之土地登記簿
標示部上加註「核定計畫使用項目」之字樣，致使原告等
於95年2、3月間因不知上情，始向訴外人林○俊購買系爭
土地，顯見原告確屬善意第三人。
⒊再者，原告買受系爭土地時，其土地登記簿謄本所記載之
使用地類別均為丁種建築用地，而使用地類別，係屬應登
記在土地登記簿謄本標示部之事項，應具有公示作用，且
原告等人係因信賴土地登記，始願意出資購買系爭土地，
故應有土地法第43條所規定善意取得之適用。
㈢原告黃○評及謝○陽均係信賴土地登記簿標示部所登載使用
地類別為「丁種建築用地」，始買受系爭土地，抑有進者，
原告黃○評更因信賴主管機關所核發之建造執照，始動工在
其所買受系爭土地上興建廠房，故應有信賴保護原則之適用
：
⒈舉凡人民因信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依
此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無
行政程序法第 119條所列信賴不值得保護之情形，又其信
賴利益保護之結果，並未對公益造成重大危害，且信賴利
益，顯然大於廢止行政處分所欲維護之公益，則該行政行
為即不得廢止，以保護人民之信賴利益（司法院釋字第52
5 號解釋意旨參照）。又「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合法之信賴」，行政程序法第
8條亦定有明文。
⒉原告黃○評及謝○陽因善意信賴地政機關（基於前揭授益
處分）將系爭土地使用地類別編定為「丁種建築用地」，
方分別以高價即463萬餘元及316萬元購買系爭土地，原告
黃○評並基於此信賴基礎，再花費 400多萬於系爭土地上
興建廠房從事生產工作，另訴外人黃○賢亦以高價即1250
萬元購買該土地，並再耗資 800多萬元建築合法之廠房且
設立公司營業，故原告經濟上之利益非必然小於公益。若
原告金錢損害甚鉅，且又屬善意信賴登記者，其與被告撤
銷原處分，僅係為維護特定 8筆土地「土地變更編定之合
目的性及土地登記與核定用途相符之正確性」之公益相較
，原告之信賴利益並未較小。抑有進者，系爭土地縱回復
原編定農牧用地，並未必然將增進公眾之利益；未回復原
編定，亦未必然損及公眾之利益。況該土地先前既然能核
准為丁種建築用地，為何對於因信賴土地登記而善意取得
之原告而不能准許？由此足見，若不回復原編定之農牧用
地，將可保全原告等人之信賴利益及財產，且不致於對公
益產生危害，兩相權衡之下，自應仍維持上揭授益行政處
分，以保護善意第三人之信賴利益為重。然被告並未為此
審酌，即率爾廢止前揭工業用地證明書之核定，此顯有違
行政程序法第7條及憲法上之比例原則之適用。
㈣按行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決，經
原告聲請並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀
之必要處置，此行政訴訟法第 196條定有明文。換言之，原
告為回復原狀之聲請，並非需待撤銷行政處分判決確定後，
始得為之，否則上開條文，將形同具文。核被告廢止系爭工
業用地證明書之行政處分，及函請彰化縣和美地政事務所去
執行將原告所有系爭土地變更為農牧用地，雖已執行完畢，
然其執行結果狀態仍然存在，且此執行結果之狀態，如經除
去，尚屬能回復（即回復丁種建築用地），並非如拆除違章
建築之行為，一經執行拆除完畢，即無回復原狀之可能，故
原告依行政訴訟法第196條之規定，為先位訴之聲明第2項之
請求，於法應屬有據等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及
原處分關於原告黃○評所有坐落○○鎮○○段 000之0地號
、面積 364平方公尺、權利範圍全部；及原告謝○陽所有坐
落同上地段000之0地號面積262平方公尺，權利範圍全部等
2 筆土地部分所為之決定。被告應將原告黃○評所有坐落彰
化縣○○鎮○○段 000之0地號、權利範圍全部之土地；及
原告謝○陽所有坐落同上地段 000之0地號，權利範圍全部
等 2筆土地之使用地類別，均回復為丁種建築用地；被告並
應通知彰化縣和美地政事務所，將上開2筆土地登記簿標示
部所記載之使用地類別，均回復為丁種建築用地。
㈤追加之備位聲明：
⒈核本件隨訴訟程序之進行及被告所執訴訟資料之提出，原
告始知被告所為廢止經濟部工業局所核定系爭工業用地證
明書之行政處分，恐因缺乏事務管轄之權限而告無效，嗣
經原告於98年07月31日向原處機關即被告請求確認系爭行
政處分無效，然被告竟以：依行政訴訟判決結果辦理函復
。此顯係拒絕原告之請求。退萬步而言，縱認該函並非係
不允許原告之請求，然其自受請求後迄今業已逾30日，故
原告再以此辯論意旨狀，作為請求確認行政處分無效之備
位訴之聲明。又本件追加之備位聲明，與先位訴訟二者間
，所涉及基礎事實俱為相同，所據之訴訟資料、證據資料
，亦可互為援用，爰特依此行政訴訟法第111條第1項、第
3項第 2、4款及第6條第2項之規定，追加此備位訴之聲明
：確認被告於97年7月14日所為廢止經濟部工業局於89年1
月11日工（89）中字第560021號函核發勝○衛材股份有限
公司之工業用地證明書（核准地號原為○○鎮○○段0000
地號、面積4573平方公尺）之府建工字第0970142222號行
政處分無效。
⒉按「撤銷或廢止原行政處分」之行政機關，除因原作成行
政處分機關已因合併或裁撤致不存在之情形外，應由原作
成處分機關為之；至於因發生權限合法移轉之情形，而後
來取得處分權限之行政機關，亦僅不過就取得權限後之事
件，有准駁或其他相關處理權而已，至於其就權限移轉前
，由原有權機關所作成之合法行政處分，應並無逕行廢止
或撤銷之權利，此證諸行政程序法第123條第1項所明文規
定之「原處分機關」自明。本件原核准發給勝○衛材股份
有限公司工業用地證明書之原處分機關為「經濟部」（89
中字第560021號行政處分），雖處理上開相關事務之權限
，業於89年11月15日之後，已因法令修正而移轉予彰化縣
政府，惟作成前揭核准工業用地證明書之授益行政處分之
機關係「經濟部」，故被告針對經濟部工業局，在權限移
轉前所作成之行政處分，應無廢止之權利，換言之，有關
系爭工業用地證明書之核定，如確有廢止之事由發生時，
亦應由經濟部自行為之，詎被告竟以自己名義，逕行廢止
經濟部依法所作成之行政處分，此顯有逾越權限，依前揭
法律規定，被告所為之原處分，應歸屬無效。
四、被告則以：
㈠經濟部工業局 89年1月11日工（89）中字第560021號函核發
工業用地證明書，核准勝○衛材股份有限公司毗連廠地地號
：彰化縣○○鎮○○段 0000地號（面積4,573平方公尺），
作為設置污染防治設備使用，（工業用地證明書說明五第 5
點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使
用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地
前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非
都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原
則，經濟部工業局於93年1月7日工地字 09203528110號函檢
送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司
函告各直轄或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記
時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第
0920083004號函說明一之（二）第 1點所示，於土地登記簿
標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政
府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之
擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。依前述事
實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土
地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應
依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」
，先予敘明。
㈡本件係勝○衛材股份有限公司因設置污染防治設施之需，經
經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第 560021號函核發
工業用地證明書及第89900203號函核准工廠變更登記，核准
毗連廠地地號：彰化縣○○鎮○○段 0000地號（面積4,573
平方公尺）在案，惟勝○衛材股份有限公司未依核定事業計
畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦
公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月2
4日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172
530號函、94年10月18日府建工字第 0940201573號函、95年
10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理
報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已
違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，
被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展
工業相關規定向經濟部工業局重新提出申請。勝○衛材股份
有限公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使
用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使
用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建
工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使
用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向本府提
出陳述意見。惟該公司未能於期限內提出，爰被告廢止該事
業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復
原○○鎮○○段0000地號（面積4573㎡）原編定，並於97年
7月 16日送達原告，依法並無違誤。而該廢止處分並未直接
對原告生具體的法律上效果。原告等所有系爭土地，係由彰
化縣和美地政事務所將土地之「使用類別」由「丁種建築用
地」變更編定為「農牧用地」。因此原告對系爭土地之變更
登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分不服（即和
美地政事務所之處分），提起訴願。被告函請彰化縣和美地
政事務所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權
限，對於下級機關所為之指示，並非直接對原告為行政處分
。
㈢本案並無逾越行政程序法第124條之2年期間：
⒈「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面
積審查辦法」於97年7月11日修正，於第17條中規定：「
興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明
書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依
前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延
。但以一次為限，並不得超過一年。」
⒉本件應自96年3月7日彰縣府會勘知悉土地已移轉第三人，
才確定勝○公司無法完成使用時，開始計算 2年期間；93
年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外
重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7
條第1款之作為。洵至 95年間因未見改善或重新申請，因
此函示將廢止，退步言，若自95年8月15日會勘後起算2年
期間，亦未逾期。
㈣本件應與土地法第43條規定無涉，土地法第43條規定係為保
護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三
人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷
而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此
應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕
對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。
㈤關於原告主張信賴保護原則部份：
⒈「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則
，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在違
法授益處分之撤銷（廢止），「依法行政原則」與「信賴
保護原則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤
銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則
係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既
存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問
題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷、廢止違法
授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信
賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要
性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤
銷、廢止。
⒉而系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業
或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置
污染防治設施之使用，且原核准機關即經濟部工業局亦有
預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃
使用，已違反非都市土地使用管制規則第 31條第5項規定
，因之被告 97年7月14日府建工字第0970142222號函及同
日府建工字第0970143831號函所為廢止經濟部工業局核發
之工業用地證明書之核定及函請彰化縣和美地政機關恢復
系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：⑴
行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性。⑵土
地登記與核定用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益
性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因
此本件應無信賴保護之適用。
㈥本件原由經濟部工業局核發工業用地證明書，嗣法規修改，
被告依現行法令規定有權廢止該證明書：
⒈「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面
積審查辦法」第12條，在89年11月15日修正，規定核發工
業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由
土地所在地之地方工業主管機關核發。
⒉經濟部工業局亦認為該局依法已無從對計劃內容後續發展
情形進行管控或廢止，因此被告有權廢止系爭工業用地之
證明書。
⒊本件並未違背行政程序法第 11條第4項之公告移轉管轄之
規定。「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及
用地面積審查辦法」，經濟部89年11月15日令修改第12條
：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備申請
增加毗連非都市土地時，應擬具下列書件，向土地所在地
地方工業主管機關申請核定擴展計劃，並申請工廠變更登
記及核發工業用地證明書。」該修正條文已刊登於89年12
月11日經濟部公報。
㈦綜上，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁
回原告之訴。
五、原告請求先位聲明部分，經查：
（一）、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者
，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、．
．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。
」為行政程序法第123條第3款所規定。而「前條之廢止
，應自廢止原因發生後二年內為之。」亦為同法第 124
條所規定。又按行政程序法第 124條關於附負擔之授益
行政處分，因受益人未履行其負擔之廢止，係規定「自
廢止原因發生後」二年內為之，其除斥期間之起算既係
以「廢止原因發生」為準，即係以事實上發生廢止原因
時起算，則該廢止權行使之除斥期間計算，自不問有廢
止權之機關是否知悉廢止原因已發生。
（二）、又按授予利益之合法行政處分，因附負擔之行政處分，
受益人未履行該負擔者，得由原處分機關依職權為全部
或一部之廢止，固為行政程序法第 123條所規定，然此
所謂「原處分機關」，如於作成授予利益之行政處分後
，法定管轄機關已改變之情形，受益人是否已履行其負
擔，自應由後繼接續該項業務之主管機關，予以調查認
定，是如發生受益人未履行該負擔時，自應由廢止原因
發生時之法定管轄機關，為該授予利益行政處分之廢止
。查「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應
擬具下列書件各八份，向土地所在地之直轄市政府建設
局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管
機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書
」為89年11月15日修正前興辦工業人申請利用毗連非都
市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第 9條所規定；然
89年11月15日修正之上開審查辦法第12條（本件原處分
作成時之規定亦同）已規定，將核發工業用地證明書之
法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之
地方工業主管機關核發，該修正條文亦已刊登於89年12
月11日經濟部公報。是以本件之情形，廢止原因發生時
之主管機關即為本件被告，被告對於是否為廢止自有決
定之權限。
（三）、查訴外人勝○衛材股份有限公司因設置污染防治設備，
申請核發工業用地證明書， 經經濟部工業局89年1月11
日以工（89）中字第560021號函核發工業用地證明書，
核准毗連廠地地號：彰化縣○○鎮○○段0000地號（面
積4,573平方公尺）土地， 得自工業用地證明書發出之
次日起1年內辦妥變更編定為丁種建築用地， 而所核發
之工業用地證明書載明「．．．四、申請內容：．．．
（四）預定建廠地點需地總面積及建築用地之分配：．
．4.變更後建築用地之分配：．．． （6）增置防治公
害設備用地（二二○五．○○平方公尺） ．．．（五）
毗連用地預定動工建築及完工時間：1.興工日期：民國
八十九年一月三十一日2.完工日期：民國八十九年十二
月三十一日」，且於經濟部核發上開工業用地證明書之
工（89）中字第560021號函之說明五、其他事項：（五
）並載明「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規
劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其
原來變更用地前之土地編定。」 （見本院卷61頁以下）
。是經濟部發給之上開工業用地證明書，核准訴外人勝
○衛材股份有限公司依行為時非都市土地使用管制規則
第31條之規定，取得系爭毗連之非都市土地得申請變更
編定為丁種建築用地之許可，係以依其申請時所提報污
染防治計畫書規劃及配置使用，「設置污染防治設備」
為條件，而屬附負擔之授予利益行政處分。又系爭毗連
之非都市土地雖得申請變更編定為丁種建築用地，然亦
因其係以作為「設置污染防治設備」為條件而變更編定
，系爭毗連之非都市土地其使用，自應受此使用目的之
管制，而不得供作他用；如發生已無法依上開管制目的
使用之事實，即所發給之上開工業用地證明書所附負擔
已未能履行時，主管機關即應將所發給之工業用地證明
書予以廢止，而無裁量之餘地。
（四）、又訴外人勝○衛材股份有限公司取得經濟部工業局上開
工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，系爭土地之
原地主林○木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為
丁種建築用地。嗣林○木於89年8月2日將前揭彰化縣○
○鎮○○段0000地號土地分割為三筆，分別為0000地號
（面積2,542平方公尺）、0000 -0地號及0000-0地號（
合計 2,031平方公尺），其中0000地號於89年9月1日售
予勝○衛材股份有限公司後，由該公司於其上建有供作
辦公室、廠房及倉庫使用之建築物，並領有使用執照（
93和鎮建字第0000、0000、0000、0000、及0000號）。
其後林○木所有前揭0000-0地號及0000-0地號土地於95
年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（即0000
-0地號、0000- 0地號、0000-0地號、0000-0地號、000
0 -0地號、0000- 0地號、0000-0地號、0000-0 地號等
），並於 95年3月至10月間分售予黃○賢、葉○雪、原
告黃○評及原告謝○陽等 4人之事實，為兩造所不爭，
且有 93年8月24日勝○衛材股份有限公司申請毗連工業
用地完成使用證明會勘處理報告表、94年9月5日勝○衛
材股份有限公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘、
95年8月15日 勝○衛材股份有限公司申請毗連工業用地
完成使用證明會勘處理報告表（分見黃○評訴願卷第30
頁至39頁）、原告所有上開土地之土地登記謄本在卷可
稽，自堪認為真實。
（五）、雖「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用
地面積審查辦法」於 97年7月11日始於第17條修正規定
：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用
地證明書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工
業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機
關核准展延。但以一次為限，並不得超過一年。」，然
依上開規定意旨，僅規定取得工業用地證明書之日起二
年內，興辦工業人應依核定計劃完成使用，及興辦工業
人得報請地方工業主管機關核准展延，以一次為限，並
不得解為上開修正前如興辦工業人未依規定完成使用時
，不得廢止已核發之工業用地證明書之核定處分。又本
件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內，依
申請人所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及
完工日期，其完工日期為89年12月31日，而被告於93
年8月24日會勘勝○衛材股份有限公司申請毗連工業用
地是否完成使用時，發現該公司有未依原核定計畫設置
污染防治設施之事實，此由該次會勘處理報告中會勘經
過及結果，有「（三）增置作為防治公害設備用地部分
：據該廠會同勘查人員表示，原本有設置污染防治設備
並完成使用，因廠區內廢棄物及廢污水均交由環保公司
處理及為配合廠區重新規劃建築，致將原有污染防治設
備打掉，重建後目前作為廠房及辦公室使用。」之記載
（有93年8月24日勝○衛材股份有限公司申請毗連工業
用地完成使用證明會勘處理報告表可稽，見訴願卷見黃
○評訴願卷第30頁）即足說明。又依會勘之結果，被告
於此時亦應已知訴外人勝○衛材股份有限公司逾預定完
工之時間，已逾3年8月之久，且無正當理由仍未完成原
核定計畫設置污染防治設施。況訴外人勝○衛材股份有
限公司取得經濟部工業局上開工業用地證明書，核准增
加為毗連用地後，同意提供系爭毗連用地之地主林○木
，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地
。隨即於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○
地號土地分割為三筆，分別為0000地號（面積2,542平
方公尺）、0000 -0地號及0000-0地號（合計2,031平方
公尺），除其中0000地號於89年9月1日售予勝○衛材股
份有限公司後，由該公司於其上建有供作辦公室、廠房
及倉庫使用之建築物（並非係依申請設置污染防治設施
），被告於93年8月24日會勘時，應已發現訴外人勝○
衛材股份有限公司確有未依申請設置污染防治設施之情
事。此外，林○木所有自系爭原彰化縣○○鎮○○段
0000地號土地分割出之同段0000-0地號及0000-0地號土
地，亦於95年1月11日既經法院拍賣後又合併分割為8筆
土地，並分別出售予原告等及訴外人黃○賢、葉○雪。
勝○衛材股份有限公司於原地主林○木所有申請作增加
為毗連用地之原彰化縣○○鎮○○段0000地號土地，此
部分已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能
依經濟部所核發之本件工業用地證明書核准計畫完成增
設防治公害設備。是本件至遲於前揭0000-0地號及
0000-0地號於95年1月11日經法院拍賣後，勝○衛材股
份有限公司以原地主林○木所有申請作增加為毗連用地
之原彰化縣○○鎮○○段0000地號土地，已確定無法用
以供興建設置污染防治設施。是被告遲至97年7月14日
始以府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局核發
勝○衛材股份有限公司之工業用地證明書之核定處分，
不論以93年8月24日會勘時，或以上開彰化縣○○鎮○
○段0000- 0地號及0000-0地號土地，於95年1月11日經
法院拍賣起算，被告所為本件廢止之處分，均顯已逾2
年之除斥期間。
（六）、至被告主張本件除斥期間之計算，應自96年3月7日彰縣
府會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝○公司無法完
成使用時，開始計算2年期間；或以 93年、94年間之會
勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因
此而未予遽行廢止，至95年間因未見改善或重新申請，
因此函示將廢止，而應自95年8月15日會勘後起算2年期
間之主張，則顯與行政程序法第 124條規定以「自廢止
原因發生後二年內為之」之意旨不合，自難採據。另行
政程序法第7條第1款所指行政行為應採取有助於目的達
成之方法為之，與本件被告是否行使廢止權及其除斥期
間計算並無關連，自難據此為有利之主張。
（七）、又本件原告所有之上開系爭土地部分，因訴外人勝○衛
材股份有限公司取得經濟部工業局核發本件工業用地證
明書，將使用地類別變更為丁種建築用地後，該公司並
未依核准計畫設置污染防治設備，如仍維持變更使用地
類別為丁種建築用地，因該部分土地有應作為「設置污
染防治設備」之使用管制，原告因買受而取得該土地，
仍應受上開管制之限制，尚不得超出此一限制，而任意
使用。從而，原告所有此部分土地仍維持使用地類別為
丁種建築用地，自無違反行政機關核准毗連非都市土地
變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確
性之公益問題。是本件尚難認撤銷被告本件廢止經濟部
工業局核發之工業用地證明書之核定之處分，於公益有
重大損害。
（八）、至土地法第43條所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴
登記取得土地權利之第三人而設，故登記原因無效或得
撤銷時，在第三人未取得土地權利前，真正權利人對於
登記名義人自仍得主張之（最高法院40年台上字第1892
號判例參照），至關於土地所應受之使用管制，則非屬
該條所規範之對象。另原告因土地登記簿標示部上未加
註本件系爭土地有「核定計畫使用項目」，即未為該土
地係因勝○衛材股份有限公司為設置污染防治設施經核
發工業用地證明書，為核准增加毗連用地，而變更使用
地類別為丁種建築用地之公示，原告等因不知情，而向
訴外人林○俊購買系爭土地，並於其上建有廠房，而得
主張有信賴保護原則之適用，尚與本件判斷無關，併予
敘明。
（九）、綜上所述，原告以被告所為廢止上開工業用地證明書違
法，自屬有據，訴願決定未予糾正，亦有未合，請求均
予撤銷，為有理由，爰為主文第1項所示之判決。又因
被告為廢止上開工業用地證明書之處分後，已函請彰化
縣和美地政事務所將原告所有系爭土地變更為農牧用地
，就廢止上開工業用地證明書產生之此部分效力，雖已
執行完畢，然其執行結果狀態仍然存在，且此執行結果
之狀態，如經除去，尚屬能回復，又被告固非地政登記
機關無法自行將上開系爭土地之土地登記簿標示部所記
載之使用地類別，回復為丁種建築用地，然得以上開工
業用地證明書尚未廢止通知地政主管機關為丁種建築用
地之登記，故原告依行政訴訟法第 196條之規定，請求
被告應通知彰化縣和美地政事務所，將上開 2筆土地登
記簿標示部所記載之使用地類別，均為丁種建築用地，
自屬回復原狀之必要處置，亦有理由，應予准許。此外
，兩造關於原告先位聲明部分之其他主張及舉證，經核
均不足以影響本院判斷之結果，爰不一一指陳，併此敘
明。
六、備位聲明部分：因本件原告等所為先位聲明之請求為有理由
，對於其請求之備位聲明部分，自無庸審究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項
前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 23 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 25 日
書記官 廖 倩 慧
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（98年版）第 624-645 頁