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臺北市政府88.08.27. 府訴字第八八０一四五四一００號訴願決定書
訴 願 人 ○○股份有限公司
代 表 人 ○○○
代 理 人 ○○○
原處分機關 臺北市政府環境保護局
右訴願人因違反水污染防治法事件，不服原處分機關如附表之一七四件（Ｑ０００九六
六號至Ｑ００一六二六號）處分書，提起訴願，本府依法決定如左：
主 文
訴願駁回。
事 實
一、訴願人管理之本市家禽批發市場所排放之廢水，經行政院環境保護署採樣檢驗未符合放
流水標準，移由原處分機關辦理。原處分機關乃以八十六年七月七日北市環二字第二三
六四六號函送八十六年七月二日Ａ００二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告
發，並限期訴願人於八十六年十月六日前改善完成，且告知訴願人應檢具符合放流水標
準或其他規定之證明文件報請查驗，逾期倘未報請查驗，視為未完成改善，將執行按日
連續處罰云云；嗣以八十六年七月二十八日水字第Ｑ０００二０二號處分書處以訴願人
新臺幣（以下同）六萬元罰鍰。訴願人於八十六年十二月十二日繳款結案。
二、惟訴願人於期限屆滿前並未報請查驗，原處分機關乃依水污染防治法第三十八條及第五
十四條規定，於改善期限屆滿次日八十六年十月七日起按日連續處罰（訴願人已另案訴
願中）。自八十七年十二月九日至八十八年五月九日，以附表編號一號至一五二號處分
書，各處以訴願人六萬元罰鍰；自八十八年五月十日至八十八年五月三十一日，以編號
一五三號至一七四號處分書，各處以訴願人十五萬元罰鍰。
三、訴願人於八十八年五月三十一日向本府工務局衛生下水道工程處申請將污水接入公共污
水下水道，經該處八十八年五月三十一日北市工衛營字第八八六一０六三七００號函復
訴願人略以：「主旨：......同意備查......。說明......二、因整個家禽批發市場污
排水僅係局部（人工屠宰場）辦理接入，故其餘未排入公共污水下水道部份仍受本府環
保局依相關法令限制。......」訴願人旋於同日傳真報請原處分機關查驗，經原處分機
關於八十八年六月一日查驗，以八十八年六月九日北市環二字第八八二二０七八二００
號函復訴願人略以：「主旨：......符合完成改善規定（已納入下水道系統），自六月
一日起停止按日連續處罰，......」。訴願人對附表所列各處分書不服，分別於八十八
年一月二十五日、二月二十四日、三月十七日、四月十三日、五月七日、六月四日及六
月十七日向本府提起訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。
理 由
一、查水污染防治法第二條第七款規定：「本法專用名詞定義如左......七、事業：指工廠
、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」第七條第一項規
定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，
應符合放流水標準。」第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違
反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期
改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。......」第五十四條規定：「事業未於依
第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合
放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」第五
十五條規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得
超過九十日。」
同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條......所稱按日連續處罰，其起算日
依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向
主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。......」第六十五條規定：「事業
或污水下水道系統於本法第三十八條......按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合
放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。......其
經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」
又行政院環境保護署八十二年四月十日環署水字第一三八二九號公告水污染防治法第二
條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業：「公告事項......四、其
他中央主管機關指定之事業及其定義如左：(一)肉品市場：從事禽畜或其肉品之批發市
場經營管理之事業......」。
八十六年三月十九日環署水字第０九九五三號令修正發布之放流水標準第二條規定：「
事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表
：中央主管機關指定之事業廢水：魚及肉品市場－肉品市場－生化需氧量：一００、化
學需氧量：二００、懸浮固體：一００，單位：毫克／公升。」
八十七年六月二日環署水字第００二七五０六號函釋：「......二、......有關按日連
續處罰依同法施行細則第六十四、六十五條規定辦理。三、重申現行水污染防治法所為
之按日連續處罰屬『行政執行罰』性質，係處分其未完成改善，故不扣除期間例假日等
停止生產日之處分。......」
二、本件訴願理由略以：
(一)北市家禽市場，為市府所有並實施管理之市產。為因應家禽市場大宗屠宰處理禽肉，勢
必製造污廢水之事實，農產品批發市場管理辦法第四條特別規定，污水處理設施為家禽
市場應具備之基本設施。惟市府並未遵行前開規定，於該市場設置污水處理設施。嗣市
府與訴願人訂約，將該家禽批發市場委託訴願人經營時，並無任何廢水處理設備之場地
，而發生本件不符放流水標準之情事。
(二)家禽批發市場缺乏污水處理設施，理應由所有人即市府編列預算辦理改善，訴願人無理
由且無義務代市府進行改善措施。且雙方所定委託契約第十一條約定：「甲方（市政府
）提供乙方（訴願人）使用之各項建築及設備，乙方......並不得任意改變原狀，....
..如需增添設備時，應事先徵得甲方同意......」可知，非得市府同意，訴願人亦不得
任意增添（污水處理）設備。市府交付與訴願人一個不具污水處理設施之陽春、落伍場
地，根本無法應付衛生與環保要求。惟市府對家禽市場是否改建為電宰場或屠體交易場
，猶疑不決、政策翻覆，以致對於現階段污水改善工程，態度保守、消極。雖訴願人迭
次反應、催促，惟市府因預算所限，遲遲未有徹底改善動作，致市場污水排放問題一直
存在，始終無法解決。
(三)市府對家禽市場之改建，政策搖擺，拖延不決；對污水排放之改善，迴避問題，遇難退
卻。關於家禽市場改建之政策轉折，市府建設局市場管理處於原處分機關為本件召開研
商會議時，即坦言：「家禽市場人工屠宰場原擬就地建電宰場（含污水處理設備），自
七十四年十一月三十日奉許前市長核准並編列預算以徹底解決屠宰衛生及環保問題，後
因考量當地交通、環保及農產品運銷效率等因素，......不在本市設立家禽電宰場，..
....至八十四年四月奉准終止興建，並擬就原地興建屠體交易場，其過程確實因時空環
境變遷，經審慎評估避免投資浪費，始作政策改變。」該會議並做成結論：「家禽批發
市場改建為屠體交易場係本府既定政策，為顧及市民肉品供應之需求，請市場管理處就
技術面予以配合辦理。」顯見，市府係因「避免投資浪費」，對於家禽市場如何改建，
延宕十數年仍無法決行；對污水改善工程，市府也恐怕將來市場就地改建，投注鉅資如
同虛擲，為「避免投資浪費」，迴避不處理。市府卻以連續重罰強逼訴願人「浪費投資
」，為市府踐行本應市府責無旁貸之水污染防治工作；於理、於情，實在說不過去。本
件放流水不合格之事實，實係因市府未依規定於其所有之家禽批發市場設置符合環保法
令之污水處理設施而導致。是以，市府自行違法、怠惰，事實甚明。
(四)按原處分機關為隸屬市府之下級機關，於其權限內所為之行為，效果直接歸屬於市府，
是其處分行為與市府自為行政處分無異。今市府違法未設置完善之污水處理設施在先，
脫責未盡委託人改善義務於後，竟任由等同市府自為行政效果之原處分機關令訴願人「
限期裝置功能足夠之水污染防治措施」、「否則按日連續處罰」，寧有斯理？
(五)訴願人有感於衛生淨化之迫切需求，及市府投資設立公用事業公司政策性目標，不惜自
行投注鉅資著手進行衛生下水道工程及毛水分離工程，以期徹底根絕污染，俾符法令標
準。然由於家禽市場污水處理場地狹小，改善工程經費龐大，光進行改善工程必要之預
算編列、設計、發包、審核、發照、動工、試車等階段，耗時甚久（單單施工期最少即
需三個月）。再者，還需依規定向原處分機關及工務局衛生下水道工程處、養護工程處
等申請辦理相關執照，而其申辦過程中公文傳送多次退件，補件等之延宕，亦導致未能
完成審核發照之手續。核估種種由市政府屬下業務獨立主管機關分別主管相關工作，絕
非原處分機關所能左右，並在其所定之三個月所能限期完成。「法不能強人所難」，為
行政法「期待可能性」之本質，在無期待可能性之情況下，原處分機關強使訴願人履行
義務，對訴願人課以連續重罰，實亦有違誠信原則。
三、卷查訴願人管理之本市第一家禽批發市場所排放廢水之「化學需氧量（COD） 」之檢驗
值為二三三mg/L、「懸浮固體（SS）」之檢驗值為五六五mg/L，未符合放流水標準，且
訴願人未於改善期限（八十六年十月六日）屆滿前完成改善，為訴辯雙方所不爭之事實
。又訴願人為第一家禽批發市場之管理人，亦即為本件實際行為人，原處分機關以之為
受處分人，並無違誤。至相關改善措施究應由訴願人出資，抑或由本府出資，係屬訴願
人與本府間所訂委託契約關係，自難藉以解免行政法上之改善義務。
四、復查原處分機關依水污染防治法第五十五條規定給予訴願人九十日之改善期間，而訴願
人進行改善工程（衛生下水道工程）須經本府編列預算、設計、發包、審核、發照、動
工、試車等階段，雖難期其於九十日完成改善。惟自原處分機關以八十六年七月七日北
市環二字第二三六四六號函限期訴願人於八十六年十月六日前改善完成後，訴願人始終
並未完成工程改善，徒以經費龐大、施工不易云云相辯解，直至原處分機關沈局長、市
場管理處方處長及衛工處等代表於八十八年二月九日前往現場會勘，查得訴願人改善成
果仍然不彰，係因原施作之改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者
逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請訴願人應於八十八年五月底前應完成三點改善作
業： 儘速更換攔污機：應更換功能更佳之迴轉式攔污機。全區排水系統重作：調整水
溝高程，並作雨污水分流。加強業者管理：不使屠宰作業中羽毛內臟流入水溝；並告知
逾六月一日不改善即將之勒令停業。訴願人遂於八十八年五月三十一日完成改善。按原
處分機關早自八十六年七月七日告發，並限期訴願人改善起，一直至訴願人八十八年五
月三十一日完成改善，時近一年十一個月，而訴願人遲遲未能改善之原因既經會勘查明
為改善工程之設計及業者管理不當，此等改善措施由訴願人於二月九日至五月即完成，
足證遲未改善係可歸責於訴願人之事由，而非當初訴願人所陳事實上有重大困難或經費
過鉅等情。是以，原處分機關予以處罰，自無違反期待可能性原則。
五、末查訴願人延宕至今始完成改善，其污染行為顯已對環境造成重大之影響。從而，原處
分機關自八十七年十二月九日至八十八年五月九日，以附表編號一號至一五二號處分書
，各處以訴願人六萬元罰鍰；自八十八年五月十日至八十八年五月三十一日，以編號一
五三號至一七四號處分書，加重各處以訴願人十五萬元罰鍰，尚無不合，應予維持。
六、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第十九條前段之規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 張明珠
委員 黃茂榮
委員 楊松齡
委員 薛明玲
委員 王惠光
委員 陳 敏
委員 曾巨威
委員 黃旭田
委員 劉興源
委員 曾忠己
中 華 民 國 八十八 年 八 月 二十七 日
市長 馬英九
訴願審議委員會主任委員 張明珠 決行
如認原處分違法或不當而對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起三十日內，向內
政部提起再訴願，並抄副本送本府。
（行政院環境保護署地址：臺北市中華路一段四十一號）
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